Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Soluția instanței de fond
1.1. Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. 7501/2/2011, reclamanții I.A.G. și M.G. au chemat în judecată Guvernul României prin Secretarul General al Guvernului, solicitând obligarea acestuia la adoptarea unei H.G. având ca obiect actualizarea cu indicele de inflație a cuantumului chiriilor, prevăzut în anexele și la H.G. nr. 1886/2006, astfel cum acesta a fost modificat de H.G. nr. 343/2007 și sentința nr. 2838 din 27 octombrie 2008 a Curții de Apel București și obligarea la plata daunelor materiale reprezentând diferența dintre suma plătită cu titlu de chirie pentru perioada cuprinsă între data de 01 iunie 2007 și data soluționării irevocabile a acestei cauze și suma actualizată cu indicele inflației pe care ar fi trebuit să o primească cu titlu de chirie.
În motivarea acțiunii, reclamanții au arătat că la data de 27 iulie 2001, au formulat; în temeiul Legii nr. 10/2001, notificarea nr. XX înregistrată la Biroul Executorilor Judecătorești P.S. prin care au solicitat restituirea în natura a construcțiilor nedemolate și a terenului neafectat de construcții, precum și acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru clădirile demolate și terenul afectat de construcții noi din incinta imobilului situat în București, B-dul F., Sector 2, imobil în care funcționează Spitalul de Urgenta al Ministerului Internelor și Reformei Administrative „Prof. Dr. D.G.".
Au mai precizat reclamanții că, urmare a deciziei civile nr. 150A din 12 mai 2006 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VII - a civilă în Dosarul nr. 23928/2/2005, rămasă definitivă și irevocabilă prin decizia civilă nr. 252 din 15 ianuarie 2007 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția civilă și de proprietate intelectuală în Dosarul nr. 23928/2/2005, prin dispoziția din 01 iunie 2007 a Ministerului Internelor și Reformei Administrative, art. 2, s-a dispus restituirea în natură a terenului aferent construcțiilor vechi, în suprafața de 2.466 mp., și a construcției „Pavilionul de chirurgie", situate în București, B-dul F., Sector 2.
Au mai arătat că, prin art. 6 alin. (1) al aceleiași dispoziții menționate, s-a dispus menținerea afectațiunii publice a imobilului, pe o perioadă de până la 5 (cinci) ani de la data emiterii dispoziției, față de prevederile art. 16 alin. (l) din Legea nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
În conformitate cu prevederile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/ 2001, reclamanții au susținut că beneficiază pe întreaga perioadă de menținere a afectațiunii, de plata unei chirii pentru spațiul în discuție, chirie al cărui cuantum este stabilit prin H.G. (în acest sens H.G. nr. 1886/2006, astfel cum aceasta a fost completată de H.G. nr. 343/2007).
Prin sentința civilă nr. 2838 din 27 octombrie 2008 pronunțată de către Curtea de Apel București privind soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului și cu intervenienții Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și Cancelaria Primului Ministru s-a dispus anularea parțială a H.G. nr. 343/2007, urmând așadar ca suma datorată cu titlu de chirie pentru ocuparea spațiului proprietatea reclamanților, să fie calculată în conformitate cu prevederile H.G. nr. 1886/2006.
Reclamanții au arătat ca, până în prezent Guvernul nu a adoptat nici un act normativ prin care să actualizeze cu indicele de inflație cuantumul chiriilor.
1.2. Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția netimbrării și excepția tardivității acțiunii.
La termenul de judecată din data de 18 ianuarie 2012, reclamanții și-au precizat capătul al doilea al cererii de chemare în judecată, în sensul că au indicat cuantumul sumei solicitate cu titlu de daune materiale, respectiv 2.521.310,88 RON.
1.3. Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, precizând că are calitatea de inițiator al proiectului de act normativ la care se referă cererea de chemare în judecată, H.G. nr. 343/2007, a cărei anulare parțială se solicită de către reclamanți.
1.4. Prin sentința nr. 2051 din 21 martie 2012, Curtea de Apel București a respins excepția netimbrării și tardivității acțiunii invocate de pârât, a respins acțiunea formulată de reclamanți ca neîntemeiată și a admis cererea de intervenție în interesul Guvernului României formulată de A.N.R.P.
Cu privire la excepția netimbrării, Curtea a constatat că este neîntemeiată, întrucât reclamanții au achitat taxa judiciară de timbru cu privire Ia fiecare dintre cele două capete de cerere.
Referitor Ia excepția tardivității, s-a apreciat că în realitate este vorba despre excepția prescripției dreptului de a formula acțiunea, întrucât pârâtul se referă la depășirea termenului de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Curtea a reținut că la data de 10 decembrie 2010 reclamanții au solicitat pârâtului să le comunice dacă până la acea dată se efectuase actualizarea chiriilor stabilite prin H.G. nr. 1886/2007.
Ulterior, la data de 16 martie 2011, prin adresa nr. A1., reclamanții s-au adresat din nou pârâtului, de această dată cu solicitarea de a adopta de urgență o H.G. având ca obiect actualizarea cu indicele de inflație a cuantumului chiriilor, prevăzut în anexele 1 și 2 la H.G. nr. 1886/2006.
Prin urmare, Curtea a apreciat că termenul de prescripție trebuie calculat în raport această ultimă solicitare de adoptare a actului normativ și nu în raport de prima adresă care viza comunicarea unor informații.
Pe fondul cauzei, s-au reținut următoarele:
Referitor la primul capăt de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Guvernul României de a adopta o H.G. prin care să se actualizeze cu indicele de inflație cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 și 2 la H.G. nr. 1886/2007, Curtea a reținut că obligarea unei autorități publice la emiterea/ adoptarea unui act administrativ poate fi dispusă în condițiile în care se constată refuzul nejustificat al acesteia de a proceda în sensul solicitat.
Curtea a reținut că, în cauza de față există o particularitate constând în împrejurarea că cererea are ca obiect obligarea autorității pârâte la adoptarea unui act-administrativ cu caracter normativ.
Din această perspectivă, s-a apreciat că actele administrative cu caracter normativ nu fac parte din categoria actelor administrative care se emit/ adoptă la cererea persoanei îndreptățite.
S-a mai reținut că actele administrative cu caracter normativ, în speță hotărârile Guvernului, sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală și ai căror destinatari sunt nedeterminați, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condițiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Din aceste considerente, Curtea a apreciat că, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, în general și în cazul unei hotărâri a Guvernului, în special, nu se poate vorbi despre existența unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare și de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condițiile în care, din însăși procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor într-o marjă cu limite foarte largi.
Pe de altă parte, Curtea a reținut că Legea nr. 10/2001, prevede la art. 16 faptul că în perioada menținerii afectațiunii publice a imobilului, proprietarul va fi beneficiarul unei chirii în cuantumul stabilit prin H.G., fără a stabili obligația de actualizare periodică a acestui cuantum.
În opinia instanței, Guvernul și-a îndeplinit această obligație de punere în executare a prevederilor legale menționate, prin adoptarea H.G. nr. 1886/2007 care stabilește cuantumul chiriei pe care o încasează reclamanții.
Faptul că prevederea referitoare la actualizarea cuantumului chiriei cu indicele de inflație este nu este prevăzută într-un act normativ cu forță juridică superioară, ci chiar în H.G. nr. 1886/2007 al cărui emitent este pârâtul prezintă relevanță, în opinia Curții, constituie un argument în plus, în sensul că nu există un refuz din partea autorității pârâte.
Referitor la capătul de cerere privind obligarea pârâtului la plata daunelor materiale, Curtea a constatat că acesta are caracter accesoriu, în raport de primul capăt de cerere.
În consecință, Curtea a constatat că răspunderea civilă delictuală a pârâtului Guvernul României nu poate fi angajată în condițiile în care nu există un refuz nejustificat de adoptare a hotărârii de Guvern, solicitată de reclamanți.
Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva acestei soluții au formulat recurs reclamanții, invocând prevederile art. 304 pct. 7 și 9 din C. proc. civ. - 1865 și susținând, în esență, următoarele critici:
- instanța de fond a reținut în mod greșit că, în cauză, nu ar exista un refuz nejustificat de adoptare a hotărârii prevăzute la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006;
- instanța de fond a reținut greșit că hotărârea prevăzută la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006 este exclusă de la dispozițiile Legii nr. 554/ 2004 pentru că ar avea caracter normativ;
- instanța de fond a reținut greșit că Guvernul nu este dator/obligat să-și respecte propria hotărâre, H.G. nr. 1886/2006, art. 7;
- instanța de fond a reținut greșit că Guvernul nu ar avea obligația de a actualiza chiria cu indicele de inflație și că ar avea un drept de apreciere cu privire la efectuarea acestei operații/ adoptarea unei hotărâri în acest sens.
În concluzie, au solicitat admiterea recursului și desființarea hotărârii instanței de fond, admiterea acțiunii așa cum a fost formulată și precizată.
2.2. Guvernul României nu a depus întâmpinare.
2.3. A depus întâmpinare Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, în calitate de intervenientă în interesul Guvernului, solicitând respingerea recursului și susținând, în esență, că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică.
Astfel, a argumentat autoritatea intervenientă, instanța de fond a reținut în mod temeinic existența unui drept de apreciere în favoarea Guvernului în ceea ce privește adoptarea hotărârii pentru actualizarea cuantumului chiriei cu indicele de inflație. În acest sens a invocat decizia nr. 5463/2009, decizia nr. 2757/2010, decizia nr. 4635/2010, decizia nr. 4995/2010 și decizia nr. 2953/2011, pronunțate de această secție, care au conturat o jurisprudență constantă în sensul existenței unui drept de apreciere în ceea ce privește adoptarea hotărârilor la care se referă legea.
Soluția instanței de recurs
Recursul este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
În cauză nu se contestă că recurenții-reclamanți au dreptul la chiria prevăzută la art. 16 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile, preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, în ceea ce privește imobilele din București, sectorul 2, B-dul F., stabilită prin H.G. [art. 16 alin. (2)].
De asemenea, este necontestat că prin H.G. nr. 1886/2006, adoptată în temeiul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, a fost stabilit cuantumul deciziilor lunare aferente imobilelor la care se referă aceste dispoziții legale.
Potrivit art. 7 din H.G. nr. 1886/2006 „cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 și 2 se va actualiza anual cu indicele de inflație, prin H.G.”.
Pentru a respinge acțiunea, prin care reclamanții au cerut obligarea Guvernului să emită hotărârea respectivă, instanța de fond a reținut, în esență, așa cum s-a arătat și în expunerea rezumativă prezentată la pct. 1.5. al acestor considerente, că faptul imputat nu reprezintă un refuz nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, concluzie lipsită de temei faptic și legal.
Instanța de fond a susținut că H.G. nr. 1886/2006 ar avea caracterul unui act administrativ normativ a cărui emitere nu poate fi pretinsă organului competent, argumentație și concluzie care sunt greșite, lipsite de temei.
Astfel, H.G. nr. 1886/2006 a fost adoptată pentru aplicarea art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, art. 1 alin. (10) din O.U.G. nr. 94/2001 și art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999, în scopul stabilirii cuantumului chiriei pentru imobilele care fac obiectul dispozițiilor legale respective.
Deci, cu alte cuvinte, H.G. nr. 1886/2006 nu a fost adoptată pentru organizarea cadrului de executare a Legii nr. 10/2001, O.U.G. nr. 94/2000 și O.U.G. nr. 83/1999, pentru a fi vorba de o hotărâre cu caracter normativ, cu aplicabilitate generală, nelimitată în timp, ci a fost adoptată pentru o situație punctuală - stabilirea cuantumului unor chirii, într-o perioadă determinată - anual, aplicabilă unui număr determinabil de persoane - proprietarii imobilelor la care se referă textele legale citate.
Astfel fiind, rezultă că H.G. nr. 1886/2006 are caracter individual, fiind adoptată pentru aplicarea/ executarea în concret a dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, art. 1 alin. (10) din O.U.G. nr. 94/2000 și art. 1 alin. (5) din O.U.G. nr. 83/1999.
Instanța de recurs reține că pentru aceleași considerente/ argumente și hotărârea pe care Guvernul trebuie să o emită în temeiul art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, are tot caracterul unui act administrativ individual.
A mai argumentat instanța de fond că Guvernul, în ceea ce privește actualizarea cuantumului chiriilor, ar avea un drept de apreciere, într-o marjă cu limite foarte largi, ceea ce este, de asemenea, lipsit de temei legal.
Într-adevăr, există situații când administrația poate avea un drept de apreciere în ceea ce privește acțiunile sale, dar identificarea unui asemenea drept se poate face numai din existența unei/ unor norme permisive, care să lase la aprecierea autorității dacă/ în ce moment/ în ce condiții/ cu ce mijloace, etc., va acționa sau nu va acționa.
În cauză, temeiul invocat de recurenții-reclamanți ca Guvernul să acționeze îl reprezintă dispozițiile art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, potrivit cărora „cuantumul chiriilor prevăzut în anexele 1 și 2 se va actualiza anual cu indicele de inflație”, de unde rezultă că Guvernul nu are nicio marjă de apreciere în ceea ce privește emiterea hotărârii pentru actualizare.
Astfel, Guvernul nu are dreptul dacă/ poate va adopta sau nu hotărârea, ci „va actualiza”, exprimarea fiind imperativă. Nu are dreptul să aprecieze nici când va adopta hotărârea, exprimarea fiind, de asemenea, categorică: „anual” și nici cum, exprimarea fiind iarăși categorică: „cu indicele de inflație”.
Un alt argument al instanței de fond, în sensul inexistenței unei obligații de a emite hotărârea de actualizare, a fost aceea că obligația de actualizare nu este prevăzută într-un act legislativ, ci într-o hotărâre pe care Guvernul o poate oricând modifica sau, chiar abroga, concluzie care infirmă principiile statului de drept.
Astfel, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituție, „România este un stat de drept”, care presupune, în primul rând preeminența legilor, inclusiv pentru emitenții normelor legale, în general.
Altfel spus, atâta vreme cât Guvernul nu a modificat, completat, abrogat, norma de la art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, este obligat să o respecte și trebuie să i se conformeze în acțiunile sale administrative.
În considerentele soluției, instanța de fond a invocat jurisprudența acestei secții, care a fost invocată și de intervenienta în favoarea Guvernului, în întâmpinarea depusă la recursul de față, care este, însă, inaplicabilă în cauză, referindu-se la o situație și la dispoziții legale diferite.
Într-adevăr, în considerentele deciziei nr. 4635/2010 s-a reținut că, prin art. V pct. 2 din O.G. nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului „P." SA București [...], a fost modificată O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului „P.", aprobată prin Legea nr. 70/1998, în sensul că art. 9 din anexa 1 a căpătat următorul cuprins: „Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații Societății Naționale a Petrolului „P.” SA București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin H.G.".
Astfel, în timp ce dreptul salariaților a fost consacrat de legiuitor în mod incontestabil, același legiuitor a înțeles să confere Guvernului un drept de apreciere exclusiv în ceea ce privește „cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia (care) vor fi stabilite prin hotărâre (...)", situație în care neadoptarea hotărârii de către Guvern nu avea valoarea unui refuz nejustificat.
În concluzie, recursul va fi admis, soluția instanței de fond va fi modificată, acțiunea fiind admisă în parte, urmând ca Guvernul să fie obligat să adopte hotărârea prevăzută de dispozițiile art. 7 din H.G. nr. 1886/2006, referitor la actualizarea anuală a chiriilor în funcție de indicele de inflație.
În ceea ce privește daunele materiale pretinse de reclamanți, acțiunea este prematură, cuantumul daunelor putând fi stabilit numai după actualizarea anuală ce va fi efectuată de Guvern prin hotărârea în litigiu.
Totodată, ca urmare a admiterii acțiunii, cererea de intervenție va fi respinsă, iar celelalte dispoziții ale sentinței atacate vor fi menținute.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de I.A.G. și M.G. împotriva sentinței nr. 2051 din 21 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată în sensul ca admite în parte acțiunea formulată de reclamanții I.A.G. și M.G.
Obligă Guvernul României să adopte Hotărârea prevăzută la art.7 din H.G. nr. 1886/2006.
Respinge în rest acțiunea.
Respinge cererea de intervenție formulată de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 noiembrie 2013.