Acțiune în despăgubiri formulată împotriva Guvernului pentru pretinse prejudicii cauzate ca urmare a neadoptării unor acte normative. Lipsa condițiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale a autorității executive.
Cuprins pe materii : Drept civil. Obligații. Răspundere civilă delictuală.
Index alfabetic : răspundere juridică
-faptă ilicită
-hotărâre de guvern
C.civ. din 1864, art. 998 – 999
Neadoptarea unei legislații într-o anumită materie în care Guvernul ar putea avea obligația adoptării acesteia, nu poate fi apreciată pe tărâmul răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, ci pe terenul obligațiilor pozitive pe care un stat le are pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului, protejate de tratatele internaționale la care România este parte, sau a celor reglementate pe terenul legislației comunitare.
Pentru a putea invoca însă o astfel de nerespectare a obligațiilor pozitive ce ar incumba statelor, este necesar ca cel care pretinde despăgubiri pentru că a suportat un prejudiciu, să fie victima directă a nerespectării unor astfel de obligații, deci să aibă un drept recunoscut fie în virtutea legii, fie prin alte mijloace prevăzute de lege, care, fiind încălcat, să dea naștere la despăgubiri.
În absența unei obligaţii legale determinate, atât din perspectiva titularului dreptului de despăgubire, corespunzător acestei obligaţii, cât şi din perspectiva conţinutului acesteia, nu se poate decela existența unei obligaţii concrete, a cărei neexecutare să poată fi calificată ca o faptă ilicită omisivă ce ar fi decurs ex lege.
Secția I civilă, decizia nr. 2680 din 25 noiembrie 2015
Prin cererea formulată la data de 01.10.2008, pe rolul Tribunalului București, reclamanta Asociaţia X. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, reprezentat prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale și Ministerul Economiei şi Finanţelor, obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 700.000 lei, reprezentând valoarea prejudiciului produs în patrimoniul său, în perioada sezonului de vânătoare 2005-2006, urmare intrării în vigoare și aplicării O.U.G. nr. 140/2005, prin care s-a interzis vânătoarea, pârâtele nesolicitând și neaprobând alocarea de fonduri pentru despăgubirea persoanelor prejudiciate.
În drept, acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 5 din O.U.G. nr. 140/2005 (OUG nr. 11/22.02.2006) raportate la dispoziţiile art. 999, 1000 şi 1073 Cod civil.
În şedinţa publică din data de 20.02.2009, instanța a pus din oficiu în discuţie excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei civile, în raport de obiectul pricinii.
Prin încheierea din 27.02.2009, Tribunalul București, Secţia a IV-a civilă a admis excepţia necompetenţei funcţionale a secţiei civile şi a înaintat cauza, prin transpunere, la Tribunalul Bucureşti, Secţia a IX-a contencios administrativ.
Prin sentinţa civilă nr. 1550 din 22.04.2009, Tribunalul Bucureşti, Secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal.
În fond, după declinare, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 1021 din 22.04.2010, a admis recursul formulat de reclamantă şi a dispus casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare Secţiei civile a Tribunalului Bucureşti, întrucât obiectul cererii îl constituie o acțiune în pretenții, iar nu contestarea unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004.
Prin sentinţa civilă nr. 722 din 28.03.2012 a Tribunalului Bucureşti, Secţia a V-a civilă, s-a admis acţiunea reclamantei şi s-a dispus obligarea pârâţilor Guvernul României, prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti şi Ministerul Mediului şi Schimbării Climatice, prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură la plata către reclamantă a sumei de 700.000 lei cu titlu de daune materiale şi la 5.000 lei cheltuieli de judecată.
În pronunțarea acestei soluții, s-a reţinut că, prin măsurile adoptate de Guvernul României pentru combaterea gripei aviare, pârâta a suferit unele prejudicii, recunoscute generic de Guvernul României prin O.U.G. nr. 140/2005.
S-au respins excepţiile invocate de pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale privind lipsa calităţii procesuale pasive, motivat de procedurile OUG nr. 140/2005.
Prin încheierea de îndreptare a erorii materiale a acestei sentințe, pronunțate la data de 7.01.2014, care face parte integrantă din aceasta, s-a dispus admiterea acțiunii reclamantei, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, reprezentat prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Mediului și Pădurilor și obligarea acestora, în solidar, la plata către reclamantă a sumei de 700.000 lei cu titlu de daune materiale şi la 5.000 lei cheltuieli de judecată.
Împotriva sentinţei nr. 722/2012 a Tribunalului Bucureşti, au declarat apel pârâţii.
În apelul pârâtului Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, s-a arătat că acesta nu are calitate procesuală pasivă pentru că nu are atribuţii în aplicarea OUG nr. 140/2005 şi că nu este incidentă răspunderea delictuală, întrucât nu există fapta ilicită.
Pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a reiterat, în apelul său, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, prin înfiinţarea Ministerul Mediului, şi a susținut că nu există răspundere delictuală, în absența unei fapte ilicite.
Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a reiterat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, faptul că nu există temei al despăgubirii reclamantei, prin raportare la art. 91 din OUG nr. 11/2006, şi că, în mod greşit, a fost obligată la cheltuieli de judecată, neavând o culpă procesuală.
Prin decizia nr. 125/A din 24.03.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a IV-a civilă, pronunţată în complet de divergenţă, s-au respins apelurile, ca nefondate.
Prin decizia nr. 284 din 23.10.2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia I civilă a admis recursurile declarate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti, împotriva deciziei nr. 125/A/2014 a Curţii de Apel Bucureşti, a casat decizia recurată şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, reținând că au fost încălcate dispozițiile art. 257 alin. (5) C.proc.civ. și art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004.
În rejudecare, prin decizia civilă nr. 322/A din 18.06.2015, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia IV-a civilă, în majoritate, a respins apelurile declarate de Guvernul României, prin Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului şi Schimbării Climatice, prin Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură, împotriva sentinţei civile nr. 722/2012, pronunţată de Tribunalul Bucureşti. A admis apelul Ministerului Finanţelor Publice împotriva aceleiaşi sentinţe şi a schimbat, în parte, sentinţa, în sensul că a înlăturat menţiunea din dispozitiv privind obligarea Ministerului Finanţelor Publice la plata cheltuielilor de judecată. S-au menţinut celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Curtea, în majoritate, a constatat că apelurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:
Prin OUG nr. 140/2005, au fost instituite unele restricţii şi interdicţii de vânare a unor specii de păsări şi mamifere sălbatice, motivat de imperativul combaterii gripei aviare.
Prin acelaşi act normativ, s-au stabilit, în art. 5, 6, măsuri de despăgubire a celor afectaţi, despăgubiri asigurate printr-un fond la dispoziţia Guvernului şi aprobate prin hotărâre a Guvernului.
Acest act normativ a fost abrogat prin OUG nr. 11/2006 care a menţinut, totuşi, majoritatea prevederilor actului abrogat şi a adăugat altele noi, printre acestea şi pe aceea că despăgubirile acordate din fondul de intervenţie se solicită, fundamentat, de fiecare minister implicat.
În acest context, reclamanta a solicitat Ministerului Agriculturii să întreprindă demersuri pentru constatarea pagubei cauzate de interzicerea totală a vânătorii în judeţul Tulcea, solicitarea nefiind soluţionată decât prin emiterea unor criterii generale, contestate de reclamantă.
În cauză, s-a dispus efectuarea unei expertize tehnice care să evalueze, pe baza înscrisurilor depuse la dosar, paguba produsă prin măsura de interzicere a vânătorii în sezonul mai 2005 – iunie 2006.
Expertul a concluzionat că paguba produsă prin aplicarea actului normativ de interdicţie este în cuantum de 700.000 lei.
În baza OUG nr. 140/2005 şi OUG nr. 11/2006, pârâţii Ministerul Agriculturii, iniţial şi, ulterior, Ministerul Mediului, după înfiinţarea acestuia, aveau obligaţia întocmirii unor note de fundamentare prin care să evalueze prejudiciile aduse reclamantei prin aplicarea normelor legale de interdicţie a vânătorii în sezonul 2005 – 2006 și să întocmească un proiect de hotărâre de guvern pe care să-l propună aprobării guvernului. Pârâţii nu şi-au îndeplinit aceste obligaţii, motiv pentru care criticile lor, atât din perspectiva calităţii procesuale pasive, cât şi pe fondul cauzei, au fost respinse.
În legătură cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, s-a constatat că acesta, în calitate de responsabil unic al gestionării bugetului public, şi, implicit, şi al Fondului de intervenţie, are calitate procesuală pasivă în cauză.
Apelul acestui pârât a fost admis însă, în privinţa obligării sale greşite la cheltuieli de judecată. Actele normative de interdicţie au prevăzut implicarea Ministerului Finanţelor Publice, respectiv operarea Fondului de intervenţie, doar în urma întocmirii de către ministerele implicate a unor note de fundamentare.
În speţă, astfel de note de fundamentare nu au existat, aşa încât nu se poate reţine o culpă a Ministerului Finanţelor Publice în neacordarea de despăgubiri către reclamantă până la această dată.
A fost menţinută obligarea tuturor pârâţilor la plata de despăgubiri, în considerarea faptului că fiecare dintre aceştia este responsabil, prin lege, în procesul de evaluare/acordare de daune, în ipotezele reglementate prin OUG nr. 140/2005 şi OUG nr. 11/2006.
Au fost respinse criticile privind impedimentul alocării de anumite sume doar de către anumiţi ordonatori de credite, în considerarea faptului că plata despăgubirilor stabilite prin prezenta hotărâre este suportată doar din acel fond de intervenţie aflat la dispoziţia Guvernului României.
Judecătorul opiniei separate a considerat că se impune admiterea apelurilor, schimbarea în parte a sentinței apelate, în sensul respingerii acțiunii reclamantei, în contradictoriu cu toți pârâții, ca neîntemeiată și păstrării celorlalte dispoziții ale sentinței apelate.
Împotriva acestei decizii, au declarat recurs pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti.
Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, acronim MADR, a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a deciziei recurate, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestui minister, cu consecinţa scoaterii sale din cauză şi, pe fond, respingerea acţiunii ca nefondată, pentru următoarele motive:
Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecaţii, reclamantul fiind cel obligat a face dovada acestei calităţi, prin indicarea obiectului cererii şi a motivelor de fapt şi de drept pe care se întemeiază pretenţia sa. Or, astfel cum a fost formulată cererea de chemare în judecată şi urmare modificărilor legislative, reclamanta nu a făcut dovada existenţei identităţii dintre minister şi cel care ar putea fi obligat în raportul juridic dedus judecății.
Pentru o apreciere judicioasă a cauzei, este de reţinut faptul că justificarea chemării în judecată a M.A.D.R. a fost dată de faptul că, până la data intrării în vigoare a OUG nr. 11/2009, acesta era autoritatea publică centrală care administra managementul silvic şi cinegetic.
Însă, odată cu publicarea OUG nr. 115/2009 şi HG. nr. 1635/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Mediului şi Pădurilor, activităţile privind pădurile şi activităţile structurilor specializate în acest domeniu au fost preluate de Ministerul Mediului şi Pădurilor, astfel cum reiese din dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi art. 3 din hotărâre.
Prin urmare, se impune constatarea transmisiunii calităţii procesuale pasive către Ministerului Mediului şi Pădurilor în prezenta cauză şi constatarea lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în temeiul dispoziţiilor art. 7 din OUG nr. 115/2009 şi a art. 1 alin. (2) şi 3 şi art. 5 din H.G. nr. 1635/2009, inclusiv anexa la această hotărâre.
Recurentul a apreciat că soluţia instanţei de apel este nelegală şi pentru că, deşi s-a dispus introducerea în cauză a Ministerului Mediului şi Pădurilor, a fost menţinut în cauză fără temei legal.
Mai mult, ministerul nu avea atribuţii de primire a documentaţiei, de verificare, de aprobare a acesteia ori de plată a deconturilor beneficiarilor, iar sumele pentru despăgubiri „se asigură din fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului”.
Pe fondul cauzei, s-a învederat că, prin aplicarea prevederilor art. 3 din OUG nr. 140/2005, activitatea de vânătoare a fost interzisă, în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecţie a influenţei aviare, ceea ce a produs pagube gestionarilor de fonduri de vânătoare.
Conform prevederilor art. 5 din OUG nr. 140/2005, sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri se asigură din fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului, prevederi ce au fost preluate și în dispoziţiile art. 10 din OUG nr. 11/2006 privind măsurile ce se aplică pentru monitorizarea, combaterea şi eradicarea gripei aviare pe teritoriul României, care au abrogat prevederile OUG nr. 140/2005.
Reclamanta a solicitat instanţei obligarea sa la plata de despăgubiri, ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 140/2005, prin care s-a interzis activitatea de vânătoare, în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecţie a influenţei aviare.
Pentru acordarea despăgubirilor aferente reprezentând contravaloarea prejudiciului pretins de asociaţie, ca urmare a aplicării prevederilor ordonanţei, nu există cadru legal, întrucât hotărârea de guvern privind sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri din Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului nu a fost adoptată.
Raportat la temeiul de drept invocat de reclamantă (art. 999 şi 1000 C.civ.), recurentul a susţinut că nu sunt întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale, întrucât nu a fost precizată existenţa unei răspunderi civile cauzată de fapta altor persoane.
Teoria şi jurisprudența au statuat că, pentru a exista răspundere civila delictuală, trebuie îndeplinite condiţiile generale ale răspunderii, adică existenţa unei fapte ilicite, existenţa unui prejudiciu, raportul de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu şi vinovăţia autorului.
Fapta ilicită constituie orice faptă prin care, încălcându-se o normă juridică, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv al unei persoane sau se aduce atingere intereselor sale legitime.
Prejudiciul constituie o condiţie esenţială a răspunderii civile delictuale şi reprezintă o consecinţă negativă suferită de o anumită persoană din cauza faptei ilicite a unei alte persoane.
Pentru antrenarea răspunderii civile este necesar ca între fapta ilicită şi prejudiciu să existe un raport de cauzalitate care se determină potrivit sistemului cauzei proxime, cauzei adecvate, cauzalităţii necesare şi cauzei necesare.
Având în vedere aceste considerente, se constată că cel puţin două dintre condiţiile cumulative prevăzute nu sunt îndeplinite în cauză, astfel încât să poată fi reţinută culpa recurentului.
Interzicerea activităţii de vânătoare, în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecţie a influenţei aviare, s-a dispus în temeiul OUG nr. 140/2005, astfel încât nu poate fi calificată ca fiind o faptă ilicită, scopul fiind acela de a diminua riscul răspândirii gripei aviare.
În plus, răspunderea civilă delictuală presupune culpa imputabilă autorului. Nici această condiţie nu se poate reţine în sarcina ministerului, având în vedere că s-a urmărit prevenirea unei situaţii care ar fi putut produce prejudicii mult mai mari, raportat la scopul urmărit prin elaborarea ordonanței de urgență, respectiv „diminuarea riscului contactului direct al omului cu sursele de infecţie ale influenţei aviare".
Acest act a fost emis cu respectarea prevederilor legale, fiind astfel exclusă prezumţia unei încălcări a normelor de drept obiectiv şi, ca atare, nu este întrunită condiţia existenţei unei fapte ilicite sau a culpei ministerului în speţă.
În cauză, nu sunt îndeplinite nici condiţiile existenţei raportului de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu şi a vinovăţiei.
În ceea ce priveşte cuantumul cheltuielilor de judecată, recurentul a învederat că acesta este vădit exagerat, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, solicitând fie aplicarea art. 274 alin. (3) C.proc.civ., fie respingerea acestora.
Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti, a solicitat admiterea recursului, modificarea în parte a deciziei civile recurate, cu consecința admiterii în totalitate a apelurilor și schimbării sentinţei de fond, în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.
În dezvoltarea motivelor de recurs, a fost criticată soluţia pronunţată, pentru următoarele considerente:
Hotărârea instanţei de apel este, în parte, netemeinică şi nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a legii, fiind incident art. 304 pct. 9 C.proc.civ.
În acest sens, s-a arătat că, în mod greşit, instanţa a menţinut obligaţia de plată a despăgubirilor în sarcina Ministerului Finanţelor Publice, alături de ceilalţi pârâţi din cauză.
Astfel, s-a apreciat, în ciclul procesual anterior, că răspunderea instituită de normele speciale ale OUG nr. 140/2005 constituie un caz particular de răspundere civilă delictuală, al cărei temei general se regăseşte în prevederile art. 998, 999 C.civ.
Însă, pentru a fi admisibilă o cerere fundamentată pe dispoziţiile art. 998-999 C.civ., trebuie îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, respectiv: fapta să aibă un caracter ilicit, existenţa prejudiciului, vinovăţia autorului şi legătura de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu.
Or, în cauză, nu se poate constata existenţa unei fapte ilicite din partea pârâtelor și nu se poate reţine existenţa unei legături de cauzalitate între adoptarea O.U.G. nr. 140/2005 şi prejudiciul suferit de către reclamantă.
Astfel, emiterea şi promulgarea unui act juridic nu poate constitui o faptă ilicită, scopul urmărit prin promulgarea OUG. nr. 140/2005 fiind acela de a diminua riscul răspândirii gripei aviare.
Veritabilă legătură de cauzalitate este aceea între epidemia de gripă aviară şi prejudiciu. Fiind o împrejurare de fapt, imprevizibilă şi de neînlăturat, cu caracter de calamitate naturală, gripa aviară îndeplineşte toate condiţiile pentru o situaţie de forţă majoră, caz în care nu se poate reţine culpa guvernului sau a unei instituţii de stat pentru măsurile luate în vederea combaterii acesteia.
De altfel, prin măsurile luate în baza O.U.G. nr. 140/2005, reclamantei i s-au creat în primul rând beneficii, fiind evident că o eventuală continuare a activităţii acesteia, în respectiva perioadă, ar fi putut duce la prejudicii incomparabil mai mari, atât materiale, cât şi de imagine, acestea din urmă cu consecinţe pecuniare.
Aşadar, O.U.G. nr. 140/2005 şi O.U.G. nr. 11/2006 reprezintă acte normative adoptate pentru un caz de forţa majoră, destinate să înlăture riscurile de răspândire a gripei aviare.
În acord cu opinia separată, s-a susținut că aceste texte sunt generale, întrucât nu definesc nici noţiunea de prejudiciu, nici categoriile de persoane care vor beneficia de despăgubiri, necircumstanţiind în niciun fel de natură a da naştere în beneficiul vreunei persoane a unui drept efectiv la despăgubiri. Au fost reiterate în acest sens argumentele opiniei separate.
Un alt argument în favoarea respingerii acţiunii ca neîntemeiată îl constituie faptul că nici unul dintre cele două acte normative incidente în cauză (O.U.G. nr. 140/2005 şi O.U.G. nr. 11/2006) nu prevede acordarea de despăgubiri pentru eventuale prejudicii aduse prin interzicerea vânării speciilor de pasări sălbatice.
Din lectura dispozițiilor ordonanţei de urgenţă, în special a art. 91 din OUG nr. 11/2006 („Toate păsările existente în afara gospodăriei se consideră că nu au stăpân, se confiscă şi se euthanasiază, fără a se acorda despăgubiri.”), rezultă faptul că nu se prevede acordarea de despăgubiri pentru eventuale prejudicii aduse prin aplicarea actului normativ invocat, motiv pentru care, nici din acest punct de vedere, nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale.
Mai mult, fondul din care se asigură despăgubirile, ca urmare a aplicării măsurilor pentru prevenirea şi combaterea gripei aviare se află la dispoziţia Guvernului, situaţie în care Ministerul Finanţelor Publice nu are atribuţii în acordarea de despăgubiri, potrivit prevederilor OUG nr. 140/2005. Totodată, Ministerul Finanţelor Publice nu are atribuţii nici în elaborarea hotărârilor de Guvern pentru aprobarea unor astfel de despăgubiri.
Prin urmare, rezultă faptul că Ministerul Finanţelor Publice nu poate fi obligat la despăgubiri, întrucât nu are competenţe legale, nici referitor la plata despăgubirilor prevăzute în O.U.G. nr. 140/2005, nici cu privire la elaborarea hotărârilor de guvern pentru aprobarea unor astfel de despăgubiri.
Recursurile sunt fondate, pentru următoarele argumente:
Sub un prim aspect, trebuie constatat că acțiunea formulată în cauză și recursurile declarate aduc în dezbatere problematica posibilității antrenării răspunderii civile delictuale a Guvernului, prin ministerele de resort, în ipoteza neadoptării unei legislații specifice, despre care un particular, în speță, reclamanta intimată Asociaţia X., pretinde că ar fi trebuit adoptată într-un anumit domeniu – cel al vânătorii, pentru despăgubirea sa, în contextul interzicerii vânătorii din cauza suspiciunii influenței (gripei) aviare.
Acestea fiind coordonatele obiective ale cauzei, fixate prin efectul general al introducerii cererii de chemare în judecată, va fi supus cenzurii de legalitate, intrinsecă recursului, modul în care instanțele de fond au interpretat și aplicat, în cauza particulară dedusă judecății, dispozițiile legale relevante în această materie, urmând a se verifica dacă Guvernul, prin ministerele de resort, poate răspunde, din unghiul răspunderii civile delictuale reglementate de art. 998 - 999 C.civ., pentru fapta care i se impută.
Sub un al doilea aspect, trebuie subliniat faptul că, în acord cu considerentele opiniei separate formulate de judecătorul apelului, problematica calității procesuale pasive a pârâților chemați în judecată reprezintă, în prezentul litigiu, o chestiune de fond, strict legată de săvârșirea faptei prejudiciabile imputate și pretinsa vinovăție cu care aceasta a fost săvârșită, și va fi tratată în această modalitate, fără a fi necesar să primească o dezlegare din perspectiva art. 137 alin. (1) C.proc.civ.
În drept, dispozițiile legale reclamate ca fiind încălcate sunt:
Art. 3 alin. (1) și (2) din OUG nr. 140/2005 privind măsurile ce se aplică ca urmare a suspiciunii influenței aviare prevede că:
(1) În scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție ale influenței aviare, se interzice:
a) vânarea exemplarelor din speciile prevăzute de Legea fondului cinegetic şi a protecției vânatului nr. 103/1996, republicată, pe teritoriul Rezervației Biosferei "Delta Dunării", precum şi pe raza administrativ-teritorială a județului Tulcea, până în momentul stingerii bolii;
b) vânarea exemplarelor din speciile de păsări prevăzute în Legea nr. 103/1996, republicată, pe întregul teritoriu al ţării, până în momentul stingerii bolii.
(2) în condițiile apariției suspiciunii influenţei aviare pe raza administrativ-teritorială a unui județ, președintele Comandamentului antiepizootic central interzice vânătoarea exemplarelor din speciile de mamifere prevăzute de Legea nr. 103/1996, republicată, prin decizie, pe teritoriul județului respectiv.
Conform prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 140/2005, sumele necesare asigurării derulării acțiunilor de prevenire și combatere a bolii, precum și cele necesare pentru acordarea de despăgubiri se asigură din Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Potrivit dispoziţiilor art. 10 din OUG nr. 11/2006 privind măsurile ce se aplică pentru monitorizarea, combaterea şi eradicarea gripei aviare pe teritoriul României, care au abrogat prevederile OUG nr. 140/2005, sumele necesare asigurării derulării acţiunilor de monitorizare, prevenire şi combatere a bolii, precum și cele pentru acordarea de despăgubiri se asigură din Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului, la solicitarea fundamentată a fiecărui minister implicat, şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Pentru controlul influenţei aviare în România, legislaţia de bază este reprezentată de Ordinul Preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 54/2007, cu modificările şi completările ulterioare, ce transpune în legislaţia românească Directiva Consiliului 2005/94/CE privind măsurile comunitare pentru controlul influenţei aviare. Pe lângă acesta, cadrul legal de aplicare al măsurilor de control este completat de legislaţia relevantă în domeniu.
Conform planului de contingent al României pentru influența aviară (gripa aviară), uciderea păsărilor infectate, precum şi a păsărilor şi a animalelor ce pot reprezenta sursă de infecție şi plata compensațiilor sunt cuprinse în Hotărârea de Guvern nr. 1214/2009 privind metodologia pentru stabilirea şi plata despăgubirilor ce se cuvin proprietarilor de animale tăiate, ucise sau altfel afectate în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.
Potrivit art. 4 din H.G. nr. 1214/2009: (1) beneficiază de despăgubiri, potrivit legii, persoanele juridice şi persoanele fizice proprietare de animale, în cazul în care animalele sunt deținute cu respectarea normelor sanitar-veterinare în vigoare, cu referire la declararea şi înregistrarea obligatorie în registrul agricol şi în sistemul național de identificare şi înregistrare a animalelor, în conformitate cu reglementările legale în vigoare, dacă au suferit pagube la suspicionarea sau confirmarea bolii prin aplicarea măsurilor de control specifice ce se întreprind pentru lichidarea rapidă a focarelor de boli transmisibile prevăzute în lista cuprinsă în anexa nr. 1.
(2)Beneficiază de despăgubiri persoanele juridice şi persoanele fizice proprietare de animale, dacă animalele suspicionate de boală au fost predate către unitățile de abatorizare, autorizate sanitar-veterinar, direct de către proprietarii acestora ori prin intermediari, persoane fizice sau juridice, în cadrul programelor naționale de eradicare a epizootiilor, de la data aprobării acestor programe, în vederea sacrificării în scop de diagnostic.
(3) Beneficiază de despăgubiri proprietarii de animale din exploatațiile în care se aplică măsurile de control al bolilor, inclusiv din exploatațiile aflate în zona de protecție a focarului, precum şi alte persoane fizice şi juridice care au suferit pagube colaterale prin aplicarea măsurilor de eradicare şi combatere a bolilor.
(4) Despăgubirile prevăzute la alin. (1)-(3) nu vor fi acordate persoanelor fizice sau juridice sancționate contravențional în baza art. 9.
(5) Despăgubirile se acordă în baza evaluărilor făcute de comisia de evaluare prevăzută la art. 7 alin. (1) şi a documentației prevăzute la art. 11.
(6) În cazul lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile, despăgubirile se acordă indiferent dacă animalele sunt asigurate sau nu.
Potrivit dispoziţiilor art. 998 – 999 C.civ.: Orice faptă a omului care cauzează altuia un prejudiciu obligă pe acela din a cărui greşeală s-a ocazionat a-l repara. Omul este responsabil nu numai de prejudiciul ce a cauzat prin fapta sa, dar şi de acela ce a cauzat prin neglijenţa sau prin imprudenţa sa.
Procedând în continuare la analiza deciziei recurate din perspectiva interpretării și aplicării dispozițiilor legale relevante, instanța de recurs reține următoarele:
În exercitarea atribuţiilor sale, Guvernul, ca autoritate publică a puterii executive, care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, adoptă hotărâri şi ordonanţe, conform art. 108 din Constituția României. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor. Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta, sau, în cazuri excepţionale, a căror reglementare nu poate fi amânată, se pot adopta, ordonanţe de urgenţă, potrivit art. 114 alin. (4) din Constituţie, cu obligația de a se justifica urgența în cadrul acestora.
Ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora. Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi Legii nr. 90/2001.
În literatura juridică de specialitate, răspunderea juridică este considerată ca fiind acea categorie generală a dreptului ce constă în suportarea de către persoana care a săvârşit o faptă ilicită a unei sancţiuni juridice. Răspunderea juridică constituie cadrul juridic de realizare şi întruchipare a sancţiunii juridice. Elementul comun al formelor răspunderii juridice este incompatibilitatea dintre conduita subiectului de drept şi dispoziţia normei juridice.
Principiul legalităţii răspunderii juridice presupune că, la baza acţiunii de tragere la răspundere juridică, trebuie să stea legea ca unic temei. Principiul angajării răspunderii juridice doar în temeiul legii este valabil pentru toate formele răspunderii juridice. În acest sens, dispune şi Constituţia României la art. 23 alin. 12: „nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii.”
Pentru antrenarea răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie este necesară îndeplinirea cumulativă a mai multor condiții: existența unei fapte ilicite, existența unui prejudiciu material sau moral, legătura de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu și existența culpei.
În cauză, din perspectiva intimatei reclamante, fapta ilicită a recurentelor pârâte chemate în judecată constă, pe de o parte, în faptul interzicerii vânătorii și, pe de altă parte, în împrejurarea că hotărârea de guvern privind sumele necesare pentru acordarea de despăgubiri din fondul de intervenţie la dispoziţia guvernului nu a fost adoptată, întrucât ministerele de resort nu au întocmit notele de fundamentare prin care să evalueze prejudiciile aduse reclamantei, prin aplicarea normelor legale de interdicţie a vânătorii, în sezonul 2005 – 2006, și nu au întocmit un proiect de hotărâre de guvern pe care să-l propună aprobării guvernului, pentru acordarea acestor despăgubiri, din fondul de intervenţie menționat.
Caracterul ilicit al faptei se apreciază în raport cu ordinea de drept și cu raportul juridic concret. Modalităţile de săvârşire a conduitei ilicite sunt: acţiunea şi inacţiunea (omisiunea). Inacţiunea constă în abţinerea de la acţiune a persoanei care este obligată să săvârşească anumite fapte pozitive, adică să acţioneze în felul stabilit de lege. Ea reprezintă atitudinea de pasivitate a persoanei faţă de norma juridică care îi impune o anumită activitate. Inacţiunea are un caracter conştient şi voluntar, fiind o conduită dirijată pentru atingerea anumitor scopuri. Ca modalitate a conduitei ilicite, omisiunea nu este o simplă stare de pasivitate, ea este o acţiune prin omisiune, ce constă în nesăvârşirea unui act concret ce constituie obligaţia subiectului.
Sub aspectul interzicerii vânătorii (prima faptă imputată), este corectă susținerea recurenților, conform căreia activitatea de vânătoare a fost interzisă în scopul diminuării riscului contactului direct al omului cu sursele de infecție ale gripei aviare, în temeiul OUG nr. 140/2005, astfel încât aceasta nu poate fi calificată ca o faptă ilicită. În același sens, temeiurile care au condus la emiterea acestui act normative sunt de interes general, iar emiterea acestui act normativ nu poate constitui o faptă ilicită.
În plus, din analiza legislației expuse în această materie, rezultă că obligația Guvernului, prin organismele de resort, era aceea de a combate influența aviară și de a asigura sănătatea publică, în contextul existenței focarelor de gripă aviară, iar beneficiarii despăgubirilor erau, conform H.G. nr. 1214/2009, cu modificările ulterioare, proprietarii de animale tăiate, ucise sau altfel afectate, în vederea lichidării rapide a focarelor de boli transmisibile ale animalelor.
Astfel, din perspectiva destinatarilor legii, actul normativ menționat specifică în mod expres, în art. 4-8, cine sunt beneficiarii plăților compensatorii, modul în care se compensează valoarea animalelor sacrificate din cauza influenței aviare, sursele alocării fondurilor pentru combaterea bolilor la animale şi descrie baza de calcul a acestei evaluări. Anexa 1 a H.G. nr. 1214/2009 cu modificările ulterioare prezintă lista bolilor pentru a căror eradicare se acorda plăți compensatorii.
Compensarea se acorda proprietarului, la prețul pieței, pentru păsările suspecte de boală, ucise în scop de diagnostic şi pentru combaterea bolii, cât şi pentru produsele de origine animală şi materialele care au fost confiscate şi distruse prin incinerare sau îngropare, în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 54/2007 pentru aprobarea Normei Sanitare Veterinare privitoare la măsurile de control împotriva influenţei aviare, cu modificările şi completările ulterioare, ce constituie transpunerea Directivei Consiliului 2005/94/EC în legislația românească.
În consecință, din examinarea ansamblului dispozițiilor legale relevante în această materie, nu rezultă că asociațiile de vânătoare sunt destinatarii sau beneficiarii unui astfel de drept la despăgubiri.
Mai mult, în opinia instanței de recurs, neadoptarea unei legislații într-o anumită materie în care guvernul ar putea avea obligația adoptării acesteia nu poate fi apreciată pe tărâmul răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie, invocată de intimata reclamantă, ci pe terenul obligațiilor pozitive pe care un stat le are pentru respectarea drepturilor fundamentale ale omului, protejate de tratatele internaționale la care România este parte, sau a celor reglementate pe terenul legislației comunitare.
Pentru a putea invoca însă o astfel de nerespectare a obligațiilor pozitive ce ar incumba statelor, este necesar ca cel care pretinde despăgubiri pentru că a suportat un prejudiciu să fie victima directă a nerespectării unor astfel de obligații, deci să aibă un drept recunoscut fie în virtutea legii, fie prin alte mijloace prevăzute de lege, care, fiind încălcat, să dea naștere la despăgubiri.
Or, în contextul procesual analizat, intimata reclamantă nu demonstrează că este beneficiara unor despăgubiri având ca izvor legea și al căror cuantum sau întindere nu au putut fi stabilite, întrucât nu s-ar fi adoptat o legislație specifică (fapta omisivă imputată).
Astfel, cele două ordonanțe de urgență, invocate ca temei juridic în cauză, nu au stabilit în sarcina entităților pârâte obligația de adoptare a unor măsuri legislative în beneficiul categoriilor de persoane în care se încadrează intimata reclamantă și nici obligația de despăgubire a acestora pentru prejudiciul de natura celui invocat de aceasta, pentru a se determina că a existat o obligație concretă a recurentelor pârâte pe care acestea nu și-au respectat-o.
În absența unei obligaţii legale determinate, atât din perspectiva titularului dreptului de despăgubire, corespunzător acestei obligaţii, cât şi din perspectiva conţinutului acesteia, nu se poate decela existența unei obligaţii concrete, a cărei neexecutare să poată fi calificată ca o faptă ilicită omisivă ce ar fi decurs ex lege.
În consecinţă, neefectuarea de către recurenții pârâți a anumitor demersuri legislative, pretinse de intimata reclamantă, în vederea despăgubirii sale pentru prejudiciul invocat în prezenta cauză, nu poate fi considerată o faptă ilicită, pentru că nu a existat stabilită în sarcina acestora o asemenea obligaţie, determinată sub dublu aspect - al categoriilor de persoane în care să fi fost inclusă intimata reclamantă şi al categoriilor de prejudicii de tipul celor alegate și care să se fi impus a fi reparate.
În acest context, se va reţine, contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi argumentelor enunțate de instanţele de fond, că, în speţă, nu sunt îndeplinite cerinţele art. 998 - 999 C.civ. pentru antrenarea răspunderii civile delictuale, criticile formulate de recurenţii-pârâţi fiind fondate sub acest aspect. Astfel, pentru angajarea acestui tip de răspundere, nu este suficientă existenţa unei fapte prejudiciabile, ci aceasta trebuie să aibă un caracter ilicit, pentru că, în caz contrar, răspunderea civilă delictuală nu poate exista.
Or, potrivit art. 1 din H.G. nr. 1415/2004, măsurile dispuse de autoritățile statului pentru lichidarea focarelor de gripă aviară au fost luate pentru protejarea unui interes public, respectiv apărarea sănătăţii animalelor, siguranţa alimentelor, protecţia mediului, etc., în contextul unei obligații impuse de legislația comunitară în acest domeniu, fac parte din politica guvernamentală a unui stat și intră în marja de apreciere a acestuia.
În consecință, săvârşirea faptei pretins prejudiciabile, din perspectiva intimatei reclamante, în îndeplinirea unor obligaţii legale şi pentru protejarea unui interes general, public, constituie o cauză care înlătură caracterul ilicit al faptei, fiind o cauză exoneratoare de răspundere, cu excepţia abuzului de drept, ce nu este dovedit în cauză. Prin urmare, în ipoteza dedusă judecății, este exclusă antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâților.
Pentru considerentele expuse, apreciind că instanța de apel a pronunțat o hotărâre nelegală din perspectiva interpretării și aplicării dispozițiilor legale incidente în cauza dedusă judecății, fiind operant motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C.proc.civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C.proc.civ., a admis recursurile declarate de pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti, împotriva deciziei nr. 322/A/2015 a Curţii de Apel Bucureşti; a modificat decizia recurată, în sensul că: a admis apelurile intimaţilor Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, prin Departamentul pentru Ape Păduri şi Piscicultură împotriva sentinţei civile nr. 722/2012 a Tribunalului Bucureşti ; a schimbat în parte sentinţa apelată, cu consecința respingerii cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă; păstrând celelalte dispoziţii ale sentinţei privitoare la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Finanţelor Publice; soluția respingerii cererii de chemare în judecată în contradictoriu cu toți pârâții chemați în judecată impunându-se în raport de dispozițiile art. 47 și 48 C.proc.civ., întrucât efectele admiterii recursului exercitat de către recurenții pârâți Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti, se extind și asupra pârâtului Ministerul Mediului și Pădurilor, care se afla împreună cu ceilalți pârâți în raport de solidaritate pasivă, fiind obligat, în solidar cu aceștia, la plata sumei de 700.000 lei daune materiale și 5000 lei cheltuieli de judecată, conform sentinței civile nr. 722/2013, pronunțată de Tribunalul Bucureşti și încheierii de îndreptare eroare materială a acestei sentințe, pronunțată la data de 7.01.2014, ce face parte integrantă din aceasta.