Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Capital Uman următoarele:
1. Suspendarea executării actului administrativ emis de autoritatea pârâtă intitulat Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat la 11 aprilie 2017 pentru proiectul x, cod SMIS 9679 "întărirea capacităţii companiilor româneşti de dezvoltare a parteneriatelor sociale - A."
2. Anularea în tot a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat la 11 aprilie 2017 pentru proiectul x, cod SMIS 9679 "întărirea capacităţii companiilor româneşti de dezvoltare a parteneriatelor sociale - A." şi, pe cale de consecinţă, anularea Deciziei nr. 75911 din 28 noiembrie 2017 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România şi exonerarea reclamantei de la plata sumei de 3.284.734,36 RON, cu cheltuieli de judecată.
2. Soluţia primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 1398 din 23 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene, succesor parţial în drepturi şi obligaţii al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca nefondată.
3 .Cererea de recurs
Împotriva Sentinţei civile nr. 1398 din 23 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat.
În dezvoltarea motivelor de recurs se arată următoarele:
• sentinţa este pronunţată cu greşita interpretare şi aplicare a reglementărilor naţionale privind acordarea finanţării prin intermediul autorităţii de management, din Fondul Social European, a activităţilor prevăzute de POSDRU, a reglementărilor naţionale şi comunitare referitoare la noţiunea de neregulă, precum şi a celor privind stabilirea creanţei bugetare;
• în procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 11 aprilie 2017 nu se face nicio referire la neîndeplinirea proiectului ori la încălcarea prevederilor din contractul de finanţare;
• dezlegarea primei instanţe în sensul că dispoziţiile cuprinse în Clarificarea nr. x/2011 nu au forţă juridică asupra contractelor de finanţare semnate anterior, reprezintă o greşită interpretare şi aplicare a cadrului normativ intern emis pentru aplicarea POSDRU 2007 - 2013;
• este contrară prevederilor legale concluzia primei instanţe, în sensul că B. a îndeplinit condiţiile de eligibilitate, dar anterior semnării contractului de finanţare a cedat responsabilitatea proiectului unei persoane juridice care nu a fost evaluată, precum şi ca nu putea fi transferată eligibilitatea B. pentru proiectul respectiv către o terţă persoană juridică cu care s-a intrat în acord de parteneriat ulterior şi care nu a participat la evaluare.
În cauză, solicitantul B. a fost înlocuit în conformitate cu dispoziţiile Instrucţiunilor nr. 31/2010 înainte de validare pentru încheierea contractului de finanţare, ANEIR fiind cel validat, în calitate de solicitant.
4. Apărările intimatului
Prin întâmpinarea depusă la data de 25 iunie 2018 intimatul Ministerul Fondurilor Europene a solicita respingerea recursului ca nefondat, arătând că Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare nu a avut niciodată calitatea de solicitant eligibil în cadrul proiectului şi cu atât mai puţin pe cea de beneficiar al finanţării nerambursabile, pentru a putea opera înlocuirea beneficiarului.
În accepţiunea intimatei, pentru a fi verificată aplicarea corectă a tezei referitoare la "existenţa unei necorelări între statutul reglementat al acestor organizaţii (B.) şi legislaţia naţională", având ca obiect, în mod excepţional, înlocuirea beneficiarului finanţării, ar fi fost necesar ca Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare să aibă calitatea de beneficiar al finanţării nerambursabile, numai dobândirea acestei calităţi permiţând o înlocuire a sa.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate şi al apărărilor din întâmpinarea depusă, Înalta Curte reţine următoarele:
Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 75911 din 28 noiembrie 2017 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România şi exonerarea acesteia de la plata sumei de 3.284.734,36 RON.
În fapt, prin cererea depusă la data de 22 decembrie 2008 Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (B.) a solicitat AM POSDRU o finanţare de 3.348.828,07 RON pentru proiectul "Întărirea capacităţii companiilor româneşti de dezvoltare a parteneriatelor sociale - A.", cod SMIS 9679.
Autoritatea publică intimata susţine că beneficiarul finanţării, care a înlocuit solicitantul, nu a trecut prin procesul de evaluare, astfel că înlocuirea s-a efectuat cu respectarea prevederilor aplicabile la data semnării contractului de finanţare nr. x din 20 decembrie 2010.
Conform contractului de finanţare, beneficiarul finanţării este Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România.
Prin actul adiţional nr. x înregistrat la AMPOSDRU sub nr. x din 23 iunie 2011 s-a actualizat cererea de finanţare cu datele structurii parteneriatului.
În derularea contractului au fost emise şapte cereri de rambursare, toate fiind evaluate de autoritatea pârâtă care a efectuat şi plăţile.
La pct. 4 al Ghidului Solicitantului "Eligibilitatea solicitanţilor şi a partenerilor" sunt menţionate condiţiile care trebuie îndeplinite în calitate de beneficiar eligibil (în realitate textul privind "solicitanţii" iar nu "beneficiarii") şi de "partener" al beneficiarului eligibil, precum şi faptul că la verificarea eligibilităţii "solicitantului" acesta trebuie să fie "o organizaţie legal constituită în România".
Aşadar, potrivit Ghidului depus la dosarul cauzei, pentru a îndeplini condiţiile de solicitant eligibil, aceasta trebuie să deţină calitatea de "organizaţie legal constituită în România".
Ulterior evaluării cererii de finanţare, cu ocazia demersurilor întreprinse pentru încheierea contractului de finanţare autoritatea de management a constatat că se impune lămuriri suplimentare legate de forma de organizare a solicitantului iniţial al finanţării - Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, întrucât aceasta nu este "persoană juridică de drept privat şi utilitate publică cu sediul în România".
Întrucât forma de organizare a B. nu se încadrează în cerinţele Ghidului solicitantului privind finanţarea, fiind o organizaţie de drept public, iar nu privat, autoritatea competentă în gestionarea fondurilor europene a căutat soluţii pentru continuarea proiectului şi încheierea contractului de finanţare, elaborând Instrucţiunea nr. 31 a Directorului General al AMPOSDRU care reglementează "modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate din POSDRU 2007 - 2013".
La data de 26 octombrie 21010, anterior încheierii contractului de finanţare, Directorul General al AMPOSDRU a emis Instrucţiunea nr. 37 prin care a prevăzut că:
"Se completează art. 3 al Instrucţiunii nr. 31/2010, care va avea următorul conţinut: Cu caracter excepţional se poate admite înlocuirea beneficiarului finanţării nerambursabile şi în situaţiile în care beneficiarii/partenerii principali sunt instituţii/structuri cu caracter internaţional confirmat de Ministerul Afacerilor Externe (exemplu - B., C., D., E., etc.) în cazul modificării statutului internaţional al acestor organizaţii (…) sau al existenţei unei necorelări între statutul reglementat şi legislaţia naţională aplicabilă".
La data de 10 iunie 2011, ulterior încheierii contractului de finanţare, Directorul General AMPOSDRU a emis Clarificarea nr. 1 privind unele aspecte referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate din POSDRU 2007 - 2013 prin care s-a decis:
"În aplicarea prevederilor Instrucţiunii nr. 31/2010 modificată şi completată de Instrucţiunea nr. 37/2010, în cazul excepţional în care solicitantul unei cereri de finanţare aprobate este o instituţie/structură cu caracter internaţional recunoscut de MAE, iar cererea de finanţare nu a fost depusă în parteneriat, se admite introducerea unui partener eligibil potrivit Ghidului şi înlocuirea acestuia cu solicitantul iniţial care devine partener, în condiţiile prevăzute în Ghidul solicitantului".
Ca efect al emiterii Instrucţiunilor nr. 31/2010 şi pentru continuarea proiectului B. a intrat într-un parteneriat cu reclamanta ANEIR, căreia i-a cedat întreaga responsabilitate de implementare a proiectului (Acordul de parteneriat nr. 115 din 25 noiembrie 2010 - dosar). Urmare a acestui parteneriat, încheiat anterior Contractului de finanţare nr. x din 20 decembrie 2010, reclamanta ANEIR a devenit liderul proiectului şi beneficiar al finanţării nerambursabile.
Astfel, prin procesul-verbal atacat, autoritatea pârâtă interpretează diferit, faţă de momentul încheierii contractului de finanţare, situaţia de fapt existentă în perioada de demarare a procedurii, când aceeaşi autoritate a decis încheierea contractului de finanţare.
Eligibilitatea parteneriatului şi a proiectului ca şi calitatea de beneficiar a reclamantei au fost acceptare de autoritatea competentă prin semnarea contractului de finanţare, prin acordarea prefinanţării, rambursarea cheltuielilor eligibile şi acceptarea încheierii unor acte adiţionale la contractul de finanţare.
De altfel, prin actele administrative atacate nu au fost reţinute nereguli în legătură cu acţiuni ale reclamantei, ci exclusiv existenţa unei nereguli în legătură cu neîndeplinirea condiţiilor specifice din Ghidul solicitantului de către solicitantul iniţial, B. precum şi cu modul de evaluare de către AMPOSDRU a cererii de finanţare, această evaluare finalizându-se cu emiterea Deciziei de aprobare a cererii de finanţare.
În privinţa reclamantei Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România (ANEIR) nu s-a reţinut vreo încălcare referitoare la modul în care aceasta a dat curs solicitării autorităţii, de prezentare a documentelor necesare pentru întocmirea dosarului de finanţare şi nici în legătură cu modalitatea de executare a contractului de finanţare.
Contestaţia administrativă formulată de reclamantă a fost respinsă ca nefondată, singura motivare fiind aceea că B. în calitate de organizaţie de drept internaţional - organism al ONU - nu se încadrează în categoria de beneficiari eligibili.
Conchizând, Înalta Curte reţine că nu se poate face abstracţie de faptul că anterior acordării finanţării a intervenit înlocuirea solicitantului iniţial cu partenerul ANEIR, care a dobândit astfel calitatea de solicitant al finanţării/beneficiar al contractului de finanţare.
Or, în legătură cu calitatea reclamantei ANEIR de "organizaţie legal constituită în România" nu au existat contestări, fiind evident că în privinţa solicitantului rezultat în urma înlocuirii beneficiarului finanţării, această cerinţă este îndeplinită, fiind realizată cu respectarea Instrucţiunilor nr. 31 şi nr. 37 din 2010, astfel cum au fost acestea clarificate prin Clarificarea nr. x din 10 martie 2011.
Contrar celor reţinute prin procesul-verbal de control, Înalta Curte reţine că Instrucţiunea nr. 31/2010, modificată prin Instrucţiunea nr. 37/2010 prevede posibilitatea la art. 3, cu caracter excepţional, să se admită "înlocuirea beneficiarului finanţării nerambursabile, şi în situaţia în care beneficiarii/partenerii principali sunt instituţii/structuri cu caracter internaţional confirmat de MAE în cazul modificării Statutului Internaţional al acestor organizaţii (…) sau al existenţei unei necorelări între statutul reglementat al acestor organizaţii şi legislaţia naţională.
De asemenea, se reţine că, în dezacord cu opinia pârâtului, Clarificarea nr. x/2011 nu are natura unui act administrativ ce "completează" Instrucţiunea nr. 31/2010, ci vine doar să clarifice modul de interpretare a noţiunii de "beneficiar", în sensul în care Instrucţiunea nr. 31/2010 priveşte inclusiv "solicitantul". Pe cale de consecinţă, Clarificarea nr. x/2011 a fost emisă doar în scop de ratificare cu caracter retroactiv a modificărilor operate în baza acestei instrucţiuni, explicând că sintagma "beneficiarul finanţării" are în vedere inclusiv noţiunea de "solicitant" din cererea de finanţare.
De altfel, astfel cum s-a arătat cu ocazia prezentării situaţiei de fapt, inclusiv Ghidul solicitantului - condiţii specifice privind solicitanţii - face referire pe de o parte la noţiunea de "beneficiar" iar pe de altă parte la cea de "solicitant/aplicant", toate aceste noţiuni fiind însă utilizate în identificarea organizaţiei anterior semnării contractelor de finanţare.
Pe cale de consecinţă, se va reţine că aceasta este raţiunea pentru care autoritatea AMPOSDRU a emis Clarificarea nr. x/2011, în sensul de a aduce precizări cu privire la persoanele în raport de care este posibilă înlocuirea - "beneficiarul" din Instrucţiune privind inclusiv pe "solicitantul" din cererea de finanţare - actul nefiind emis, astfel cum a reţinut pârâtul, în sensul completării celor două Instrucţiuni.
De altfel, Curtea va reţine că în aplicarea Ghidului solicitantului, din care nu rezultă o delimitare clară între noţiunile de "solicitant/aplicant" şi cea de "beneficiar", coroborat cu Instrucţiunea nr. 31/2010 şi Instrucţiunea nr. 37/2010, rezultă cu certitudine, chiar în lipsa Clarificării nr. x/2011, că AMPOSDRU a avut în vedere, în realitate, inclusiv posibilitatea înlocuirii "solicitantului" din cererea de finanţare cu unul dintre partenerii eligibili.
Se observă astfel că reclamanta ANEIR nu a făcut altceva decât să respecte prevederile Instrucţiunilor şi solicitările autorităţii competente în gestionarea fondurilor europene.
În aceste condiţii, concluziile pârâtului privind existenţa unei "nereguli" în sensul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu au legătură cu modul în care reclamanta şi-a îndeplinit obligaţiile legale, în privinţa acesteia neputându-se reţine în mod rezonabil existenţa vreunei abateri, în sensul Regulamentului 1083/2006 ori a Regulamentului nr. 2988/1995, ci au legătură cu modul în care autoritatea de management şi-a îndeplinit propriile atribuţii potrivit Regulamentului nr. 1083/2006.
În acest sens, Curtea va reţine că potrivit art. 1 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, "neregularitate" reprezintă "orice încălcare a unei prevederi a dreptului comunitar, care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea efectul de a prejudicia bugetul general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".
Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Regulamentul nr. 2988/1995 prevede că "constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate".
Aşadar, pentru a se constata calitatea de debitor a reclamantei, de natură a conduce la stabilirea unei creanţe bugetare în sarcina acesteia, în calitate de operator economic beneficiar al finanţării, este necesar ca abaterea, sub forma acţiunii sau omisiunii, să fie imputabilă acesteia, iar nu autorităţii de management.
Or, potrivit celor expuse anterior, Curtea va observa că în cauză nu s-a făcut dovada celei mai mici culpe a reclamantei în obţinerea finanţării, aceasta nefăcând altceva decât să respecte cadrul normativ aplicabil la data semnării contractului de finanţare şi Instrucţiunile emanând de la AMPOSDRU.
Aspectele în legătură cu legalitatea Instrucţiunilor nr. 31/2010 şi 37/2010 şi a Clarificării nr. x/2011, invocate de DLAF prin Suspiciunea de neregulă, nu o privesc pe reclamantă ci au legătură cu o eventuală neregulă cu caracter sistemic, astfel cum este aceasta definită de art. 2 lit. a1) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv cu "erori sistematice de aplicare a procedurilor de management şi control sau din necorelarea prevederilor legislaţiei naţionale cu reglementările comunitare".
Aşadar, se constată că deşi pârâtul a apreciat că în cauză ar fi aplicabile dispoziţiile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, care includ în noţiunea de "neregulă" inclusiv acele acţiuni sau inacţiuni ale autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene", în realitate concluziile sale conduc către incidenţa art. 2 lit. a1) din acelaşi act normativ, referitor la neregulile cu caracter sistemic, ceea ce face imposibilă stabilirea calităţii de debitor a beneficiarului finanţării.
În acest sens, potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (7) din H.G. nr. 875/2011:
"În cazul în care se constată o neregulă determinată de necorelarea dintre legislaţia naţională şi reglementările comunitare (în cauză s-a contestat legalitatea Instrucţiunilor AMPOSDRU şi Clarificarea nr. x/2011), în Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare se menţionează că sumele reprezentând creanţe bugetare se recuperează de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene - în conturile programelor europene respective şi/sau în conturile de la bugetul de stat aferente acestora şi nu se completează rubrica "Debitor" - din:
a) sume alocate în bugetul ordonatorilor principali de credite în cadrul cărora funcţionează autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, conform prevederilor legale aplicabile, în cazul beneficiarilor, alţii decât cei prevăzuţi la art. 40 alin. (2) din ordonanţă;
b) conturile de venituri ale bugetelor în care a fost efectuată rambursarea cheltuielilor, pe baza referatului prevăzut la art. 21 alin. (2), în cazul beneficiarilor prevăzuţi la art. 40 alin. (2) din ordonanţă".
Înalta Curte va observa aşadar, prin raportare la cele expuse anterior, că în situaţia în care abaterea nu are legătură cu acţiuni sau inacţiuni ale operatorului economic "beneficiar" al finanţării, ci cu eventuale necorelări de către autoritatea competentă a legislaţiei secundare cu normele comunitare, atunci nu poate fi stabilită calitatea de debitor a operatorului economic, astfel cum în mod eronat a procedat pârâtul Ministerul Fondurilor Europene.
Pentru aceste considerente, reţinând nelegalitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 11 aprilie 2017, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa în parte în sensul admiterii acţiunii şi anulării actelor administrative atacate, cu consecinţa exonerării reclamantei de la plata sumei de 3.284.734,36 RON.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamanta Asociaţia Naţională a Exportatorilor şi Importatorilor din România împotriva Sentinţei nr. 1398 din data de 23 martie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată, în sensul că:
Anulează Decizia de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 75911 din 28 noiembrie 2017 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 11 aprilie 2017, cu consecinţa exonerării reclamantei de la plata creanţei bugetare în cuantum de 3.284.734,36 RON.
Obligă intimatul-pârât la plata sumei de 2.255 RON către recurenta-reclamantă reprezentând cheltuieli de judecată efectuate în fond şi recurs.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 8 noiembrie 2018.
Procesat de GGC - LM