Şedinţa publică din data de 6 februarie 2020
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data 20.01.2017 sub nr. de dosar x/2017, reclamanta U.A.T. Comuna Cerneşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului Pentru Mediu, anularea adresei nr. x/29.09.2016 reprezentând răspunsul la plângerea prealabilă, a procesului-verbal din data de 25.08.2016, a procesului-verbal din data de 03.06.2016, prin care Comitetul Director al finanţatorului a decis sistarea definitivă şi rezilierea unilaterală a contractului de finanţare, precum şi a notificării nr. x/05.07.2016, cu consecinţa repunerii în termenul pentru depunerea ultimei cereri de tragere a finanţării, cu cheltuieli de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 3671 pronunţată în data de 12 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta U.A.T. Comuna Cerneşti, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, ca nefondată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta U.A.T. Comuna Cerneşti, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.
Concret, se susţine că în mod greşit a apreciat instanţa de fond că în cauză nu a fost incident un caz fortuit. Prezentul litigiu s-a născut dintr-un eveniment independent de voinţa părţilor: încetarea prezentării la lucru a executantului de lucrări, Societatea A. S.R.L.
Se susţine că beneficiarul UAT Cerneşti nu a stat în pasivitate, a depus toate diligentele pentru a remedia efectele acestui caz fortuit, prin acţionarea în instanţă a societăţii A. S.R.L., pe rolul Tribunalului Maramureş, secţia a II-a de contencios administrativ si Fiscal aflându-se Dosarul nr. x/2014.
Se menţionează că beneficiarul UAT Cerneşti a adus la cunoştinţă finanţatorului A.F.M., prin adresele nr. x/19.11.2015 şi y/19.11.2015, cazul fortuit în executarea contractului de finanţare şi a solicitat fie prelungirea contractului de finanţare, fie suspendarea acestuia. De altfel, din chiar înscrisurile care emană de la finanţator rezultă că beneficiarul a făcut aceste solicitări, însă finanţatorul nu a fost de acord cu niciuna dintre soluţiile propuse.
În opinia recurentului, în mod greşit, a aplicat instanţa de fond dispoziţiile art. 1270 alin. (1) C. civ. Astfel, potrivit art. 9.6 şi 9.7 din Contractul de finanţare, părţile au stipulat în mod expres faptul că "dacă forţa majoră şi/sau cazul fortuit durează sau se estimează că va/vor dura mai mult de 3 luni, părţile se obligă să negocieze cu bună-credinţă în vederea identificării soluţiei celei mai bune încetarea contractului, fără ca vreuna dintre părţi să poată pretinde celeilalte daune-interese, precum şi modificarea contractului."
De aceea, apreciază că va fi simplu pentru judecător să constate că finanţatorul A.F.M. nu a dat dovadă de bună-credinţă, imputând beneficiarului o conduită pentru care acesta nu se face responsabil.
Aşadar, în aplicarea dispoziţiilor art. 9.6 şi 9.7 din Contract, finanţatorul nu a procedat la respectarea obligaţiei de negociere cu bună-credinţă în vederea identificării soluţiei celei mai bune, astfel încât contractul să rămână în vigoare şi să producă efecte, cu atât mai mult cu cât proiectul era realizat în proporţie covârşitoare la data deciziei sistării proiectului şi retragerii finanţării, iar la data de 22.12.2016, în proporţie de 95%.
Decizia de sistare şi reziliere unilaterală a contractului de finanţare, luată de finanţatorul A.F.M. prin procesul-verbal din data de 03.06.2016 şi comunicată prin adresa nr. x/05.07.2016 este neîntemeiată şi nejustificată având în vedere următoarele:
- gradul de executare al Proiectului era la data de 03.06.2016 de 71,85%, conform Notei Direcţiei de implementare proiecte;
- refuzul nejustificat al finanţatorului A.F.M. de a suspenda sau prelungi durata de finalizare a proiectului, fără nicio motivare în acest sens din partea Consiliului Director al AFM sau din partea Direcţiei juridice. Arată în acest sens că în Nota nr. 30 a Direcţiei Implementare Proiecte din data de 04.12.2015, aflată la fila x Vol. al II-lea, din cuprinsul căreia rezultă că propunerea acestei Direcţii pentru toţi beneficiarii din Anexa 3 la Notă era de prelungire a perioadei de realizare a proiectelor. Or, reclamanta UAT Cerneşti se afla înscrisă la poziţia nr. 23 a Anexei 3 la Nota nr. 30;
- conduita finanţatorului A.F.M., respectiv refuzul de a găsi soluţii amiabile prin care contractul de finanţare să rămână în vigoare, în beneficiul interesului general, public, conform dreptului la un mediu înconjurător curat, cu atât mai mult cu cât Parcul, obiect al proiectului, îndeplineşte mai multe funcţii pentru comunitate funcţia decorativă, recreativ-educativă, sanitară - fiind de notorietate efectul regenerant al vegetaţiei asupra sistemului nervos;
- stadiul foarte avansat al implementării proiectului atât la data de 03.06.2016, cât şi în prezent. Se menţionează că în prezent, proiectul este realizat integral, iar conform procesului-verbal de constatare nr. x/22.12.2016 privind stadiul fizic al lucrărilor executate în perioada 2011-2016 pentru obiectivul de investiţie "Realizare de spaţii verzi prin construirea de parcuri noi din Comuna Cerneşti, judeţul Maramureş", în proporţie de 95%, lucrările rămase de finalizat fiind aferente fântânii arteziene, montării toaletelor ecologice şi montarea în şanţ acoperit a sistemului de irigaţii;
- diligenta manifestată de Beneficiar în finalizarea obligaţiilor contractuale;
- impactul pozitiv asupra mediului înconjurător pe care implementarea proiectului ce face obiectul Contractului de Finanţare o va produce, în special prin creşterea spaţiului verde necesar pe cap de locuitor, care este o necesitate în localitatea Cerneşti, astfel cum reiese din studiul de fezabilitate. De asemenea, spaţiile verzi au un rol important în regularizarea temperaturii şi umidităţii aerului din localităţi. (ANEXA 12 - Extras din studiul de fezabilitate aferent Proiectului);
- scopul Contractului de finanţare a fost atins şi interesul superior al comunităţii locale a fost atins, astfel că nu trebuie să ne împiedicăm de un formalism excesiv sau de culpa vreunui reprezentant temporar al autorităţii locale. Astfel, investiţia realizată prin acest proiect contribuie la creşterea calităţii vieţii locuitorilor comunei, prin asigurarea unor condiţii de relaxare şi refacere a forţelor şi prin îmbunătăţirea calităţii factorilor de mediu. De asemenea, proiectul realizat în proporţie de 95% contribuie şi la reducerea decalajului dintre comună şi oraşele învecinate, reducând astfel tendinţa de migrare a locuitorilor din mediu rural către oraş, care are ca efect depopularea satelor, precum şi la crearea unor noi locuri de muncă.
Recurentul mai arată că în speţă nu se poate constata din partea beneficiarului şi nici pârâta AFM nu alegă în acest sens, încălcarea vreuneia din obligaţiile referitoare la cheltuirea banilor europeni şi a celor alocaţi de Guvernul României. Banii au fost cheltuiţi exclusiv potrivit destinaţiei pentru care au fost accesaţi.
Or, numai încălcarea acestei obligaţii, a folosirii banilor în alte scopuri, ar fi putut atrage culpa beneficiarului, cu consecinţa retragerii sumelor şi aplicării penalităţilor.
Eventualele neajunsuri derivate din efortul de implementare nu pot fi imputate beneficiarului UAT Cerneşti şi nu pot constitui o bază serioasă şi rezonabilă care să justifice rezilierea unui contract ce şi-a atins obiectivele din punct de vedere tehnic, funcţional şi, mai ales, că acesta deserveşte interesul public, general.
Un alt motiv de recurs invocat se referă la faptul că în mod greşit instanţa de fond nu a aplicat în cauză principiului proporţionalităţii, consacrat de dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011.
În mod nelegal a stabilit finanţatorul A.F.M. prin Adresa nr. x/05.07.2016 că valoarea creanţei datorată de beneficiarul UAT Cerneşti reprezintă contravaloarea totală a finanţării încasate, cu încălcarea principiului proporţionalităţii.
Astfel, în speţă nu există nicio încălcare a angajamentelor asumate, ca rezultat al intenţiei ori neglijenţei beneficiarului şi deci întârzierile în implementarea contractului nu pot fi considerate neregularităţi care să permită finanţatorului să rezilieze contractul şi să declanşeze procedura de recuperare a avantajelor acordate.
Obligarea beneficiarului la restituirea întregii finanţări acordate ar genera prejudicii extraordinar de mari acestuia şi nu este proporţională cu scopul urmărit, câtă vreme proiectul a fost realizat, este funcţional, intrat în proprietatea publică a statului, afectat comunităţii locale, iar întârzierile în executare nu sunt imputabile numai beneficiarului.
Dificultăţile întâmpinate de beneficiarul UAT Cerneşti în implementarea proiectului, care au condus la întârzierea funcţionalităţii investiţiei nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporţionată, de natură să deturneze scopul finanţării şi să creeze consecinţe negative excesiv de împovărătoare pentru comunitate.
Recurentul mai precizează că în ceea ce priveşte principiul proporţionalităţii, aplicarea acestuia este obligatorie, aşa cum a decis şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE).
În opinia sa, prin decizia de a sista proiectul şi de a dispune restituirea finanţării, finanţatorul AFM, pe lângă încălcarea principiului proporţionalităţii, expres consacrat şi de legislaţia naţională, îşi invocă şi propria turpitudine, aspect care, din nou, este prohibit de lege.
Se apreciază că susţinerile pârâtei sunt în sensul invocării propriei culpe, aspect care nu poate fi primit, iar, pe de altă parte, se remarcă o lipsă de logică în susţinerea acesteia că proiectul era neeligibil. Proiectul a fost şi este eligibil, pentru că altfel nu se putea încheia contractul de finanţare, iar faptul că, ulterior, s-a întârziat, justificat de argumentele şi probele administrate, realizarea integrală a acestuia, nu înseamnă că proiectul nu este eligibil.
4. Apărări formulate în cauză
Intimata-pârâtă nu a depus întâmpinare.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante:
Motivele de nelegalitate invocate de partea recurentă se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanţa a aplicat sau interpretat greşit normele de drept material.
Un prim aspect de nelegalitate invocat în cadrul prezentului recurs are în vedere greşita aplicare a noţiunii de caz fortuit. Din punctul de vedere al recurentului toată situaţia de fapt aşa cum a fost descrisă conduce la concluzia că beneficiarul contractului de finanţare a efectuat toate demersurile necesare pentru finalizarea proiectului, însă doar incidenţa unui caz fortuit - respectiv încetarea prezentării la lucru a executantului de lucrări, Societatea A. S.R.L. - a determinat nefinalizarea la timp a contractului.
Pentru a răspunde acestui motiv de casare, Înalta Curte observă, în primul rând că, potrivit art. 9.1 din contractul de finanţare, părţile au definit cazul fortuit drept "un eveniment independent de voinţa părţilor, imprevizibil şi insurmontabil, intervenit după încheierea contractului şi care împiedică părţile să îşi execute, total sau parţial, obligaţiile contractuale".
În acord cu cele reţinute de prima instanţă, se concluzionează că evenimentul invocat de recurent nu poate fi încadrat în noţiunea cazului fortuit, aşa cum a fost definit în contractul părţilor şi în art. art. 1351 alin. (3) din C. civ.
Astfel, conduita unui cocontractant, chiar intempestivă şi lipsită de loialitate comercială nu poate fi echivalată unui caz fortuit în înţelesul legii, întrucât partenerii unui contract au la dispoziţie procedurile legale pentru punerea lui în executare sau eventual rezilierea acestuia cu consecinţa atribuirii lucrărilor unui alt agent comercial.
Aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond, nu se poate invoca ca motiv de exonerare de răspundere neexecutarea obligaţiei principale asumate de partenerul contractual ("încetarea prezentării la lucru a executantului de lucrări"), întrucât recurentul putea solicita rezilierea contractului nr. x/29.09.2011 şi apoi să demareze o nouă procedură de achiziţie publică.
Or, un atare demers procedural a existat în intenţia recurentului, aşa cum rezultă din adresa nr. x/14.03.2014, prin care beneficiarul a solicitat A.F.M. să asigure prezenţa unui reprezentant la întâlnirea din data de 24.03.2014, în cadrul căreia se va discuta rezilierea contractului nr. x/29.09.2011 şi reluarea procedurii de achiziţie publică pentru lucrările rămase de executat.
În schimb, acesta a recurs la abandonarea acestei iniţiative, optând să menţină contractul de lucrări nr. x/29.09.2011 şi să continue acţiunea judiciară la Tribunalul Maramureş.
Ca atare, însăşi conduita comercială a recurentului a condus la împiedicarea finalizării la termen a proiectului, iar nu un caz fortuit intempestiv şi insurmontabil, astfel cum a susţinut acesta.
Pe de altă parte, corect a reţinut instanţa de fond că nu au fost respectate prevederile art. 9.2 din acest contract, potrivit cărora partea care invocă cazul fortuit are obligaţia de a-l notifica celeilalte părţi în termen de 5 zile de la data apariţiei.
Concret, recurentul a susţinut că partenerul contractual nu a mai executat lucrările din anul 2014, acţiunea judiciară fiind înregistrată la Tribunalul Maramureş în data de 30.09.2014, însă doar prin adresa nr. x/19.11.2015 reclamanta a notificat A.F.M. că se află în litigiu cu executantul S.C. A. S.R.L., ceea ce constituie un impediment în plus pentru invocarea cazului fortuit în prezenta cauză.
A mai susţinut recurentul că au fost greşit aplicate prevederile art. 1270 alin. (1) C. civ., dar şi ale art. 9.6 şi 9.7 din Contractul de finanţare, potrivit cărora părţile au stipulat în mod expres faptul că "dacă forţa majoră şi/sau cazul fortuit durează sau se estimează că va/vor dura mai mult de 3 luni, părţile se obligă să negocieze cu bună-credinţă în vederea identificării soluţiei celei mai bune".
Un atare motiv de recurs nu poate fi primit, având în vedere că în cele ce preced s-a statuat că în cauză nu a fost incident un caz fortuit care să poată fi invocat în condiţii de legalitate în favoarea beneficiarului vinovat de neexecutarea la timp a proiectului finanţat.
Pe de altă parte, deşi recurentul susţine că finanţatorul nu a dat dovadă de bună credinţă în executarea clauzelor contractuale, se observă că o bună parte din culpa contractuală îi revine, în condiţiile în care situaţia de fapt aşa cum a fost stabilită de prima instanţă relevă faptul că nu a notificat la timp cauzele întârzierilor în finalizarea proiectului, deşi a beneficiat de mai mult prelungiri ale termenelor stabilite iniţial.
Mai mult, nu poate fi imputată finanţatorului lipsa bunei credinţe în derularea relaţiilor contractuale, având în vedere că prin raportare la situaţia de fapt, prima instanţă a constatat că intimatul pârât a respectat întocmai clauzele contractuale şi a acţionat cu bună-credinţă, convenind cu beneficiarul, prin mai multe acte adiţionale, prelungirea termenelor contractuale stabilite iniţial, pentru ca acesta să poată implementa integral proiectul şi să depună ultima cerere de tragere a finanţării, lucru care nu s-a realizat până la data de 31.12.2015.
Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că motivele de nelegalitate ale deciziei de reziliere unilaterală a contractului de finanţare, invocate de recurent în susţinerea tezei sale procesuale, reprezintă împrejurări de fapt care nu pot fi circumscrise motivului de casare descris mai sus.
Aşadar, refuzul finanţatorului de prelungire a termenului contractual, refuzul de a găsi soluţii amiabile prin care contractul de finanţare să rămână în vigoare, stadiul foarte avansat al implementării proiectului, impactul pozitiv al acestuia asupra mediului înconjurător, etc., nu pot fi argumente care să conducă la reformarea hotărârii instanţei de fond, întrucât pe de o parte nu constituie reale motive de casare. Pe de altă parte, argumentele antamte de Curtea de Apel, raportate la situaţia de fapt, astfel cum a fost reţinută nu au fost combătute de recurent, acesta reluând în demersul său procesual aceleaşi susţineri din cererea de chemare în judecată.
Nici motivul de recurs privind încălcarea principiului proporţionalităţii nu poate forma convingerea instanţei de control judiciar în sensul reformării hotărârii atacate.
Sub un prim aspect, este de principiu că potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene (Hotărârea GUE din 15 septembrie 2005, Irlanda/Comisia, C-199/03, punctul 31, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, C-465/10, punctul 47), "inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta grav interesele financiare ale Uniunii". Astfel, un stat membru care a acordat asistenţă financiară poate, pentru a preveni şi pentru a urmări în justiţie abaterile, să revoce această asistenţă şi să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării menţionate (Hotărârea GUE din 22 ianuarie 2004, COPPI, C-271/01, punctul 48, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'lndre, C-465/10, punctul 32).
Prin urmare, statele membre au obligaţia să ia măsurile necesare pentru verificarea faptului că acţiunile finanţate din fondurile finanţate cu contribuţia Uniunii au fost desfăşurate corect, pentru prevenirea şi cercetarea neregulilor şi pentru recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijenţe (Hotărârea GUE din 13 martie 2008, Vereniging şi alţii, C-383/06-C-385/06, punctul 37).
Putem astfel concluziona că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene acţionează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existenţa unui prejudiciu concret asupra bugetului UE.
În plus faţă de cele reţinute mai sus, în contractul de finanţare supus prezentei proceduri s-a stipulat că dacă deficienţele nu sunt înlăturate în maxim 30 de zile de la data notificării, finanţatorul are dreptul să sisteze definitiv şi să rezilieze unilateral contractul, cu recuperarea sumelor virate, în condiţiile Codului de procedură fiscală (art. 7.3 lit. b). Părţile au mai convenit că, în situaţia în care beneficiarul nu îşi îndeplineşte obligaţiile asumate, contractul încetează prin reziliere, la iniţiativa finanţatorului (art. 8.2 lit. a), situaţie în care beneficiarul este obligat la plata de daune-interese, în cuantum egal cu suma trasă din finanţare, la care se adaugă foloase nerealizate la nivelul ratei dobânzii B.N.R. (art. 8.3).
Aşadar, în cauză nu se poate pune problema aplicării unei sancţiuni cu respectarea principiului proporţionalităţii, ci de punerea în aplicare a clauzelor contractuale, la care beneficiarul a achiesat prin semnarea contractului de finanţare.
Este evident că la momentul încheierii contractului părţile şi-au asumat atât drepturi cât şi obligaţii a căror nerespectare atrage aplicarea sancţiunilor menţionate în contract.
Pe cale de consecinţă, în acord cu cele statuate de instanţa de fond, se reţine că principiul proporţionalităţii, aşa cum a fost definit în cererea de recurs, nu este incident în speţă, întrucât acesta nu este aplicabil în ipoteza evaluării anticipate a prejudiciului prin clauze convenite de părţile contractuale, ci doar în acele situaţii unde există o marjă de apreciere permisă de părţi sau de legiuitor.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs:
Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că prezentul recurs este nefondat, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea 544/2004 şi disp. art. 497 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantă, cu consecinţa menţinerii hotărârii instanţei de fond ca fiind legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Cerneşti împotriva sentinţei nr. 3671 din 12 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat. Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2020.