Acte emise de partidele politice cu privire la dobândirea sau pierderea calităţii de membru. Regim juridic. Instanţa competentă meterial să judece legalitatea acestor acte.
Codul de procedură civilă, art. 95 pct. 1 şi art. 133 pct.2
Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. b) şi c)
Legea nr. 14/2003
Potrivit art.1 din Legea nr.14/2003, „partidele politice […] sunt persoane juridice de drept public”, însă această calitate nu le conferă, de plano şi calitatea de autoritate publică în sensul art.2 alin.(1) lit.b) din Legea nr.554/2004, iar actele pe care le emit partidele politice nu sunt în mod automat acte administrative, instanţa fiind datoare să stabilească natura acestor acte prin raportare la prevederile art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr. 554/2004.
Cum, în cauză, statutul partidului nu a fost adoptat în regim de putere publică, ci în regim de drept privat, potrivit voinței proprii a unor persoane fizice, nici actele juridice de punere în aplicare a dispozițiilor acestui statut nu sunt emise în regim de putere publică. Prin actul contestat nu s-a urmărit realizarea unui interes public, ci protejarea intereselor unei asociații politice, iar persoanele care au decis asupra sancţiunii de excludere din partid nu au acționat ca agenți ai unei puteri publice.
Pe cale de consecinţă, nefiind incidente normele speciale de competenţă în materia contenciosului administrativ şi în absenţa din cuprinsul Legii nr.14/2003 a unor dispoziţii cu caracter derogatoriu, faţă de natura civilă a raporturilor juridice deduse judecăţii, litigiul cade în competenţa de soluţionare a instanţei de drept comun, determinată conform art.95 pct.1 din Codul de procedură civilă.
Decizia nr. 3370 din 16 ocotmbrie 2018
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj – Secţia Mixtă de Contencios Administrativ şi Fiscal, de Conflicte de Muncă si Asigurări Sociale formulată reclamantul A, în contradictoriu cu pârâtele Organizaţia partidului X Apahida, Organizaţia partidului X Cluj şi partidului X, a solicitat instanţei să dispună anularea Hotărârii nr. 6 din 16.01.2017 emisă de Comisia Teritorială de Arbitraj şi comunicată acestuia în data de 15.05.2017 şi, în consecinţă, anularea Hotărârii nr.2 din 24.08.2016 emisă de Comisia de Arbitraj Judeţeană Cluj, anularea Deciziei nr.1 din 23.06.2016 emisă de Comitetul de Coordonare Locală al partidului X, având ca obiect excluderea din rândul membrilor partidului X a reclamantului, în calitate de membru partidului X Apahida şi consilier local în cadrul Consiliului Local Apahida, anularea Deciziei nr.1 din 11.06.2016 prin care Biroul Local al partidului X Apahida a propus sancţionarea reclamantului cu excluderea din rândul membrilor partidului X, anularea sancţiunii aplicate în mod nelegal reclamantului de către Comitetul de Coordonare Locală al partidului X constând în excluderea acestuia din rândul membrilor partidului X, obligarea pârâţilor la plata sumei de 5000 Euro, reprezentând daune morale, obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
Prin completarea depusă la dosar la data de 31.08.2017, reclamantul A a solicitat şi anularea Deciziei nr. 579 din 17.08.2017 emisă de Curtea de Arbitraj a partidului X.
2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă
2.1. Prin sentinţa civilă nr.6663/06.12.2017, pronunţată în dosar nr. 4763/117/2017, Tribunalul Cluj - Secţia Mixtă de Contencios Administrativ şi Fiscal, de Conflicte de Muncă şi Asigurări Sociale a admis excepţia necompetentei materiale funcţionale a Secţiei Mixte din cadrul Tribunalului Cluj în privinţa soluţionării cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâţii Organizaţia partidului X Apahida, Organizaţia partidului X Cluj şi partidului X şi a declinat competenţa de judecare a cauzei în favoarea Secţiei civile a Tribunalului Cluj.
În motivarea soluţiei, Tribunalul a reţinut că Legea nr.14/2013, în baza căreia reclamantul a formulat acţiunea, nu instituie o competenţă specială a instanţei de contencios administrativ şi, faţă de împrejurarea că actele atacate nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar obiectul cererii nu se înscrie în dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, instanţa a apreciat că revine instanţei de drept comun competenţa de soluţionare a prezentei cauze, respectiv Secţiei civile a Tribunalului Cluj.
Cauza a fost înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 13.03.2017, sub nr. 4763/117/2017*.
2.2. Prin sentinţa civilă nr.99 din data de 23.02.2018, pronunţată de Tribunalul Cluj - Secţia Civilă a fost admisă excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cererii formulate de către reclamantul A împotriva pârâtelor Organizaţia partidului X Apahida, Organizaţia partidului X Cluj şi Organizaţia partidului X Bucureşti în favoarea Curţii de Apel Bucureşti - Secţia de contencios administrativ.
Pentru a dispune în acest sens, instanţa a reţinut că potrivit art.610 C.pr.civ. „Competenţa de a judeca acţiunea în anulare revine curţii de apel în circumscripţia căreia a avut loc arbitrajul”.
Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat anularea unor hotărâri emise de către Comisia teritorială de arbitraj, de Comisia judeţeană de arbitraj şi de Curtea de Arbitraj a partidului X.
Prin Decizia nr.1 din 23.06.2016 emisă de către Comitetul de coordonare locală al partidului X Apahida s-a aprobat propunerea BPL al partidului X Apahida privind excluderea reclamantului din cadrul partidului X Apahida.
Prin Hotărârea nr.2 din 24.08.2016 emisă de către Comisia de Arbitraj Judeţeană Cluj, s-a respins contestaţia formulată de către reclamant împotriva Deciziei nr.1/23.06.2016 şi s-au menţinut întru totul prevederile Deciziei nr.1/23.06.2016.
Reclamantul a solicitat anularea Hotărârii nr.6/16.01.2017 a Comisiei Teritoriale de Arbitraj.
De asemenea, reclamantul a solicitat anularea Deciziei nr.579/17.08.2017 emisă de către Curtea de Arbitraj a partidului X.
În acelaşi timp, Tribunalul Cluj a avut în vedere şi dispoziţiile art.99 alin.2 C pr. civ. potrivit cărora în cazul în care mai multe capete principale de cerere întemeiate pe un titlu comun ori având aceeaşi cauză sau chiar cauze diferite, dar aflate în strânsă legătură, au fost deduse judecăţii printr-o unică cerere de chemare în judecată, instanţa competentă să le soluţioneze se determină ţinându-se seama de acea pretenţie care atrage competenţa unei instanţe de grad mai înalt.
2.3 Prin sentinţa nr. 2340 din data de 18.05.2018 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia de necompetenţă materială; s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâţii Organizaţia Partidul X – Filiala Apahida, Organizaţia Partidul X-Filiala Cluj şi Organizaţia Partidul X, în favoarea Tribunalului Cluj-Secţia Contencios Administrativ; s-a constatat ivit conflict negativ de competenţă şi s-a dispus înaintarea cauzei către Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut următoarele:
Potrivit dispozițiilor art.2 alin.1 lit.b din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, sunt asimilate „autorităţilor publice” – „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică”.
De asemenea, conform art.1 din Legea partidelor politice nr.14/2003: „Partidele politice sunt asociaţii cu caracter politic ale cetăţenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea şi exercitarea voinţei lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituţie. Ele sunt persoane juridice de drept public”.
Instanţa a apreciat că determinant este actul principal, care produce efecte juridice prin el însuşi, de sine stătător, în speţă acesta fiind Decizia nr.1 din 23.06.2016 prin care s-a dispus excluderea reclamantului din cadrul partidului X Apahida. Actul emis în soluţionarea contestaţiei formulate de reclamant împotriva deciziei în cauză nu reprezintă decât consecinţa parcurgerii procedurii prealabile ori a unei proceduri anume prevăzute de Statut, astfel încât verificarea legalităţii Hotărârii nr.6/16.01.2017 a Comisiei Teritoriale de Arbitraj și a Deciziei nr.579/17.08.2017 emise de către Curtea de Arbitraj a partidului X sunt de competenţa aceleiaşi instanţe care va statua asupra legalităţii actului primar contestat.
Decizia nr.1 din 23.06.2016 emisă de Comitetul de coordonare locală a partidului X Apahida constituie un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar procedura de contestare a actului nu poate fi asimilată celei desfăşurate în faţa unui tribunal arbitral, conform Codului de procedură civilă.
Având în vedere că emitentul Deciziei nr.1/23.06.2016 este Comitetul de coordonare locală a partidului X Apahida, autoritate administrativă asimilată de interes public local, competenţa de soluţionare a cauzei revine tribunalului, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă
Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art.133 alin.(2), art.134, art.135 alin.(1) Cod procedură civilă, urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente cauzei.
Înalta Curte reţine că potrivit art.16 alin.(3) din Legea nr.14/2003: „Dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă numai jurisdicţiei interne a partidului respectiv, potrivit statutului partidului”, însă această prevedere legală a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr.530 din 12 decembrie 2013, reţinându-se că textul normativ contravine dispoziţiilor art.21 din Constituţie, privind liberul acces la justiţie, precum şi principiului plenitudinii de jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti, astfel cum aceasta este reglementat de art.126 alin.(1) din Constituţie.
În acest context, rezultă că dobândirea sau pierderea calităţii de membru al unui partid politic este supusă controlului judecătoresc, însă, întrucât legiuitorul nu a modificat prevederile art.16 alin.(3) din Legea nr.14/2003, în vederea punerii lor în acord cu Constituţia, se ridică problema determinării instanţei competente să soluţioneze acţiunile ce vizează atacarea actelor emise de partidele politice cu privire la dobândirea sau pierderea calităţii de membru.
Problema care a generat conflictul negativ de competenţă în prezenta cauză este reprezentată de calificarea juridică a actelor prin care s-a hotărât excluderea membrilor de partid, ca fiind acte de drept civil, supuse jurisdicţiei civile, ori acte administrative, supuse contenciosului administrativ.
Noțiunea de „contencios administrativ” este definită de art.2 alin.(1) lit.f) din Legea nr.554/2004 ca fiind „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.”
Chestiunea care trebuie lămurită în speță este aceea de a stabili dacă emitentul actelor contestate are calitatea de autoritate publică în înțelesul art.2 alin.(1) lit.b) din Legea nr.554/2004 și dacă hotărârea litigioasă are natura juridică a unui act administrativ în înțelesul art.2 alin.(1) lit.c) din același act normativ.
Textele de lege indicate au următorul conținut:
„(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;”
Din cuprinsul acestor dispoziții normative rezultă că o condiție esențială pentru definirea unui act juridic ca fiind un act administrativ este aceea ca actul să fie emis în regim de putere publică, fiind necesar, așadar, ca autoritatea publică să fi acționat într-o manieră ce implică exercitarea acestui tip de putere, care imprimă actului administrativ trăsăturile sale esențiale: obligativitatea, executorialitatea, prezumția de autenticitate, veridicitate și legalitate.
Este adevărat că, potrivit art.1 din Legea nr.14/2003, „partidele politice […] sunt persoane juridice de drept public”, însă această calitate nu le conferă, de plano şi calitatea de autoritate publică în sensul art.2 alin.(1) lit.b) din Legea nr.554/2004, iar actele pe care le emit partidele politice nu sunt în mod automat acte administrative în sensul art.2 alin.(1) lit.c) din aceeaşi lege.
Esenţială în acest sens este natura juridică a actului contestat, instanţele de judecată având obligaţia de a analiza dacă acesta întruneşte condiţiile unui act administrativ, în sensul definit de art.2 alin.(1) lit.c) din Legea nr.554/2004, respectiv dacă are caracterele unui act unilateral, cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În acest sens, Înalta Curte constată că Hotărârea nr.6 din 16.01.2017, emisă de Comisia Teritorială de Arbitraj a partidului X, precum şi celelalte acte contestate, a căror anulare se solicită, nu au fost emise în regim de putere publică, ci în temeiul procedurilor și atribuțiilor reglementate de statutul partidului, statut adoptat prin voința membrilor acestuia, conform scopurilor urmărite la data înființării lui. Cum statutul nu a fost adoptat în regim de putere publică, ci în regim de drept privat, potrivit voinței proprii a unor persoane fizice, nici actele juridice de punere în aplicare a dispozițiilor acestui statut nu sunt emise în regim de putere publică. Prin hotărârea contestată nu s-a urmărit realizarea unui interes public, ci protejarea intereselor unei asociații politice, iar persoanele care au decis asupra sancţiunii de excludere din partid nu au acționat ca agenți ai unei puteri publice.
Pe cale de consecinţă, nefiind incidente normele speciale de competenţă în materia contenciosului administrativ şi în absenţa din cuprinsul Legii nr.14/2003 a unor dispoziţii cu caracter derogatoriu, Înalta Curte, reţinând natura civilă a raporturilor juridice deduse judecăţii, apreciază că litigiul se judecă de către instanţa de drept comun, determinată conform art.95 pct.1 din Codul de procedură civilă, respectiv Tribunalul Cluj – Secţia civilă.
Pentru aceste considerente, în temeiul art.133 pct.2, art.135 alin. (1) și alin.(4) Cod procedură civilă, Înalta Curte a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Cluj – Secţia civilă.