Admiterea excepției de nelegalitate.  Efecte.

Legea nr. 554/2004, art. 4

 

Art. 4 din Legea nr. 554/2004, reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care  îl consideră nelegal, poate cere ca  instanța de contencios să verifice  legalitatea actului, în situația  în care actul este declarat nelegal, acesta devenind inopozabil părții  împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat,  fără însă a-i afecta validitatea, astfel încât  actul în discuție deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

De aceea, instanța de contencios administrativ, admițând excepția de nelegalitate nu poate dispune anularea actului administrativ  - ca în situația în care ar fi fost investită cu o acțiune în anulare în temeiul art. 8 din aceeași lege - ea trebuind să se rezume doar la a constata nelegalitatea actului administrativ atacat incidental, pe cale de excepție.

 

Decizia nr. 1080 din 28 februarie 2012

 

Prin sentința nr.3956 din 3 iunie 2011, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția de nelegalitate invocată de S.N. „INSTITUTUL X" S.A. București în dosarul nr.4686/303/2008 al Judecătoriei Sectorului 6 București și a constatat nelegalitatea Anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public la statului, în privința imobilului care formează obiectul titlului de proprietate nr. 100402/2007 emis în favoarea S.N. „INSTITUTUL X" S.A. București, dispunând anularea acestor dispoziții.

Pentru a pronunța această sentință, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Prin H.G. nr. 1705/2006 s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului prevăzut în Anexele 1, 4, 6 care fac parte integrantă din hotărâre, actualizată la 4.12.2006.

Anexa 4 a acestui act normativ stabilește imobilele aflate în proprietatea Statului român și în administrarea Ministerului Apărării Naționale, la pct.2 fiind menționat imobilul din București, sector 6, Aleea Ghencea fără număr, cod de clasificarea 82909, nr. MF 106813 denumire imobil 1125, imobil în privința căruia Ministerul Apărării Naționale a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Comisia județeană de stabilire a drepturilor de proprietate privată a terenurilor a Sectorului 6, S.N. Institutul X S.A. și S.C. SSS.R.L., constatarea nulității absolute a titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007 eliberat de CJ SDPT București, a procesului-verbal de punere în posesie nr.24A/3  din   12.01.2007, a Hotărârii nr.921/17.11.2006 emisă de Comisia municipiului București pentru aplicarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 și a contractului de vânzare cumpărare autentificat sub nr. 665/26.04.2007 încheiat între S.N. Institutul X S.A. și S.C. SS  S.R.L.

Argumentele MAN invocate în susținerea acestei cereri de chemare în judecată se referă la faptul că dreptul de proprietate asupra acestui teren aparține starului român, iar dreptul de administrare aparține MAN, astfel cum i-a fost atribuit prin Jurnalul Consiliului de miniștri nr.49 din 16.01.1913 care atestă dreptul de administrare al Ministerului de război, iar Cartea de hotărnicie din 1928 consfințește proprietatea ministerului, titlul fiind transcris în Registrul de transcripțiuni al Tribunalului Raional sub nr. 1220/12.12.1957.

Prima instanță reține că la 23.01.2007 Comisia județeană de stabilire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a municipiului București a emis titlul de proprietate nr. 100402/23.01.2007 în favoarea autorului excepției de nelegalitate, pentru terenul arabil în suprafață de 19 ha 116,5 mp situat în extravilanul Sectorului 6 București prin reconstituirea dreptului de proprietate potrivit documentației aflată în volumul 2 al dosarului nr.4686/203/2008 al Judecătoriei Sectorului 6, emițându-se procesul verbal de punere în posesie nr.24A/3/2007.

Prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr.665/26.04.2007, SN Institutul X  SA a vândut o suprafață de 13 ha 8746 mp către SC SS SRL, iar conform ultimului raport de expertiză efectuat în cauză s-a constatat că parcela nr.3 din terenul în suprafață totală de 19 ha 0116,47 mp, parcela în suprafață de 138.745,60 mp este identificat și în cuprinsul Anexei 4 la HG 1705/2006 pe baza documentației cadastrale întocmite de Direcția topografică militară pentru terenul aflat în administrarea unei cazarme militare.

Potrivit dispozițiilor art.2 din Legea nr.213/1998, Statul sau unitățile administrativ teritoriale exercită posesia, folosința și dispoziția asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public în limitele și condițiile legii, text de lege care impune așadar respectarea legalității și în ceea ce privește modul de includere a bunurilor în domeniul public al Statului.

Dispozițiile art.7 din aceeași lege prevăd principalele modalități prin care un bun aflat în proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului, neoferind unei hotărâri de Guvern prin care se inventariază bunurile proprietate publică un eventual caracter constitutiv de drepturi.

Operațiunea de inventariere a unor bunuri pretins aparținând domeniului public al statului nu face parte din modalitățile anterior menționate, iar în lipsa uneia dintre astfel de proceduri, instanța de judecată investită cu cercetarea legalității inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al Statului, urmează să analizeze apartenența unui bun la domeniul public prin raportare la dispozițiile legale comune.

Din înscrisurile existente la dosarul cauzei, respectiv Jurnalul Consiliului de Miniștri nr.49/16.01.1913, Cartea de hotărnicie pentru moșia Cotroceni 363/1928, decizia nr.161/1996, bunul situat în București, sector 6, Aleea Ghencea fără nr., se află în administrarea Ministerului Apărării Naționale, în niciunul dintre aceste acte nespecificându-se faptul că s-ar fi aflat în proprietatea, fie a statului român, fie a Ministerului Apărării Naționale.

Pe de altă parte, nu există nicio dovadă că dreptul de proprietate al statului sau al MAN asupra acestui teren, ar fi fost transcris, respectiv ar fi fost intabulat în Cartea Funciară, acest aspect fiind de altfel recunoscut și de către MAN în cadrul administrării probei cu interogatoriu pentru ca acesta să fie opozabil terților.

În consecință, se poate reține că emitentul actului administrativ, a cărui nelegalitate se solicită a se constata, nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor impuse de dispozițiile art.7 din Legea nr.213/1998 în ceea ce privește modalitatea prin care terenul proprietate privată a intrat în domeniul public al statului, exercitarea dreptului de administrare de către Ministerul Apărării Naționale asupra acestuia neputând fi asimilată vreunuia dintre cazurile prevăzute de aceste dispoziții legale.

Cu certitudine, din înscrisurile existente la dosarul cauzei reiese că terenul se afla, anterior emiterii H.G. nr. 1705/2006, în domeniul privat al statului, din nici un mijloc de probă neputându-se deduce trecerea acestuia în proprietatea publică a statului.

Emiterea ulterioară a unor acte de dispoziție asupra acestui teren de către autoritățile locale nu face obiectul cenzurii instanței de contencios administrativ, revenind în competența instanței investită cu soluționarea acțiunii de fond analiza legalității acestor acte constitutive sau translative de proprietate din perspectiva competenței autorităților publice locale de a le adopta.

A fost înlăturat argumentul M.Ap.N. referitor la faptul că în raport de dispozițiile legale care reglementează destinația anumitor categorii de bunuri (Decretul-lege nr.87/1938), respectiv încadrarea terenului în categoria poligoanelor militare bunul poate fi considerat proprietate publică a statului pentru cauză de utilitate publică, întrucât nu s-a făcut nici o dovadă că imobilul ar fi intrat sub incidența acestui Decret-lege.

Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs Ministerul Apărării Naționale - U.M. 02574 București, Statul Român - Ministerul Finanțelor Publice și Guvernul României.

În motivarea recursului Guvernul României a  arătat   în esență, următoarele:

1) Prin cererea de chemare  în judecată S.N.  Institutul X  S.A.  a invocat  excepția de nelegalitate a  H.G. nr. 1705/2006, în temeiul dispozițiilor  art. 4 alin. 1 din Legea   nr. 554/2004, iar  prin sentința pronunțată  în cauză instanța a  admis excepția   de nelegalitate, însă a dispus  și anularea prevederilor legale atacate. Or, anularea unui act administrativ este reglementată în art.  8 din Legea   contenciosului  administrativ, în timp ce în baza art. 4 din același act normativ, consecința admiterii   excepției   de nelegalitate este aceea  că instanța soluționează cauza  fără a  ține seama  de actul a  cărui nelegalitate  a  fost constatată, însă aceasta nu poate dispune în același timp și anularea dispozițiilor nelegale.

Având în vedere cele de mai sus, instanța  de fond a  pronunțat  sentința nr. 3956/3.06.2011, cu  nerespectarea prevederilor din Legea  nr. 554/2004, astfel încât sunt incidente  dispozițiile art. 304 pct. 6 din Codul de procedură   civilă.

2)H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată de Executiv, cu respectarea  prevederilor  Legii  nr. 24/2000 privind normele  de tehnică legislativă pentru elaborarea   actelor   normative, precum   și ale  H.G. nr. 50/2000, iar proiectul de hotărâre a  fost  avizat  favorabil atât de  Ministerul Justiției , cât și de  Consiliul Legislativ.

Comisia  Municipiului București de stabilire a   dreptului   de proprietate privată asupra terenurilor a  emis titlul de  proprietate nr. 100402 din 23.01.2007 pentru S.N.  Institutul X  S.A., în baza   prevederilor  art. 53 din Hotărârea nr.  921/17.11.2006 a  Comisiei Municipiului București  pentru aplicarea   Legii   fondului   funciar  nr. 18/1991, pentru  un teren arabil de 19 ha 116,5 mp, situat în extravilanul Sectorului 6, prin reconstituirea dreptului de proprietate. Terenurile respective aparțin însă statului român, iar dreptul de administrare i-a fost atribuit Ministerului  Apărării Naționale prin Jurnalul  de Miniștri nr. 49 din 16.01.1913.

Aceste terenuri fac parte din domeniul public și sunt incluse în inventarul bunurilor   ce  alcătuiesc domeniul public al statului, aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, cu codul de clasificare 8.29.09, numerele MF 103979,106813,103999, 103598, 106819 și 103660, administrarea  acestora  realizându-se în temeiul dispozițiilor Legii nr. 213/1998 privind  proprietatea publică  și regimul   juridic   al acesteia.

Din înscrisul cu nr. 60512/24.06.2007 emis de  Subcomisia locală de fond funciar sector 6, rezultă fără dubii că au fost încălcate  prevederile art. 8 din H.G. 890/2005 pentru aprobarea  regulamentului  privind procedura  de constituire, atribuțiile  și funcționarea   comisiilor  pentru   stabilirea  dreptului de proprietate privată asupra  terenurilor, în condițiile  în care   propunerea   de validare nu a  fost   semnată de toți cei 7 membri ai  comisiei.

Ulterior așa  zisei puneri în posesie, S.N.  Institutul X  S.A. a  dezmembrat  terenul sus menționat  în mai multe  parcele  de teren, iar   după  această operațiune  l-a înstrăinat unor societăți comerciale (S.C. SS S.R.L., S.C. HR  S.R.L. , S.C. AL S.R.L.).

Terenul în litigiu aparține statutului român, iar  actul   care   reglementează statutul său juridic  este Decretul – Lege nr. 87/25.01.1938 pentru trecerea de clădiri, terenuri de instrucție, tragere etc, în proprietatea  Statului. Jurnalul Consiliului de Miniștri nr. 49 din  16.01.1913 atestă dreptul de administrare al Ministerului de Război, iar Cartea de hotărnicie  din anul 1928 consfințește acest drept, titlul fiind transcris  în Registrul de Transcripțiuni al Tribunalului   Popular Raional, sub nr. 1220  din 12.12.1957.

Conform Planului  urbanistic zonal coordonator al sectorului 6, aprobat prin  Hotărârea Consiliului General  al Municipiului   București nr. 213/2005, contrar certificatului   de urbanism  nr. 314/316 din 11.02.2008 al Primăriei Sectorului  6, rezultă că terenul   la care   se referă titlul   de proprietate  nr. 100402/23.01.2007, contestat   de   Ministerul Apărării Naționale, nu se află în raza teritorială a  Sectorului  6 București.

Din expertiza tehnică topografică  efectuată  rezultă că terenul   în litigiu se suprapune cu terenul care aparține Ministerului Apărării Naționale, acesta fiind situat pe raza administrativă a  Sectorului 5 București. Or, în această ipoteză, propunerea   de reconstituire a  dreptului  de  proprietate și de  eliberare a  titlului   corespunzător și punerea   în posesie nu puteau fi făcute  de Comisia de fond funciar a sectorului 6 căci aceasta nu putea dispune  asupra   unui teren care   nu se afla  în competența sa.

În concluzie, prin  emiterea titlurilor de proprietate a  fost încălcat dreptul de proprietate publică al statului și   dreptul de  administrare al Ministerului Apărării, fapt sancționat cu nulitatea absolută conform dispozițiilor   art. 3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea  și completarea   Legii fondului  funciar nr. 18/1991. În temeiul  art. 3 alin. 2 din  același act normativ, nulitatea  poate fi invocată și de către persoanele care  justifică un interes legitim constând în apărarea  prin mijloace  juridice a  dreptului   de administrare.

În recursul său, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice  a arătat, în esență, următoarele:

Prin hotărârea pronunțată, instanța a încălcat  formele de procedură prevăzute sub sancțiunea  nulității   de art. 105 alin. 2 Cod procedură civilă. Pe de o parte, în raport de prevederile  art. 261 alin. 1 pct. 2 și 5 Cod procedură civilă, hotărârea nu conține unul din  elementele  imperativ prevăzute de lege – domiciliul sau reședința părților, iar pe de altă parte, din cuprinsul  sentinței nu rezultă că instanța de fond a analizat  întrutotul apărările formulate de Ministerul Finanțelor Publice.

Soluția instanței  de fond cu privire la  respingerea   excepției  inadmisibilității excepției de nelegalitate, este   greșită deoarece în raport de prevederile art. 4 alin. 1 din Legea   nr. 554/2004, legalitatea   unui act  administrativ unilateral  cu caracter normativ nu poate fi cercetată pe cale incidentă.

Pentru a  fi admisibilă excepția  de nelegalitate, actul administrativ trebuie să fie  raportat la dispozițiile legale în baza cărora a  fost emis. Prin urmare, având  în vedere că H.G. nr. 1705/2006 a  fost emisă în baza art. 20(2) din Legea   nr. 213 /1998, singura chestiune de drept care trebuie  analizată de instanță este dacă hotărârea  de guvern contestată a  fost emisă cu respectarea  art. 20 alin. 2, adică dacă inventarul bunurilor din domeniul public al statului a  fost  centralizat de Ministerul Finanțelor Publice  și supus spre  aprobare  Guvernului.

Reclamantul a  solicitat  instanței să iasă din sfera  de soluționare a  excepției  de nelegalitate și să se pronunțe ca o instanță învestită cu soluționarea unei cereri de anulare a actului   administrativ, în care  este  cercetată legalitatea   actului   în raport  de pretinsa vătămare adusă reclamantului într-un   drept recunoscut de lege sau într-un  interes legitim. Or, instanța trebuia să se pronunțe dup㠄matricea” oferită de titlul  V  al Constituției, consacrat Curții   Constituționale , referitor la regimul excepției   de neconstituționalitate, însă  aceasta a confundat obiectul acțiunii   în sensul că a  tratat excepția  de nelegalitate ca pe o veritabilă acțiune de anulare .

Acest aspect rezultă echivoc din faptul că în considerentele hotărârii, pe pasaje întregi, instanța de fond a făcut istoricul cu privire la terenul aflat în litigiu la Judecătoria Sectorului 6, în fața căreia a fost ridicată excepția de nelegalitate.

Instanța de fond nu a ținut seama de faptul că HG nr. 1705/2006 nu stabilește natura juridică a unor imobile, ci doar aprobă inventarul centralizat al imobilelor proprietate public a statului, declarate astfel de către administratorii acestora, care au atribuții în delimitarea bunurilor aflate în administrarea lor.

Anterior hotărârii de guvern contestate, precum și a obținerii titlului de proprietate de către SN Institutul X SA, Ministerul Apărării Naționale a inclus imobilele în discuție în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prin HG nr. 1045/2000, HG nr. 1326/2001, HG nr. 45/2003, HG nr. 15/2004 și HG nr. 2060/2004, astfel că sub acest aspect, teoria instanței de fond privind invocarea art. 2 și art. 7 din Legea nr. 213/1998 este lipsită de relevanță. Din moment ce suprafața de teren în cauză nu a fost inclusă pentru prima dată în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. Or, instanța de fond, ieșind din limitele în care a fost învestită, a făcut istoricul terenului în discuție, reținând că acesta se află doar în administrarea Ministerului Apărării Naționale.

În motivarea recursului său, Ministerul Apărării Naționale a arătat, în esență, următoarele:

Instanța de fond nu a analizat excepția de nelegalitatea HG nr. 1705/2006, prin raportare la normele legale incidente la momentul adoptării actului normativ contestat. Posesia Ministerului Apărării Naționale a început la 07.02.1913, așa cum a fost aprobat prin Jurnalul Consiliului de Miniștri nr. 049/16.01.1913, posesie continuă, neîntreruptă, pașnică și publică, iar transcrierea cade sub incidența dispozițiilor art. 6 din Constituția din anul 1952, astfel că rezultă indubitabil că la acest moment terenul care face obiectul prezentului litigiu se află în proprietatea publică a statului și administrarea Ministerului Apărării Naționale.

Regimul juridic se menține în acest timp și este confirmat inclusiv de Constituția din 1952, fiind lesne de observat că terenul în litigiu îndeplinește condițiile din Legea nr. 213/1998. Pe cale de consecință, în aplicarea art. 19 din legea amintită, terenul a fost inclus în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului, prin HG nr. 1045/2000, fiind menținut în inventarul prevăzut de lege, în mod neîntrerupt din anul 2000 și până în prezent, prin HG nr. 1326/2001, HG nr. 45/2003, HG nr. 15/2004, HG nr. 2060/2004 și HG nr. 1705/2006. Ca urmare, Ministerul Apărării Naționale a dovedit că terenul în litigiu aparține statului român și se află în administrarea sa.

S-a dovedit cu înscrisuri dreptul de proprietate al statului român și dreptul de administrare al instituției militare, iar susținerile SN Institutul X S.A. în sensul că înscrierea din Anexa 4 a HG nr. 1705/2006 s-ar fi efectuat ulterior emiterii titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007, sunt de natură să inducă în eroare instanța de judecată. De fapt, titlul Ministerului Apărării Naționale a fost transcris în Registrul de trancripțiuni al Tribunalului Popular Raional sub nr. 1220/12.12.1957, iar în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului în anul 2000 (HG nr. 1045/2000).

În plus, pârâtele Comisia Județeană de stabilire dreptului de proprietate privată asupra terenurilor a municipiului București, Comisia locală a sectorului 6 și Primăria Sectorului 6 nu au indicat care este actul prin care acestea au intrat în posesia terenului în litigiu și nu au probat înscrierea terenului în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al municipiului București, astfel că se impune să se stabilească în sarcina pârâtelor obligația să depună inventarul respectiv și balanța de fond funciar a Primăriei Sectorului 6, la data de 01.01.2006, 01.11.2006, 01.01.2007 și 03.01.2007.

Instanța a reținut greșit că a avut loc o includere abuzivă într-un act normativ a unor bunuri cu titlu de proprietate publică, care să nu constituie un titlu valabil de proprietate și care este un act de expropriere realizat cu încălcarea flagrantă a legii. Trimiterile instanței la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 nu sunt aplicabile în cauză, în condițiile în care, la momentul intrării în vigoare a acestei legi, drepturile ministerului erau intabulate.

Criticabil este și că instanța de fond a ignorat prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 1/2000, dispoziții legale în conformitate cu care Comisia locală putea dispune numai de totalitatea terenurilor proprietate privată a unității administrativ - teritoriale respective, or Comisia locală a sectorului 6 a dispus în mod evident netemeinic și asupra unor suprafețe de teren care nu făceau parte din domeniul acelei unități administrative.

Contrar a ceea ce a susținut instanța de fond, înscrisurile aflate la dosarul cauzei dovedesc cu prisosință că terenurile în litigiu au fost în administrarea neîntreruptă a ministerului cu destinație precisă de teren de instrucție.

Argumentele juridice și dovezile menționate anterior conduc indubitabil la concluzia că prin emiterea titlului de proprietate s-a încălcat dreptul de proprietate publică al statului și dreptul de administrare al Ministerului Apărării Naționale, fapt sancționat cu nulitatea absolută, conform art. 3 din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991.

În soluționarea excepției, instanța de fond nu a reținut probe importante aflate la dosarul cauzei:

A. Planul urbanistic zonal coordonator al sectorului 6;

B. Hotărârea Consiliului General al Municipiului București nr. 194/14.10.2004, prin care  s-a aprobat intravilanul municipiului București;

C. HG nr. 890/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată supra terenurilor;

D. Ordinul nr. 702/04.09.2006 al Prefecturii municipiului București.

În susținerile recursului ministerului au fost depuse înscrisuri prin care se demonstrează că terenul se află în administrarea Ministerului Apărării Naționale și în proprietatea statului român, iar în această situație, atât emiterea titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007 de către Comisia Județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor a municipiului București, cât și propunerea Subcomisiei locale din cadrul Primăriei sectorului 6 București apar, cel puțin, ca fiind emise din eroare.

Examinând sentința atacată, în raport de criticile formulate, precum și în raport de art. 3041 Cod procedură, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că recursurile sunt întemeiate, în sensul și în limitele în continuare arătate, ceea ce atrage drept consecință admiterea acestora și modificarea în parte a hotărârii recurate, după cum urmează.

SN X S.A., în calitate de pârât - chemat în judecată în dosarul nr. 4686/303/2008 al Judecătoriei sectorului 6 București, a invocat excepția excepția de nelegalitate a HG nr. 1705/29.11.2006, Anexa 4, punctul referitor la terenul ce formează obiectul titlurilor de proprietate nr. 100402/23.01.2007.

Învestită cu controlul de legalitate pe cale incidentală a respectivului act administrativ, Curtea de Apel București, prin sentința civilă nr. 3956/03.06.2011, a admis excepția și, constatând nelegalitatea Anexei 4 din HG nr. 1705/2006, în privința terenului în discuție, a anulat respectivele dispoziții.

Controlul indirect al actelor administrative  pe calea excepției de nelegalitate este consacrat  în art.4 din Legea nr.554/2004. În termenii art.4 din acest act normativ,  examinarea legalității unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel:

„(1)Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

            (2) Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

     (3) Soluția instanței de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare și se judecă de urgență și cu precădere.

     (4) În cazul în care instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Așadar, textul legal precitat  reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care  îl consideră nelegal, poate cere ca  instanța de contencios să verifice  legalitatea actului. În situația  în care actul este declarat nelegal, acesta devine inopozabil părții  împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat,  fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte,  actul în discuție deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Or, instanța de fond a încălcat prevederile imperative și inderogabile ale art. 4 și a anulat hotărârea de guvern contestată, în loc să constate doar că aceasta este nelegală, comportându-se astfel ca o instanță învestită cu acțiune în anulare, potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, sub acest aspect, hotărârea primei instanțe este nelegală, astfel că sentința atacată va fi modificată, în sensul că se va înlătura din cuprins acesteia dispoziția privind anularea prevederilor Anexei 4 din HG nr. 1705/2006.

Soluția primei instanțe, referitoare la constatarea ca nelegale a dispozițiilor din Anexa 4, cu privire la terenul în discuție, constată Înalta Curte, este însă legală și temeinică.

În mod corect, judecătorul fondului a examinat hotărârea de guvern atacată, prin prisma conformității acesteia cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată - Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia. Cum SN Institutul X S.A.  a susținut în cadrul excepției de nelegalitate că   i-a fost încălcat dreptul de proprietate asupra terenului, pe care pretinde a-l proba cu titlul de proprietate emis în condițiile Legii nr. 18/1991, cu îndreptățire, instanța de judecată a verificat dacă imobilul care a declanșat litigiul dintre părți a intrat în domeniul public al statului într-una din modalitățile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998, astfel cum era în vigoare la data adoptării hotărârii de guvern.

Textul legal precitat reglementa, la data adoptării hotărârii de guvern atacate, modalitățile de dobândire a dreptului de proprietate publică  în termenii următori:

„Dreptul de proprietate publică se dobândește:

    a) pe cale naturală;

    b) prin achiziții publice efectuate în condițiile legii;

    c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;

    d) prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;

e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;

f) prin alte moduri prevăzute de lege”.

Prin urmare, în cadrul controlului de legalitate al HG nr. 1705/2006, instanța s-a limitat a verifica dacă includerea în lista de inventar a terenului în discuție a avut loc în condițiile prescrise în art. 7 din Legea nr. 213/1998, constatând că în speță nu au fost produse probe din care să rezulte că statul român a dobândit dreptul de proprietate publică asupra imobilului amintit într-una din modalitățile reglementate în art. 7 din Legea nr. 213/1998, instanța a statuat că hotărârea  de guvern este nelegală în privința terenului în litigiu.

Cum prin art. 7 s-a stabilit în termeni imperativi care sunt modalitățile prin care statul dobândește dreptul de proprietate  publică asupra unor bunuri, rezultă cu puterea evidenței că simpla includere  într-o listă de inventar a unui bun, nu-l plasează, automat, în domeniul public al statului. Or, în speță, așa cum a observat judecătorul fondului, nu s-a dovedit, conform prevederii mai sus citate, că terenul în discuție a  fost trecut  din domeniul privat al statului în domeniul public. În această chestiune, esențial este și că, atestarea unui bun în domeniul public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci doar caracter declarativ, potrivit opiniei unanime exprimate în acest sens, atât în jurisprudență, cât și în doctrină.

Trebuie remarcat că, instanța de contencios administrativ a  fost învestită cu controlul de legalitate pe cale incidentală a unei hotărâri de guvern prin care a  fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, astfel că, în mod obligatoriu această instanță este limitată să verifice  exclusiv dacă terenul în discuție a  fost inclus în inventarul amintit, cu respectarea condițiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998, respectiv dacă dreptul de proprietate   publică al statului a fost dobândit în mod legal. Prin urmare, excede competenței instanței de contencios administrativ să se pronunțe în privința atât a  dreptului de proprietate  privată a  statului, cât și asupra dreptului  de administrare al Ministerului Apărării Naționale și nu în ultimul rând, asupra titlului de proprietate  deținut asupra aceluiași teren de către partea litigantă care a  invocat excepția de nelegalitate, S.N. Institutul X S.A., așa cum a  reținut  și prima instanță.

Sub acest aspect, este de observat că, în pofida celor susținute de recurenți, nici  Cartea de Hotărnicie din anul 1928 și nici Decretul – Lege nr. 87/1938 nu fac dovada existenței unui drept de proprietate al statului român. Astfel, Cartea de Hotărnicie se referă doar la delimitarea unor terenuri, iar în privința actului normativ menționat, pur și simplu, nu s-a demonstrat că terenul în litigiu ar fi intrat sub incidența acestui act normativ. În această chestiune, curtea  de apel a  constatat cu îndreptățire că nu s-a făcut dovada   că dreptul de  proprietate al statului ar fi fost transcris ori că, a fost intabulat în Cartea Funciară. La fel Jurnalul Consiliului de Miniștri nr. 49 din 16.01.1913, se referă doar  la dreptul de administrare  al Ministerului de Război, ceea ce nu  constituie  titlu valabil  care să consfințească dreptul de proprietate  publică a  statului.

De remarcat, că prima instanță a constatat că statul român deține un drept de proprietate privată asupra terenului, iar Ministerul Apărării Naționale posedă un  drept de administrare asupra aceluiași imobil în litigiu, în privința cărora nu s-a pronunțat însă în considerarea limitelor învestirii  sale în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Cu egală îndreptățire judecătorul fondului a reținut  în continuare că este apanajul exclusiv al instanței de drept comun, Judecătoria Sectorului 6 București, de a examina valabilitatea  titlurilor de proprietate asupra  terenului  în litigiu. Așadar, instanța de drept comun este cea care va verifica, printre altele valabilitatea titlului de proprietate nr. 100402/23.01.2007, contestat  de  către Ministerul Apărării Naționale, și prin urmare, nu cade în competența instanței de contencios administrativ să examineze  argumentele recurenților din prezenta cauză care tind să demonstreze nelegalitatea  titlului emis în favoarea  S.N. Institutul  X S.A.. Mai exact, Judecătoria Sectorului 6 urmează să examineze dacă titlul emis în beneficiul S.N. Institutul  X S.A. a  fost eliberat cu respectarea dispozițiilor legale în materie, astfel că în prezenta  cauză, Înalta Curte nu va examina motivele de recurs prin care se invocă faptul că s-au comis o serie de iregularități de către Comisia Locală a Sectorului 6, precum și de Subcomisia Locală de Fond Funciar, astfel cum aceste argumente au fost dezvoltate în recursul declarat de  Guvernul României.

Nu poate fi primită nici critica formulată de recurentul Ministerul Finanțelor Publice, în sensul că instanța de fond a  încălcat formele  de procedură prevăzute sub sancțiunea  nulității de art. 105 alin. 2 Cod procedură civilă.

Având ca reper textul legal precitat, nulitatea intervine  numai în ipoteza în care s-a produs părții o vătămare care nu poate fi anulată altfel. Or, recurenților nu li s-a produs  nici o vătămare ca urmare a  omisiunii  de a se menționa în dispozitivul hotărârii atacate domiciliile /sediile părților, în condițiile în care hotărârea primei instanțe le-a fost comunicată și au exercitat recurs în termen legal, astfel drepturile procesuale ale acestora fiind pe deplin respectate.

La fel, nu poate fi primită critica aceluiași recurent, în sensul că instanța de fond nu a  analizat întrutotul apărările formulate de acesta. Pe de o parte  din analiza sentinței recurate rezultă că prima instanță a  făcut un examen riguros al susținerilor părților cu privire la aspectele relevante ale cauzei, iar pe de altă parte, recurentul nu a indicat care sunt apărările formulate la fond și care să fi fost ignorate de către judecătorul cauzei.

Împrejurarea că hotărârea de guvern contestată a  fost adoptată cu respectarea prevederilor cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative, precum și în conformitate cu dispozițiile H.G. nr. 50/2005, astfel cum a  precizat recurentul Guvernul României, este irelevantă din perspectiva modului în care prima instanță a  soluționat excepția de nelegalitate deoarece critica autorului respective excepții nu a vizat chestiuni formale de tipul celor indicate de către recurent, ci o chestiune de fond, aceea a modului de dobândire a  dreptului de dobândire de proprietate publică a statului asupra unui teren.

În mod corect, judecătorul fondului a respins excepția de inadmisibilitate invocată de Ministerul Finanțelor Publice, reținând că  hotărârea de guvern contestată  este un act administrativ unilateral  cu caracter individual iar nu un act administrativ cu caracter normativ. Sub acest aspect, este de reținut că  actele administrative normative reprezintă o categorie de acte infralegislative care conțin reguli cu aplicabilitate repetată la un număr indeterminat de subiecți, în timp ce actele individuale nu conțin astfel de reguli, iar destinatarii acestora  sunt cel mult un număr determinat de subiecți. Or, în speță, hotărârea de guvern atacată inventariază un număr precis determinat de imobile  cu privire la care confirmă un anumit regim juridic, aspecte care clasează  neechivoc acest act administrativ în categoria  actelor administrative individuale supuse  controlului de legalitate  în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În această chestiune, Înalta Curte precizează, în acord cu jurisprudența consolidată a  instanței supreme  că este admisibilă  și o excepție de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ cu caracter normativ. Așadar, chiar în ipoteza calificării H.G. nr. 1705/2006 ca fiind un act normativ, această hotărâre poate fi supusă unui control de legalitate pe cale incidentală, așa cum s-a procedat în speță.

A accepta  teza potrivit căreia actele   administrative cu caracter   normativ pot fi contestate  numai pe calea  acțiunii directe în contencios administrativ echivalează cu acceptarea  unei situații  împovărătoare  pentru părți, contrară principiului unul proces echitabil, în sensul că persoanele care se consideră vătămate prin emiterea   unui act  administrativ normativ  și care au deschis o acțiune în contencios   administrativ să fie în imposibilitate să se apere pe calea  unei excepții  invocate  în acel proces și să fie nevoite să deschidă o altă acțiune în justiție.

Astfel fiind, dacă legiuitorul permite atacarea unui act administrativ normativ oricând, cu atât mai mult actul cu caracter  normativ poate fi contestat pe calea excepției de nelegalitate, în același sens fiind și jurisprudența constantă a  Înaltei Curți de Casație și Justiție (a se vedea în acest sens „Excepția de nelegalitate. Jurisprudența Secției de Contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, 2009 ” Editura Hamangiu, București, 2011 pp 8-9).

Este evident că în cadrul examenului de legalitate realizat în temeiul art. 4, actul administrativ este verificat prin raportare la dispozițiile legale în baza cărora a fost emis, așa cum a  arătat recurentul Ministerul Finanțelor Publice. Cu toate acestea, verificarea conformității actului infralegislativ  cu dispozițiile Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, nu se realizează astfel cum susține recurentul  doar prin raportare la prevederile art. 20 alin. 2 a legii mai sus amintite. Textul legal invocat de recurent precizează că centralizarea   inventarului bunurilor din domeniul public se realizează de către Ministerul Finanțelor și se supune spre aprobare Guvernului. Examenul de legalitate al H.G. nr. 1705/2006 nu se face prin raportare  la această prevedere legală deoarece excepția de nelegalitate  nu vizează încălcarea   acestui text de lege, ci modul de dobândire  al dreptului de proprietate publică asupra terenului în litigiu de către statul român. Prin urmare, controlul judecătoresc al actului infralegislativ se realizează prin raportare la art. 7 din Legea nr. 213/1998, text legal care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, exact în maniera în care a  procedat prima instanță.

            Apoi, este irelevant că anterior H.G. nr. 1705/2006 Guvernul României a  adoptat  un număr de hotărâri de guvern prin care  a atestat că terenul în litigiu face parte din domeniul public al statului. Așa cum s-a precizat în considerentele prezentei decizii și cum în mod constant s-au pronunțat instanțele judecătorești de contencios administrativ, atestarea domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar validitatea unei astfel de operațiuni este condiționată de existența, ca premisă, a  unui mod legal de dobândire a  proprietății publice.

            În aceste condiții, atestarea  terenului ca făcând parte din domeniul public al statului, prin hotărâri de guvern succesive, este lipsită de relevanță juridică din perspectiva controlului de legalitate exercitat asupra hotărârii de guvern contestată în prezenta cauză.

            În ceea ce privește condițiile de admisibilitate  ale excepției de nelegalitate, acestea sunt îndeplinite în speță, din moment ce, ilegalitatea hotărârii de guvern în discuție exista la momentul emiterii sale, ca urmare a  nerespectării prevederilor art. 7  din Legea nr. 213/1998, iar actul administrativ atacat este prejudiciabil pentru partea care a invocat excepția de nelegalitate, față de împrejurarea  că acesta este beneficiarul  unui titlu de proprietate asupra aceluiași teren.

            Argumentul invocat de recurentul Ministerul Apărării Naționale, întemeiat pe dispozițiile Constituției din 1952, nu poate fi primit. Dreptul de proprietate socialistă de stat, la care se referă art. 6 din Constituția din 1952, nu se convertește automat în drept de proprietate  publică, astfel cum este reglementat de Constituția României din 1991 și de Legea nr. 213/1998. O astfel de convertire operează numai în legătură cu bunurile  la care se referă expres art. 136 alin. 3 din Constituția României din 1991, precum și cu privire la bunuri menționate de legile organice, iar nu cu privire la toate bunurile aflate în proprietatea statului comunist. Prin urmare, nu se poate discuta în legătură cu terenul în litigiu, decât despre convertirea dreptului de proprietate socialistă de stat în  drept de proprietate privată al statului.

            În fine, argumentele  care se întemeiază, potrivit susținerii recurentului Ministerul Apărării Naționale, pe încălcarea unor prevederi ale unor acte normative cu ocazia eliberării titlului de proprietate în beneficiul autorului excepției S.N. Institutul  X S.A., cum sunt cele ale Legii nr. 1/2000, ale Legii nr. 18/1991 ori ale Legii nr. 169/1997, nu pot fi analizate de către instanța de contencios administrativ care nu posedă competența legală de a  verifica legalitatea titlului de proprietate  mai sus amintit, competență ce aparține, cum s-a mai arătat în cuprinsul acestei decizii, instanței de drept comun. Cât privește înscrisurile la care același recurent s-a referit la punctul 6 din memoriul de recurs, și cu acestea se tinde a se dovedi, de asemenea , nevalabilitatea titlului de proprietate deținut de către S.N. Institutul  X S.A.

            Față de cele ce preced, Înalta Curte, a admis recursurile, a modificat în parte sentința atacată, în sensul înlăturării din cuprinsul acesteia a  anulării prevederilor anexei 4 din H.G. nr. 1705/2006. Celelalte dispoziții ale sentinței recurate au fost menținute.