Act administrativ. Imposibilitatea invocării în cadrul aceluiași litigiu a nelegalității unui act, atât pe cale principal㠖 prin acțiune în anulare, cât și pe cale incidental㠖 prin excepția de nelegalitate. Principiul primordialității dreptului comunitar.

 

Legea nr. 554/2004, art. 4

Constituția României, art. 148 alin. (2)

Cuprins pe materii: Drept administrativ

Indice alfabetic: Act administrativ cu caracter individual       

                             Excepție de nelegalitate

                             Principiul priorității de aplicare a dreptului comunitar

                             Principiul electa una via.

 

Prioritatea dreptului comunitar față de dreptul național nu înseamnă că prevederile naționale nu se aplică sau sunt inexistente, ci doar că, în baza principiului priorității de aplicare, norma de drept intern nu se aplică atunci când este în conflict cu o normă comunitară.

Ceea ce este caracteristic excepției de nelegalitate în dreptul comunitar este reglementarea acesteia, atunci când se aplică actelor individuale, ca o procedură accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale și care nu poate fi invocată de persoanele particulare împotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei acțiuni directe în anulare, dar a expirat termenul legal.

Interpretarea dată de instanța națională dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în același timp, în cadrul aceluiași litigiu și pe calea acțiunii directe și pe cale incidentă, este așadar în deplină concordanță cu dispozițiile și principiile legale comunitare. 

 

I.C.C.J. , Secția de contencios administrativ și fiscal

                                                            Decizia nr. 3196 din 9 iunie  2009

 

 

Prin Decizia nr.333 din 22.01.2009, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de Direcția Generală a Finanțelor Publice  a municipiului București, împotriva sentinței civile nr.2707 din 01.10.2008 a Curții de Apel București - Secția a VIII- a contencios administrativ și fiscal și a modificat sentința atacată în sensul că a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a deciziei nr.386011 din 23.08.2005 emisă de Agenția Națională de Administrare Fiscală - Direcția Generală a Finanțelor Publice  a municipiului București, invocată de SC UEC SA și totodată a respins acțiunea reclamantei ca nefondată.

            Pentru a decide astfel, instanța supremă a reținut, în esență că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor art.4 din Legea nr.554/2004 atunci când a considerat admisibilă excepția de nelegalitate a deciziei de rambursare nr.386011/2005. Instanța de control judiciar a apreciat că scopul invocării excepției de nelegalitate este înlăturarea actului administrativ din proces și nu obținerea unui răspuns favorabil la cererea de rambursare  TVA formulată în speță, ceea ce ar   induce ideea obligării autorității publice, prin soluția dată asupra excepției, de a acționa într-un anumit mod.

            Totodată, a considerat că nelegalitatea  unui act administrativ nu poate fi invocată, în același timp în cadrul aceluiași litigiu, atât pe calea acțiunii directe în contencios administrativ, cât și pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, și a apreciat că excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în cauză este inadmisibilă, atâta vreme cât refuzul considerat nejustificat de rezolvare a cererii de rambursare a TVA constituie și obiectul acțiunii principale.

            Instanța de recurs și-a motivat soluția și prin trimiterea la dispozițiile art.205 Cod procedură fiscală  potrivit cărora, în materie fiscală, persoana care se consideră lezată în drepturile sau în interesele legitime prin refuzul explicit sau tacit de rezolvare a unei cereri, are la îndemână procedura specială de  contestare reglementată de Titlul IX al Codului de procedură fiscală.

            Cum în speță refuzul de rambursare a TVA nu a fost contestat de reclamantă pe calea prevăzută de art.205 din Codul de procedură fiscală, iar excepția de nelegalitate are caracter inadmisibil, instanța de recurs a apreciat că admiterea acțiunii și recunoașterea pe cale judiciară a dreptului la rambursarea TVA este lipsită de fundament juridic.

            Împotriva acestei hotărâri a formulat cerere de revizuire SC UEC SA, în contradictoriu cu intimata Direcția Generală a Finanțelor Publice  a municipiului București, întemeiată pe prevederile art.21 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.

            În motivarea cererii de revizuire, revizuienta  prezentând și un scurt istoric al litigiului a invocat următoarele:

            - decizia atacată a fost pronunțată cu încălcarea principiului  priorității dreptului comunitar dintr-o dublă perspectivă, atât în ceea ce privește soluția pronunțată asupra excepției de nelegalitate, cât și referitor la soluția pronunțată cu privire la fondul cauzei.

             - în ceea ce privește excepția de nelegalitate s-a susținut că soluția pronunțată este contrară dreptului comunitar, raportat la prevederile art.241 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană (Tratatul CE), cu referire la art.230 din același tratat, care, în esență, în opinia revizuientei nu  condiționează invocarea excepției de nelegalitate nici de existența unei alte proceduri speciale și nici de parcurgerea vreunei proceduri prealabile, astfel că în mod  greșit instanța de fond a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă motivat de împrejurarea că persoana interesată ar avea la îndemână o altă procedură specială de contestare reglementată de codul de procedură fiscală;

            - din interpretarea art.241 din Tratatul CE rezultă concluzia că excepția de nelegalitate în dreptul comunitar poate fi invocată oricând;

            - greșit a reținut instanța de recurs că revizuienta ar fi invocat nelegalitatea unui act administrativ atât pe calea excepției de nelegalitate cât și pe calea acțiunii principale, textul comunitar (art.241 TCE) nefăcând o astfel de distincție;

            - în ceea ce privește soluția pronunțată asupra fondului cauzei cu privire la respingerea cererii de rambursare a TVA, au fost de asemenea nesocotite normele comunitare cuprinse în Directiva nr.388/1977/CEE – titlul XI și în Directiva nr.112/2006/CE – art.167 și 168, al căror conținut a fost reprodus, raportat la care concluzia instanței în sensul că suma solicitată la rambursare nu putea fi rambursată întrucât nu fusese achitată la data scadenței,  este eronată.

            Examinând cererea de revizuire formulată, în raport cu prevederile art.21 din Legea nr.554/2004, republicată, Înalta Curte reține că aceasta nu este întemeiată, astfel că urmează a fi respinsă, în considerarea celor în continuare arătate.

            Potrivit art.21 din Legea nr.5154/2004 republicată, constituie motiv de revizuire care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunțarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorității dreptului comunitar, reglementat de art.148 alin.2, coroborat cu art.20 alin.2 din Constituția României, republicată.

            În sensul prevederilor arătate, prioritatea normelor comunitare se examinează  față de normele naționale contrare.

            Prioritatea dreptului comunitar față de dreptul  național nu înseamnă că prevederile naționale nu se aplică sau că sunt inexistente, ci doar că, în baza principiului priorității de aplicare norma de drept intern nu se aplică atunci când este în conflict cu o normă comunitară.

            Norma națională se aplică însă, în continuare, în toate situațiile în care ea nu se află în conflict cu norma comunitară.

            Din această perspectivă, în ceea ce privește excepția de nelegalitate, mutatis mudandis, Înalta Curte reține că nu este îndeplinită cerința art.21 din Legea nr.554/2004, republicată, întrucât nu se poate susține că reglementarea cuprinsă în art.4 din legea națională se află în conflict sau este contrară normei comunitare la care s-a făcut referire, respectiv art.241 cu raportare la art.230 din Tratatul CE.

            Independent de caracteristica comună ce se degajă din examinarea normelor naționale și a celor comunitare, constând în aceea că excepția de nelegalitate este reglementată ca fiind un mijloc de apărare, sunt de remarcat obiectul specific și particularitățile conținutului normelor comunitare la care a făcut trimitere revizuienta și despre care, nu se poate susține că se află în conflict cu reglementare prevăzută în art.4 din Legea nr.554/2004.

Astfel, potrivit art.241 din Tratatul CE "Fara a fi afectata de expirarea termenului prevăzut la articolul 230 paragraful al 'cincilea, in cazul unui litigiu privind un regulament adoptat in comun de Parlamentul European si de Consiliu sau un regulament al Consiliului, al Comisiei ori al Băncii Centrale Europene, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevăzute in art.230 paragraful 2, pentru a invoca in fata Curții de Justiție inaplicabilitatea acestui regulament" Totodată prevederile art.230 la care art.241 fac trimitere, stipulează:

„Curtea de Justiție controlează legalitatea actelor adoptate in comun de Parlamentul European si de Consiliu, ale Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, și a actelor Parlamentului European menite să producă efecte juridice față de terți.

In acest scop. Curtea are competența să se pronunțe cu privire la acțiunile formulate de un stat membru, de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie, pentru motive de necompetență, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acesteia ori de abuz de putere.

În aceleași condiții Curtea are competența să se pronunțe cu privire la acțiunile formulate de Curtea de Conturi si de Banca Centrală Europeană, care urmăresc salvgardarea prerogativelor acestora.

Orice persoană fizică sau juridică poate, formula, in aceleași condiții, o acțiune împotriva unei decizii al cărei destinatar este sau împotriva unei decizii care, deși in forma unui regulament sau a unei decizii adresa  unei alte persoane, o privesc direct și individual.

Acțiunile prevăzute de prezentul articol trebuie formulate in termen de două luni, după caz, de la publicarea măsurii, de la notificarea acesteia reclamantului sau, în lipsă,, de la data la care reclamantul a luat cunoștință de actul respectiv”.

Independent de conținutul specific al normelor comunitare enunțate, este de menționat, astfel după cum s-a evidențiat și în doctrina de specialitate că ceea ce este caracteristic excepției de nelegalitate în dreptul comunitar   este reglementarea acesteia, atunci când se aplică actelor individuale, ca o procedură accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale și care nu poate fi invocată de persoanele particulare împotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei acțiuni directe în anulare, dar a expirat termenul legal.

Față de cele arătate, raportat la modalitatea  concretă de aplicare și de interpretare de către instanța de recurs, în soluționarea și pronunțarea Deciziei nr.333/2009, a excepției de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual, menționat, în sensul că nu se poate tinde prin acest mijloc procedural la obținerea unui răspuns la o solicitare, ceea ce ar presupune obligarea autorității publice la a acționa într-un anumit fel, nu se poate susține așadar că norma comunitară este contrazisă, fie în conținutul fie în spiritul său.

Aceiași concluzie își găsește pe deplin valabilitatea și în ceea ce privește considerentul  instanței de recurs în sensul că nelegalitatea unui act administrativ, raportat la art.4 din Legea nr.554/2004, republicată nu poate fi invocată, în același timp în cadrul aceluiași litigiu și pe calea acțiunii directe și pe cale incidentă.

În fine, pe aspectul modalității în care instanța de recurs a soluționat excepția invocată este de arătat și împrejurarea că argumentele mai sus examinate au fundamentat decizia de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate, observația referitoare la procedura aplicată în materie fiscală, potrivit art.205 alin.2 Cod procedură fiscală fiind numai de ordin subsidiar, fără a fi primordial determinantă, astfel că toate susținerile revizuientei pe acest aspect vor fi apreciate ca irelevante și înlăturate ca atare.

Înalta Curte urmează să respingă ca atare și susținerile revizuientei, formulate în calea extraordinară de atac vizând incompatibilitatea soluției pronunțate cu normele comunitare în materie de rambursare de TVA reținând, din cuprinsul deciziei atacate, că soluția de respingere pe fond a acțiunii reclamantei a fost atrasă și legal fundamentată după cum cu temei s-a reținut, de soluția dată asupra excepției de nelegalitate invocată, respinsă ca inadmisibilă.

            Argumentele suplimentare, vizând chiar poziția de recunoaștere din partea revizuientei, reținută de către instanță  nu fac decât să consolideze soluția adoptată și coerent motivată, aspect în raport de care nu se impune reexaminarea, în conținut, a normelor naționale ca și a celor comunitare ce reglementează rambursarea de TVA.

            În fine, Înalta Curte investită cu soluționarea prezentei cereri de revizuire, menționează și împrejurarea că revizuienta – intimată nu a invocat prioritatea dreptului comunitar cu ocazia soluționării cauzei în fond și în recurs iar instanța a refuzat să ia în discuție acest aspect.

            Față de toate cele mai sus arătate, în temeiul art.21 din Legea nr.554/2004, republicată cererea de revizuire a fost respinsă ca neîntemeiată.