Asupra recursului de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
În temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, B.M., în calitate de recurent-reclamant în Dosarul nr. 10735/63/2010 al Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și a art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007.
Prin încheierea de ședință din data de 14 decembrie 2011, pronunțată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10735/63/2010, a fost admisă cererea de sesizare a instanței de contencios administrativ competente a soluționa fondul excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și art. 4 din Decizia nr. 307/2007, fiind sesizată Curtea de Apel Craiova cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată.
Prin punctul de vedere depus la dosar, Penitenciarul Craiova a învederat că excepția de nelegalitate invocată este inadmisibilă, având în vedere că prin modificările aduse Legii nr. 262/2007 obiectul excepției de nelegalitate a fost restrâns numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea legalității unui act administrativ unilateral pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută numai în perioada de valabilitate a actului normativ.
În plus, se arată că reclamantul nu justifică un interes în invocarea excepției de nelegalitate.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin Sentința nr. 413 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova a fost respinsă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 și art. 4 din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007 invocată de reclamantul B.M. în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiției, Administrația Națională a Penitenciarelor, Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Justiției.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată de pârâta ANP este neîntemeiată.
A reținut instanța de primă jurisdicție a excepției de nelegalitate că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a OMJ nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici, cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, precum și al Deciziei Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007, nu atrage inadmisibilitatea excepției de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Instanța a apreciat că evoluția în timp a actualei legi a contenciosului administrativ și însăși terminologia uzitată în textele ce reglementează excepția de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepției de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenței legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilității excepției de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepției de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal și abstract.
Instanța de fond a reținut și practica judiciară constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, care s-a pronunțat în mod repetat în sensul admisibilității excepției de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât și ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Instanța de fond a reținut, pe fondul excepției de nelegalitate invocată, că în conformitate cu pct. 11.5 din Ordinul M.J. nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 "În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:
a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;
c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează", iar dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al ANP nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciare, prevăd: - alin. (3) "În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel:
Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar".
- alin. (4) "Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la opt ore, se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează".
Dispozițiile legale în raport de care se susține nelegalitatea prevederilor menționate sunt cele ale art. 16 din O.G. nr. 64/2006 și cele ale Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, dispoziții în conformitate cu care (art. 16 din O.G. nr. 64/2006) "pentru orele prestate de funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare", iar art. 43 din Legea nr. 293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare nr. 45 și prevede că: "(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.
(2) Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal.
(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale.
(4) Orele prestate de funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:
a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;
b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează.
(5) Munca peste durata normală a timpului de lucru poate fi prestată și sporurile prevăzute la alin. (4) se pot plăti numai dacă efectuarea orelor suplimentare a fost dispusă în scris de șeful ierarhic, fără a se depăși 120 de ore anual, iar în cazuri cu totul deosebite se poate aproba efectuarea orelor suplimentare și peste acest plafon, dar nu mai mult de 360 de ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate."
Instanța a reținut că în cauză, Ordinul MJ nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței privind salarizarea funcționarilor publici din ANP, norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Astfel, dispozițiile a căror nelegalitate este invocată, prevăd modul în care se calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture și cum se remunerează acestea.
Ori, pentru verificarea concordanței actului administrativ normativ dedus judecății cu actul normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia a fost emis instanța de fond reține că se impune analiza logico-sistematică a prevederilor O.G. nr. 64/2006 și ale Legii nr. 293/2002, care conțin referiri la salarizarea orelor lucrate suplimentar.
Din motivarea excepției de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului și ale deciziei contravin prin adăugare la dispozițiile legale întrucât "nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar" căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.
Instanța de primă jurisdicție a reținut că este nefondată susținerea reclamantului potrivit căreia prin transformarea orelor lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar se adaugă prevederilor legale, întrucât astfel cum rezultă din conținutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unități de timp nu doar ora, ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, statuând că "Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână." (alin. (1) art. 45) iar "orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare".
Așadar, reține instanța că sunt remunerate în luna următoare orele suplimentare, iar numărul acestora se calculează la finalul fiecărei luni, salarizarea realizându-se prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate, raportându-se la ziua de lucru (8 ore), și respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.
Faptul că la pct. 11.5 din Ordinul MJ nr. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: "a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)", a apreciat instanța că nu înseamnă că a adăugat la lege ci a detaliat, a dezvoltat conținutul noțiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Chiar și propoziția de la pct. 11.5 lit. c) "Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează" nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.
Este de altfel, reține instanța de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care "Într-un act normativ emis pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază."
Instanța reține că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci trebuie să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul și spiritul legii.
Mai mult, dispozițiile pct. 11.5 din OMJ nr. 399/2007 reglementează situația specială a "lucrului în ture" ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că "(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale".
Ca urmare, a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile care reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispoziții speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Față de cele arătate, Curtea apreciază că este neîntemeiată excepția de nelegalitate invocată.
3. Recursul declarat de B.M.
Recurentul a criticat soluția instanței de fond ca netemeinică și nelegală, arătând că instanța a interpretat în mod eronat dispozițiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor normative cu forță juridică superioară.
II. Decizia instanței de recurs
Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză va admite recursul și rejudecând cauza pe fond, va admite excepția de nelegalitate invocată, pentru considerentele ce urmează:
În conformitate cu punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanței Guvernului nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:
a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar.
b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
c) Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.
De asemenea, art. 4 din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al Administrației Penitenciarelor prevede la alin. (3) și (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel:
- alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:
Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
- alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferența până la 8 ore se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru orele prestate de acești funcționari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Națională a Penitenciarelor.
În conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziții, durata normală a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi și de 40 de ore pe săptămână.
Actul normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore și respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare și orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.
Legea nr. 293/2004 instituie și o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual și în mod excepțional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite și cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.
Așadar, Înalta Curte reține că dispozițiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.
Contrar acestor prevederi legale, prin dispozițiile contestate din cele două acte administrative emise în baza și în aplicarea actelor normative cu forță superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracțiunilor de zile.
Aplicând acest mod de calcul se ajunge la situația în care funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare sunt privați de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracțiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.
În raport de cele expuse, Înalta Curte reține că excepția invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând la lege și stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care rejudecând pe fond excepția invocată, va constata nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și respectiv art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia nr. 307/2007.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de B.M. împotriva Sentinței nr. 413 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de B.M. și constată nelegalitatea dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministrului Justiției nr. 399/2007 și art. 4 alin. (3) și (4) din Decizia Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor nr. 307/2007.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 ianuarie 2013.
Procesat de GGC - CL