Ședințe de judecată: Martie | | 2024
Sunteți aici: Pagina de început » Detalii jurisprudență

R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal

Decizia nr. 1881/2017

Şedinţa publică de la 23 mai 2017

Decizia nr. 1881/2017

Asupra recursului față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 04.07.2014, reclamanta Agenția Națională de Integritate a solicitat în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Oradea, A. și B., ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea ordonanței nr. 1 din 12 aprilie 2013 emisă de Comisia de verificare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Oradea privind averea pârâtului A.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 197 din 31 octombrie 2014, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de prescripție a dreptului la acțiune și a respins acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională de Integritate în contradictoriu cu pârâții Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Oradea, A. și B.

2. Recursul

2.1. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Agenția Națională de Integritate invocând în drept disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că a formulat plângere prealabila împotriva ordonanței de clasare nr. 1 din 12 aprilie 2013 a Comisiei de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Oradea, iar această comisie a sesizat instanța de contencios administrativ, fără a se pronunța cu privire la plângerea prealabilă.

În Dosarul nr. x/35/CA/2013, Curtea de Apel Oradea, prin sentința nr. 176/CA/2013, a admis excepția necompetenței generale cu motivarea că plângerea prealabilă ar fi trebuit soluționată de către Comisia de Cercetare a Averilor, sentința fiind primită de către recurenta reclamantă la data de 28.04.2014.

Aceasta a apreciat că era obligată să aștepte sentința care reprezenta răspunsul la plângerea prealabilă pe care o formulase împotriva ordonanței.

Recurenta reclamantă a mai precizat că încadrarea ordonanței Comisiei de Cercetare a Averilor ca fiind act administrativ nu era tranșată la acel moment de către Înalta Curte.

Nu se afla în niciuna din situațiile prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, atât timp cât pe rolul instanței de contencios administrativ figura spre soluționare sesizarea transmisă de către Comisia de Cercetare a Averilor care, de fapt, reprezenta soluționarea plângerii prealabile formulată la Ordonanța de Clasare.

Ca urmare a sentinței nr. 176/CA/2013 pronunțată în data de 24.10.2013 de către Curtea de Apel Oradea, recurenta reclamantă a considerat această sentință ca răspuns la plângerea prealabilă formulată, și în termenul legal, a formulat acțiune la instanța de contencios administrativ.

2.2. Apărările intimaților

Intimații pârâți A. și B. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca vădit nefondat.

Au invocat nulitatea recursului apreciind că recurenta nu a dezvoltat motivele de nelegalitate invocate, nefiind precizat niciun fel de argumente care să probeze că dreptul la acțiune nu s-ar fi prescris.

Au prezentat istoricul cauzei și au susținut că reclamanta a înregistrat la 15 iulie 2013 cererea de revocarea actului atacat, depășind cu mult termenul de 30 de zile de la data comunicării actului, astfel cum se prevede în art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Neintroducerea plângerii prealabile în termenul prevăzut de lege, de 30 de zile de la data comunicării, echivalează cu neîndeplinirea acestei proceduri obligatorii, ceea ce împiedică dreptul reclamantei la acțiune în justiție. În acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, prin decizia nr. 746 din 26 aprilie 2007.

Din moment ce reclamanta susține că actele emise de Comisia de Cercetare a Averilor sunt acte emise de un organ administrativ sau asimiliat, că ea este persoană vătămată prin actul emis, tocmai de aceea, momentul emiterii încheierii din 05.09.2013 este cel din care începe să curgă termenul de prescripție 6 luni prev.de art. 11 pentru introducerea acțiunii în instanță, fiind lipsită de relevanță scoaterea de pe rol a plângerii și trimiterea ei la secția de contencios administrativ a Curții de Apel Oradea.

Dincolo de excepția procedurala admisă de instanța de fond care a constatat prescripția dreptului la acțiune, în cauză ar interveni și excepția lipsei de calitate procesuală activă și a lipsei unui interes legitim.

În condițiile în care reluarea controlului averilor - „folosul” practic urmărit de reclamantă - după o soluție de clasare, se poate realiza la cererea A.N.I. de Comisia de Cercetare a Averilor, doar în situațiile prevăzute strict de art. 104 alin. (3) din Legea nr. 115/1996, acțiunea reclamantei nu este admisibilă, din oricare perspectivă s-ar analiza.

A mai fost invocată inadmisibilitatea cererii A.N.I., prin prisma prevalenței dispozițiilor legale cu caracter special, ce reglementează activitatea de evaluare și cercetarea averilor - Legea nr. 176/2010, Legea nr. 115/1996, prin raportare la disp. art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ.

Din formularea art. 104 alin. (3) din Legea nr. 115/1996, rezultă că asupra soluției de clasare Comisia de cercetare poate reveni (revoca) doar în două situații expres și limitativ prevăzute:

„(3) Controlul se reia de Comisia de cercetare dacă:

a) după clasare apar elemente noi care pot conduce la soluție contrară

b) organul de urmărire penală, după efectuarea cercetărilor, în situația prevăzută de alin. (1) lit. c), nu sesizează instanța penală.”

Din modul de formulare și economia textelor de lege rezultă că textul de lege conține o normă specială, cu caracter imperativ, de strictă interpretare, prevalentă altor norme și prevede o procedură specială de modificare ori desființare a ordonanței de clasare, care exclude posibilitatea urmării procedurii contenciosului administrativ. Aceasta ar presupune ca sesizarea A.N.I. să ia forma unui nou raport de evaluare a noilor elemente, întocmit cu respectarea procedurii impuse de lege și în nici un caz să formuleze o „plângere prealabilă” în contencios administrativ. În acest sens, norma de excludere a procedurii contenciosului administrativ prev. de art. 5 alin. (2) Legea nr. 554/2004 este pe deplin aplicabilă în speță.

Infirmarea soluției de clasare, adoptată prin ordonanța comisiei de cercetare, din punct de vedere procedural este de competența exclusivă a aceleiași comisii.

Adoptarea soluției de infirmare a ordonanței de clasare și de reluare a controlului de către comisie este strict condiționată de aprecierea probatoriului unor elemente noi, ulterioare adoptării, iar acestea trebuie să fie de natură a duce la o soluție contrară. Competența de examinare și aprecierea noilor elemente, apărute după pronunțarea ordonanței de clasare, revine în exclusivitate tot comisiei, singura în măsură a le evalua sub aspectul relevanței în cadrul procedurii speciale prevăzute de această lege specială, cu respectarea cerinței strictei confidențialități a procedurii derulate în fața sa, astfel cum prevăd normele legale.

Comisia de cercetare este singura în măsură a sesiza în mod legal curtea de apel, în urma unei soluții de infirmare a ordonanței de clasare, dar numai cu respectarea strictă a dispozițiilor Legea nr. 115/1996, ceea ce exclude posibilitatea unei sesizări pe altă cale.

În acest context, este de observat că prin cererea A.N.I. adresată comisiei de cercetare, pentru „revocarea” ordonanței nr. 1 de clasare, deși se invocă, fără temei dispozițiile Legii contenciosului administrativ, se tinde de fapt la reluarea procedurii controlului averilor, dar fără a se respecta procedura prev. de art. 10 din Legea nr. 115/1996. Aceasta este finalitatea reală urmărită prin acest demers inițiat de A.N.I.

Pe fondul cauzei au susținut că plângerea este neîntemeiată, soluția Comisiei de Cercetare a Averilor, de clasare a cauzei privind persoana cercetată, este legală și temeinică.

Din cercetarea documentelor prezentate la dosar nu s-a confirmat în fața comisiei de cercetare existența unei diferențe semnificative între averea cercetatului și cheltuielile efectuate, în înțelesul art. 18 din Legea nr. 176/2000.

Diferența semnificativă între venituri și cheltuielile cercetatului din perioada cât a îndeplinit funcția de Ministru al Transporturilor, apreciată în sumă totală de 209.046 lei - echivalent a 46.454 euro - a fost greșit reținută în raportul de evaluare.

Cea mai mare parte din aceasta sumă - respectiv 145.030 lei - provine din cheltuieli făcute de cercetat anterior datei de 07.05.2012 care marchează începutul perioadei de evaluare și care în mod greșit nu au fost deduse de inspectorul A.N.I.

Astfel, la 05.03.2012, prin dispoziție de încasare la caseria SC C. SRL s-a încasat de societate de la asociatul A., suma de 70.000 lei, iar la data de 06.03.2012 prin dispoziție de încasare s-a mai încasat de societate de la același asociat suma de 75.030 lei - în total, societatea a fost creditată de unicul asociat cu suma de 145.030 lei, ce a intrat în patrimoniul societății în momentul creditării, anterior perioadei cercetate. Operațiunile sunt evidențiate în contabilitatea societății, iar actele sunt la dosar.

Plățile ulterioare efectuate de SC C. SRL cu patru ordine de plată în conturile lui SC D. SRL, în perioada 15.05.2012-25.05.2012, în sumă totală de 145.030 lei, provin din patrimoniul societății, urmare a celor două creditări susmenționate, astfel că momentul în care cheltuiala a fost efectiv realizată de cercetat este anterior perioadei cercetate.

Deducând suma de 145.030 lei din suma reținută în raport de 209.046 lei, ar rezulta în continuare o diferență semnificativă în sumă de 64.016 lei.

Dar justificarea acestei sume rezultă după cum urmează: - din adresa nr. 723 din 20 septembrie 2012 emisă de Banca E., aflată la dosar rezultă că pe numele cercetatului și al soției sale figurează un card de credit cu limită în valoare de 35.170 lei, eliberat din 20.09.2011. Conform adresei nr. 20681 din 15 noiembrie 2012 emisă de Banca E. și aflată la dosar, „rulajul aferent card și cont curent este de 2.007 lei” și nu de 35.131 lei cum a reținut A.N.I. în raport.

Rezultă că în mod greșit A.N.I. include în suma reprezentând diferența semnificativă și suma de 35.131 lei reprezentând limita de creditare a cardului, din care, de fapt, cercetatul a rulat conform comunicării băncii doar 2.007 lei, fără a avea în vedere și includerea ratelor aferente creditului acordat anterior perioadei cercetate de bancă.

Efectuând operațiunea matematică de deducere și a acestei sume - de 35.131 lei, ar rezulta în final că ceea ce A.N.I. indică în raportul de evaluare drept „diferența semnificativă” se reduce la suma de 28.885 lei, echivalent a 6.418 euro, sumă care nu poate constitui temei pentru sesizarea comisiei și declanșarea acțiunii, fiind inferioară pragului de 10.000 euro instituit de legiuitor prin art. 184 din Legea nr. 176/2010.

Dar și pentru această ultimă sumă există justificări legale. Suma cuprinde cheltuielile făcute de cercetat din descoperirile de cont aferente a două carduri emise de Banca F. Cele două carduri au cuprins sume privind creditul acordat de Banca F. și sume primite în urma decontării cheltuielilor de deplasare efectuate în timpul exercitării funcției de ministru.

Prin notele și explicațiile scrise - adresate prin SPRL G., - ce s-au comunicat A.N.I., raportat la adresa nr. 12784 din 02 noiembrie 2012 însoțită de extrasele de cont aferente, au arătat și susțin în continuare că operațiunile relevate au fost cuprinse și interpretate greșit în raport ca fiind venituri nejustificate, ele reprezentau de fapt cheltuieli aferente descoperirilor de cont în lei și în valută aferente celor două carduri cu limite de credit pentru suma de 5.000 euro și respectiv, pentru suma de 11.000 lei. În mod greșit raportul de evaluare include și aceste sume, în calculul sumelor cu proveniență nejustificată.

2.3. Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) noul C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 aprilie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 26 ianuarie 2017 completul filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) noul C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

2.4. Soluția Înaltei Curți

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat, având în vedere următoarele considerente:

Recurenta reclamantă a întocmit și înaintat spre competentă soluționare către Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Oradea raportul de evaluare din 9 noiembrie 2012, cu solicitarea de începerea acțiunii de control pentru constatarea unei diferențe semnificative, în conformitate cu art. 18 din Legea nr. 176/2010, între averea dobândită de intimații pârâți A. și B., persoane evaluate, respectiv veniturile și cheltuielile realizate în perioada 07.05.2012-15.10.2012, cât intimatul a îndeplinit funcția de ministru în Guvernul României, în sumă totală de 209.046 lei (echivalent a 46.454 euro).

Comisia, prin ordonanța nr. 1 din 12 aprilie 2013, a dispus clasarea întemeiată pe disp. art. 14 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996.

Împotriva acestei ordonanțe recurenta-reclamantă a înregistrat la Comisie, în data de 15.07.2013, o cerere de revocare intitulată „plângere prealabilă”.

Prin încheierea din 05.09.2013, comisia a scos de pe rol cererea și a trimis cauza spre soluționare la secția a II-a civilă și de contencios administrativ fiscal a Curții de Apel Oradea, care, prin sentința nr. 176/CA din data de 24.10.2013, a admis excepția necompetenței generale cu motivarea că plângerea prealabilă ar fi trebuit soluționată de către Comisia de Cercetare a Averilor, sentința fiind primită de către recurenta reclamantă la data de 28.04.2014.

La data de 02.07.2014, recurenta reclamantă a înregistrat pe rolul Curții de Apel Oradea prezenta acțiune prin care a solicitat anularea ordonanței nr. 1 din 12 aprilie 2013.

Instanța de fond a respins acțiunea ca urmare a admiterii excepției prescripției dreptului la acțiune apreciind că în raport de data expirării termenului legal de soluționare a plângerii prealabile, sesizarea instanței de contencios administrativ cu acțiunea în anularea ordonanței, la data de 02.07.2014, a intervenit în mod evident după împlinirea termenului de prescripție de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și mai târziu de un an de la data comunicării actului atacat. Recurenta nu a oferit motive temeinice pentru incidența termenului special de prescripție a dreptului la acțiune.

Înalta Curte constată că la data la care recurenta reclamantă a formulat plângerea prealabilă - 15.07.2013, dar și la data pronunțării sentința nr. 176/CA - 24.10.2013, jurisprudența nu era unitară în ceea ce privește natura juridică a ordonanței de clasare dată de Comisia de cercetare a averilor, respectiv dacă aceasta constituie un act administrativ care poate fi contestat în instanța de contencios administrativ.

Divergența de jurisprudență a impus analizarea problemei de drept în cadrul ședinței plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți la data de 19.05.2014, după această dată cristalizându-se o practică constantă în sensul considerării ordonanței de clasare dată de Comisia de Cercetare a Averilor ca fiind act administrativ, în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, se are în vedere faptul că Legea nr. 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, funcționarilor publici și a unor persoane cu funcții de conducere reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în fața comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10-15 din lege și o etapă judiciară, dată în competența secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel și supusă prevederilor art. 16-20 din lege.

Comisia de cercetare a averilor funcționează pe lângă fiecare curte de apel, începe acțiunea de control odată sesizată de Agenția Națională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferențe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate de aceeași perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) și își desfășoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102-103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componența comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conține unele elemente specifice activității jurisdicționale - dreptul de apărare, citarea părților, dreptul de a propune probe - nu imprimă activității de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicții, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicțional ce întrunește atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) și e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puțin activitatea comisiei ar putea fi asimilată activității de judecată desfășurate de instanțele judecătorești, conform art. 126 din Constituția României și Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, activitatea comisiei de cercetare a averii este o activitate administrativă, iar actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voință emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reține că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, „(1) Comisia de cercetare hotărăște cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunțând o ordonanță motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluționare curții de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părți din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că proveniența bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului și trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror proveniență este nejustificată rezultă săvârșirea unei infracțiuni.”

„Ordonanța de clasare se comunică părților și parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcționează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție ori organelor fiscale”, conform art. 104 alin. (2) din aceeași lege.

Așadar, dintre cele trei categorii de soluții pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de „executare în concret a legii”, clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanței competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanței de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Inexistența, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiție pentru contestarea ordonanței de clasare nu poate avea semnificația imposibilității contestării în instanță, pentru că „tăcerea” legii speciale atrage incidența normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Agenția Națională de Integritate este o autoritate administrativă autonomă înființată cu scopul asigurării integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, având atribuții de evaluare a declarațiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 și art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acționa în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competență, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit disp. art. 11 alin. (1) și (2) din această lege „Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă:

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.”

Se reține ca motiv temeinic pentru depășirea termenului de 6 luni împrejurarea anterior invocată privind serioasa divergență de jurisprudență cu privire la natura juridică a ordonanței de clasare și la posibilitatea cenzurării acesteia de către instanța de contencios administrativ.

În condițiile în care ulterior datei de 19.05.2014 s-a conturat orientarea jurisprudenței spre calificarea naturii juridice a ordonanței de clasare ca fiind act administrativ, apare ca întemeiată depășirea termenului de 6 luni reglementat de textul de lege sus menționat pentru sesizarea instanței cu acțiunea având ca obiect anularea ordonanței de clasare dată de Comisia de Cercetare a Averilor.

În consecință, nu sunt aplicabile disp. art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 avute în vedere de instanța de fond la admiterea excepției prescripției dreptului la acțiune.

Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte constată că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ., astfel că în temeiul art. 496 noul C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Se constată că nu se impune analizarea susținerilor din întâmpinare referitoare la fondul cauzei, din moment ce prima instanță nu s-a pronunțat decât cu privire la prescripția dreptului la acțiune, fără a examina fondul litigiului dedus judecății.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 197 din 31 octombrie 2014 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 23 mai 2017.