Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea formulată, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a chemat în judecată Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi pârâţii A. şi B., solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanţa nr. 4 din 4 martie 2015 emisă de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti privind averea persoanei evaluate A.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 1781 din 27 mai 2016, a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii A. şi B.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În motivarea recursului se arată că ordonanţa de clasare întruneşte elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în condiţiile în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanţei Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.
În speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004 şi anume:
- actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată;
- actul atacat să emane de la o autoritate publică;
- actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim;
- îndeplinirea procedurii prealabile;
- condiţia termenului.
4. Apărările formulate în cauză
Intimaţii A. şi B. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
5. Soluţia instanţei de recurs
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Actul juridic pe care Agenţia Naţională de Integritate l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Bucureşti în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere.
Aşa cum rezultă din însăşi denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 - 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 - 20 din lege.
Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acţiunea de control odată sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate pe aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 - 103 din Legea nr. 115/1996.
În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale - dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe - nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004.
Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.
În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, "(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:
a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;
b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;
c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni."
"Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale", conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege.
Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de "executare în concret a legii", clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Inexistenţa, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea semnificaţia invocată de intimaţii-pârâţi şi reţinută în sentinţa atacată, pentru că "tăcerea" legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.
Este adevărat că Agenţia Naţională de Integritate nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate din perspectiva protecţiei oferite de prevederile art. 6 şi 13 din Convenţia europeană a drepturilor omului însă, este o autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, având atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală.
6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe, care urmează să soluţioneze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Cu majoritate,
Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 1781 din 27 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 mai 2019.
Opinie separată
Redactată de judecătorul C., rămas în minoritate la deliberare, în temeiul prevederilor art. 426 alin. (2) C. proc. civ.
Contrar punctului de vedere al majorităţii completului, materializat în decizia de mai sus, consider că, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare, în mod succint, soluţia legală în Dosarul nr. x/2016 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, este de respingere a recursului formulat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 1781 din 27 mai 2016, ca nefondat.
Problema de drept asupra căreia instanţa de recurs a fost chemată să se pronunţe trebuia dezlegată în sensul inadmisibilităţii atacării Ordonanţei de clasare pronunţată de Comisia de cercetare a averilor în cadrul procedurii reglementate de Legea nr. 115/1996, printr-o acţiune exercitată de Agenţia Naţională de Integritate în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Această teză de principiu este în acord şi cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, cu referire concretă la Decizia nr. 321 din 29 martie 2007, publicată în M. Of. nr. 330 din 16 mai 2007, Decizia nr. 453 din 16 aprilie 2008, publicată în M. Of. nr. 374 din 16 mai 2008, Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în M. Of. nr. 294 din 5 mai 2010, respectiv Decizia nr. 307 din 5 iunie 2014, publicată în M. Of. nr. 579 din 4 august 2014.
Argumentele, prezentate de recurentă, în sensul admisibilităţii acţiunii în anulare formulată, în condiţiile Legii nr. 554/2004, împotriva Ordonanţei de clasare pronunţată de Comisia de cercetare a averii, în aplicarea dispoziţiilor legale cu caracter special mai sus menţionate, nu pot fi primite din considerente rezultate pe de o parte din corecta interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 1 alin. (3), (4), (5) şi (8), art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 8 din Legea nr. 176/2010, cu referire concretă la calitatea recurentei de subiect de sezină în materia contenciosului administrativ şi la natura juridică a ordonanţei de clasare, iar pe de altă parte din urmărirea parcursului legislativ în materia controlului averilor, în particular a Legii nr. 115/1996, a Legii nr. 144/2007, respectiv a Legii nr. 176/2010 şi a deciziilor relevante pronunţate de Curtea Constituţională în ceea ce priveşte constituţionalitatea unor acte normative cu incidenţă în respectiva materie.
1. Nu poate fi primită susţinerea recurentei în sensul că are calitatea de subiect de sezină, prin prisma unui interes public derivat pe de o parte din scopul care a condus la înfiinţarea şi funcţionarea respectivei instituţii, cu referire concretă la dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 176/2010 şi pe de altă parte din implicarea şi interesul său legitim în procedurile administrative desfăşurate de Comisia de cercetare a averilor, şi ulterior în faţa instanţei de judecată, în condiţiile dispoziţiilor Legii nr. 115/1996.
În opinie minoritară, Agenţia Naţională de Integritate nu face parte din categoria autorităţilor publice care pot fi subiecte de sezină în contenciosul obiectiv, în particular în materia controlului averilor, prin invocarea unui interes legitim public, întrucât această posibilitate nu este reglementată nici prin legea sa specială de organizare, Legea nr. 176/2010 şi nici prin Legea nr. 115/1996, şi nici nu se regăseşte printre subiectele enumerate la art. 1 alin. (3), (4), (5) şi (8) din Legea nr. 554/2004.
În aceste condiţii, contrar celor susţinute de recurentă, aceasta nu se află în situaţia de a justifica, în cauza dedusă judecăţii, calitatea sa de subiect de sezină, prin invocarea unui interes legitim public, pentru a rămâne în sfera contenciosului obiectiv, simpla evocare a scopului urmărit de legiuitor pentru înfiinţarea Agenţiei Naţionale de Integritate, respectiv a dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 176/2010, sau a modului de reglementare, prin dispoziţiile art. 16 - 20 din Legea nr. 115/1996, a procedurii administrativ-jurisdicţională, desfăşurate în faţa Comisiei de cercetare a averilor nu corespunde exigenţelor dispoziţiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.
Este adevărat că rolul Agenţiei Naţionale de Integritate constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, însă interesul public pentru înfiinţarea şi funcţionarea unei asemenea instituţii nu este suficient pentru a justifica un demers al acesteia în procedura instituită prin Legea nr. 554/2004.
Aşadar, în condiţiile în care printr-o lege specială nu a fost reglementat dreptul Agenţiei Naţionale de Integritate de a sesiza instanţa de contencios administrativ, în anumite cazuri şi în anumite condiţii, în scopul apărării unor interese legitime, această instituţie poate formula o acţiune în anularea unui act administrativ numai potrivit dreptului comun, dacă îndeplineşte cerinţa constând în vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat prin actul administrativ atacat.
În consecinţă, în opinie minoritară, Agenţia Naţională de Integritate putea avea calitatea de subiect de sezină, în prezenta cauză, exclusiv pe tărâmul contenciosului subiectiv, context în care ar fi trebuit să-şi justifice demersul său procesual, în faţa instanţei de contencios administrativ, prin invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat vătămat prin Ordonanţa de clasare pronunţată de Comisie de cercetare a averilor, condiţie care în cauză, în mod evident nu este îndeplinită.
2. Un alt argument constă în natura juridică specială a ordonanţei de clasare care, deşi nu este un act administrativ jurisdicţional, pe considerentul că procedura derulată în faţa Comisiei nu este de natură jurisdicţională, contrar celor susţinute de recurentă, nu întruneşte nici trăsăturile unui act administrativ tipic, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la componenţa Comisiei şi la modalitatea de administrare a probatoriului care stă la baza soluţiei pronunţate de Comisie.
Dacă modalitatea de instrumentare a probatoriului, specifică unei instanţe judecătoreşti, precum şi componenţa Comisiei, 2 judecători şi un procuror, nu sunt suficiente pentru a-i atribui acesteia caracter jurisdicţional, nu se poate nega faptul că aceste elemente reprezintă garanţii suplimentare de imparţialitate şi contradictorialitate ale activităţii de cercetare ce se desfăşoară şi se finalizează prin pronunţarea soluţiilor prevăzute de art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, inclusiv soluţia de clasare, garanţii ce nu se regăsesc în cazul procedurilor ce preced emiterea/adoptarea unor acte administrative obişnuite, cenzurabile pe calea contenciosului administrativ.
Spre deosebire de actele jurisdicţionale, actele pronunţate de Comisia de cercetare a averilor, dacă nu dispun clasarea cauzei, au exclusiv rolul de a sesiza instanţa judecătorească sau parchetul competent, după caz, acesta fiind singurul rol juridic. Din această perspectivă comisia apare ca un organ intermediar între Agenţia Naţională de Integritate şi instanţa judecătorească, efectuând o activitate de cercetare prealabilă cu rol de filtrare, din totalitatea sesizărilor primite prin rapoartele de evaluare ale Agenţiei Naţionale de Integritate, doar a acelor cauze care, prin intermediul unei ordonanţe motivate, vor fi trimise fie instanţei judecătoreşti, fie parchetului competent, spre soluţionare definitivă.
3. Un argument în plus este oferit şi de succesiunea evenimentelor legislative care au determinat forma actuală a Legii nr. 115/1996 şi de deciziile relevante pronunţate de Curtea Constituţională în ceea ce priveşte constituţionalitatea unor acte normative cu incidenţă în domeniul controlului averilor.
Astfel, Legea nr. 115/1996, forma în vigoare de la data publicării până la intrarea în vigoare a Legii nr. 144/2007, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 115/1996 prevedea posibilitatea atacării cu recurs a ordonanţei de clasare pronunţată de Comisie, stipulând în sensul că împotriva acesteia părţile interesate, Ministerul Finanţelor Publice şi procurorul pot face recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în termen de 10 zile de la comunicare.
Art. 19 din Legea nr. 115/1996 a fost abrogat expres prin Legea nr. 94/2008 privind aprobarea O.U.G. nr. 49/2007 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007.
Faptul că Legea nr. 115/1996, lege specială, prevedea o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare iar această prevedere a fost abrogată expres, fără a fi înlocuită cu alta care să corespundă imperativului asigurării constituţionalităţii reglementării, evidenţiază intenţia legiuitorului, în sensul că actul comisiei să nu poată fi atacat de nicio persoană implicată în procedura de control a averilor.
În acest context, consider că nu se poate susţine raţionamentul potrivit căruia, în absenţa unei prevederi în cuprinsul legii speciale, aceasta se completează cu dreptul comun, acest raţionament ar fi putut fi valabil numai în ipoteza în care legea specială nu a prevăzut niciodată o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare, în cazul de faţă abrogarea expresă a prevederii care reglementa această cale de atac, semnificând voinţa legiuitorului de a nu mai supune actul pronunţat de comisie niciunei căi de atac.
4. Pe de altă parte, se impune a fi subliniat faptul că procedura de cercetare şi judecare a provenienţei bunurilor, în vederea determinării caracterului justificat al acesteia şi luării măsurilor legale în cazul constatării caracterului nejustificat este reglementată prin dispoziţii cu caracter special, care reprezintă o ingerinţă legitimă în dreptul de proprietate, reglementat la nivel constituţional prin dispoziţiile art. 44 din Constituţia României, şi la nivel convenţional prin dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
Legiuitorul român a reglementat limitele procedurii de verificare-ingerinţă în dreptul de proprietate al persoanei a cărei avere este supusă controlului-în mod diferit în funcţie de constatările Comisiei de cercetare a averilor, cu privire la caracterul justificat, respectiv nejustificat al provenienţei bunurilor acesteia.
Astfel, potrivit art. 104 din Legea nr. 115/1996 activitatea de control a Comisiei se finalizează cu pronunţarea unei ordonanţe motivate, prin care Comisia dispune:
- fie trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel din raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu au caracter justificat,
- fie clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată,
- fie suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni.
Prin urmare, este lesne de observat că, renunţarea la calea de atac împotriva ordonanţei de clasare, prin abrogarea dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 115/1996, legiuitorul român a optat în sensul limitării ingerinţei în dreptul de proprietate al persoanei a cărei avere este supusă controlului, în situaţia în care Comisia constată, pe baza probelor administrate, că provenienţa bunurilor este justificată, la momentul pronunţării ordonanţei de clasare, menţinând, astfel, un just echilibru între necesităţile interesului general al societăţii şi cerinţele cu privire la protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Un argument în plus, rezultă şi din reglementarea expresă prin dispoziţiile art. 104 alin. (3) şi art. 15 din Legea nr. 115/1996, a situaţiei în care procedura de verificare a averii se poate relua după clasarea cauzei, în condiţiile în care apar elemente noi care ar putea conduce la o soluţie contrară cu privire la caracterul justificat al bunurilor.
Aşadar, în contextul în care legiuitorul român a reglementat prin legea specială o ingerinţă în dreptul de proprietate, pe fondul unei proceduri etapizate şi limitate în timp, care nu include şi o cale de atac împotriva ordonanţei de clasare, pronunţate de Comisie atunci când se constată că provenienţa bunurilor este justificată, nu devin aplicabile regulile din legea generală.
5. În fine, nu se pot reţine susţinerile recurentei în sensul încălcării dispoziţiilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, având în vedere pe de o parte competenţele Agenţiei Naţionale de Integritate, reglementate prin lege, şi pe de altă parte domeniul de reglementare al art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
În consecinţă, din analiza recursului formulat de recurenta Agenţia Naţională de Integritate, prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ., nu poate fi reţinută nelegalitatea hotărârii instanţei de fond, în opinia rămasă minoritară, toate criticile formulate de recurentă sunt total nefondate.
Procesat de GGC - LM