Ședințe de judecată: Martie | | 2024
Sunteți aici: Pagina de început » Detalii jurisprudență

Refuzul emiterii unei hotărâri de Guvern. Acțiune în despăgubiri formulată pe calea dreptului comun. Inadmisibilitate 

Cuprins pe materii: Drept procesual civil. Judecata

Index alfabetic: acțiune în despăgubiri

  • raport juridic de drept administrativ
  • excepția necompetenței materiale
  • excepția inadmisibilității

 

O.G. nr. 33/2006, art. 15, art. 16

Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. c), f), art. 8 alin. (1), art. 18

Legea nr. 90/2001, art. 11 lit. c)

Acţiunea în angajarea răspunderii delictuale a unor autorităţi publice, ca urmare a refuzului acestora de emite o hotărâre de Guvern, reprezintă o latură intrinsecă a procedurii de contencios administrativ.

Astfel, raportul juridic născut în urma refuzului de emitere a unei hotărâri de Guvern se circumscrie contenciosului administrativ, definit în art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Prin urmare, acţiunea în despăgubiri formulată pe calea dreptului comun este inadmisibilă, de vreme ce despăgubirile pretinse izvorăsc dintr-un raport juridic de drept administrativ.

 

Secția a II-a civilă, Decizia nr. 2204 din 26 noiembrie 2019

 

Notă: Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor a fost abrogată prin Codul administrativ din 3 iulie 2019.

 

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, Secţia a VI-a civilă la 9 decembrie 2016, sub nr. x/3/2016, reclamanta Banca A. S.A. a solicitat obligarea pârâţilor Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică la plata sumei de 1.414.605 lei şi a dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data introducerii acţiunii.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 1.349 şi art. 1.357 C. civ., art. 15 şi art. 16 din O.U.G. nr. 33/2006.

Prin sentinţa civilă nr. 1662/2017 din 9 mai 2017, Tribunalul Bucureşti, Secţia a VI-a civilă a respins excepţiile necompetenţei materiale, lipsei capacităţii juridice civile şi lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României; a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta Banca A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Trezorerie şi Datorie Publică.

Împotriva sentinţei primei instanţe, Banca A. S.A. a declarat apel, prin care a solicitat admiterea căii de atac, anularea în parte a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă.

Prin decizia civilă nr. 283/A din 13 februarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VI-a civilă a respins ca nefondat apelul declarat de apelanta-reclamantă Banca A. S.A. împotriva sentinţei primei instanţe.

Împotriva deciziei instanţei de apel, Banca A. S.A. a declarat recurs, prin care a solicitat casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată primei instanţe.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a evocat, în prealabil, istoricul prezentului litigiu, după care a învederat că decizia recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare a dispoziţiilor art. 15 şi art. 16 din O.G. nr. 33/2006 şi art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. f), art. 8 alin. 1 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.

În concret, recurenta-reclamantă a susţinut, în sinteză, că excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost în mod greşit admisă de instanţele de fond, întrucât acţiunile având ca obiect exclusiv obligarea autorităţilor la plata de despăgubiri reprezintă litigii de drept comun, atât timp cât nu sunt subsidiare sau ulterioare unei acţiuni în anularea unui act administrativ tipic sau asimilat.

În sprijinul susţinerii sale, autoarea recursului a evocat decizia nr. 1904 din 23 noiembrie 2017, prin care Secţia I civilă a Înaltei Curţi a statuat că instanţa de contencios administrativ nu are competenţa de a se pronunţa asupra cererilor ce vizează exclusiv obligarea autorităţilor publice la plata unor despăgubiri, acestea fiind de competenţa instanţelor de drept comun, conform art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, acţiunea în despăgubiri formulată în faţa unei instanţe de contencios administrativ este întotdeauna subsidiară acţiunii în contencios, neintrând în sfera de competenţă a acestei instanţe soluţionarea unei acţiuni având un obiect exclusiv patrimonial.

Cu alte cuvinte, atât timp cât acţiunea în despăgubiri îndreptată împotriva unei autorităţi publice nu este accesorie unei acţiuni în anularea unui act administrativ tipic sau asimilat, ci este formulată pe cale principală, aceasta nu se circumscrie noţiunii de litigiu administrativ, ci reprezintă un litigiu de drept comun.

În concret, recurenta-reclamantă a arătat că nu a formulat un alt capăt de cerere având ca obiect anularea unui act administrativ tipic sau asimilat şi nici nu a solicitat obligarea autorităţilor publice la exercitarea vreunei activităţi din sfera puterii de stat, ci numai obligarea acestor autorităţi la repararea prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligaţiilor ce le reveneau intimaţilor-pârâţi potrivit legii speciale.

În continuare, autoarea recursului a învederat că, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de O.G. nr. 33/2006, are un drept de creanţă împotriva statului român în vederea garantării prejudiciilor suferite de aceasta, ca urmare a litigiilor decurgând din activitatea B. şi pentru care A. S.A. este ţinută să răspundă.

Chiar dacă procedura reglementată de art. 15 şi art. 16 din O.U.G. nr. 33/2006 este extrajudiciară, aceasta nu exclude posibilitatea formulării unei acţiuni în pretenţii în faţa instanţei de drept comun în vederea valorificării dreptului de creanţă al A. S.A. împotriva statului român.

Autoarea recursului a mai învederat că nerespectarea de către garantul statul român a procedurii reglementate în legislaţia specială constituie în sine o faptă ilicită care determină un prejudiciu egal cu valoarea sumei garantate.

Astfel, recurenta-reclamantă a subliniat că încălcarea de către intimaţii-pârâţi a obligaţiei legale de emitere a scrisorii de garanţie, respectiv de majorare a plafonului de garantare, reprezintă o faptă ilicită în sensul art. 1349 alin. 1 C. civ., materializată în nerespectarea obligaţiei irevocabile şi necondiţionate asumate de statul român.

În final, autoarea recursului a conchis că aceste motive demonstrează că excepţia inadmisibilităţii a fost în mod greşit admisă de instanţele de fond.

În drept, recursul a fost întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de reprezentant al statutului român, a depus întâmpinare la 5 octombrie 2018, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În apărare, intimatul-pârât a susţinut, în esenţă, că autorităţile publice pot fi trase la răspundere pentru vătămarea drepturilor unor persoane, ca urmare a neîndeplinirii atribuţiilor ce le revin conform legii, numai pe calea procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă nu a depus răspuns la întâmpinare.

În temeiul art. 493 C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea din 7 mai 2019, Înalta Curte a dispus comunicarea raportului către părţi.

Părţile nu au depus puncte de vedere la raport.

Intimatul-pârât Guvernul României a depus note scrise la 1 octombrie 2019, prin care a invocat autoritatea de lucru judecat provizorie a sentinţei civile nr. 1640 din 3 aprilie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2/2017.

Prin încheierea din 8 octombrie 2019, Înalta Curte a admis în principiu recursul şi a stabilit termen de judecată la 26 noiembrie 2019, în vederea soluţionării recursului în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Examinând decizia atacată, în limitele controlului de legalitate, în raport de criticile formulate şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte a reţinut următoarele:

Recurenta-reclamantă susţine, în esenţă, că acţiunile având ca obiect exclusiv obligarea autorităţilor publice la plata de despăgubiri reprezintă litigii de drept comun, atât timp cât nu sunt subsidiare sau ulterioare unei acţiuni în anularea unui act administrativ tipic sau asimilat. Astfel, autoarea recursului învederează că excepţia inadmisibilităţii a fost în mod greşit admisă, din moment ce acţiunea are ca obiect exclusiv obligarea autorităţilor publice la plata de despăgubiri pentru neîndeplinirea obligaţiei legale de majorare a plafonului de garantare, fiind greşit aplicate dispoziţiile art. 15 şi art. 16 din O.G. nr. 33/2006 şi art. 1 alin. 1, art. 2 alin. 1 lit. f), art. 8 alin. 1 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Criticile din cererea de recurs se încadrează în motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., conform căruia se poate cere casarea hotărârii date cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Referitor la aceste critici, instanţa supremă constată că recurenta-reclamantă a formulat acţiunea în angajarea răspunderii delictuale a intimaţilor-pârâţi ca urmare a refuzului implicit al acestora de a emite o hotărâre de Guvern pentru majorarea plafonului de garantare, în baza căreia să fie ulterior emisă o scrisoare de garanţie.

Astfel, izvorul raportului juridic dedus judecăţii îl constituie refuzul emiterii unei hotărâri de Guvern.

Potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, în vigoare la data începerii procesului, „în realizarea funcțiilor sale Guvernul îndeplinește următoarele atribuții principale: emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanțe în temeiul unei legi speciale de abilitare și ordonanțe de urgență potrivit Constituției”.

Din analiza acestui text de lege rezultă că hotărârile Guvernului sunt emise pentru organizarea executării legilor, în regim de putere publică, indiferent de materia în care au fost emise.

Fiind emise pentru organizarea executării legilor, în regim de putere publică, hotărârile Guvernului reprezintă acte administrative, în sensul art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform căruia actul administrativ reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Astfel, raportul juridic născut în urma refuzului de emitere a unei hotărâri de Guvern se circumscrie contenciosului administrativ, definit în art. 2 alin. 1 lit. f) din Legea nr. 554/2004, ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Pornind de la aceste texte de lege, instanţa supremă reţine că una dintre condiţiile necesare pentru angajarea răspunderii civile delictuale o reprezintă existenţa unei fapte ilicite.

În prezenta cauză, pretinsa faptă ilicită constă în refuzul intimaţilor-pârâţi de a emite o hotărâre de Guvern pentru majorarea plafonului de garantare, în baza căreia să fie emisă ulterior o scrisoare de garanţie.

Ca atare, stabilirea caracterului ilicit al faptei invocate de recurenta-reclamantă ar presupune examinarea legalităţii acestui refuz. Or, stabilirea caracterul nelegal al refuzului de a emite o hotărâre de Guvern nu poate fi realizată pe calea dreptului comun, ci numai pe calea procedurii speciale a contenciosului administrativ.

În aceste condiţii, instanţa supremă reţine că acţiunea în angajarea răspunderii delictuale a unor autorităţi publice, ca urmare a refuzului acestora de a emite o hotărâre de Guvern, reprezintă o latură intrinsecă a procedurii de contencios administrativ.

Această concluzie este confirmată şi de sentinţa civilă nr. 1640 din 3 aprilie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2/2017, prin care Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a soluţionat pe fond o acţiune formulată între aceleaşi părţi, care cuprinde un capăt de cerere având ca obiect plata despăgubirilor în cuantum de 1.414.605 lei pentru neîndeplinirea aceleiaşi obligaţii.

Prin urmare, instanţa de apel a reţinut în mod corect că acţiunea în despăgubiri formulată pe calea dreptului comun este inadmisibilă, de vreme ce despăgubirile pretinse izvorăsc dintr-un raport juridic de drept administrativ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. 1 teza a II-a din acelaşi act normativ, Înalta Curte a respins ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă Banca A. S.A. împotriva deciziei instanţei de apel.