Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe
Prin încheierea din 14 ianuarie 2013, pronunțată de Tribunalul Cluj în Dosarul nr. 10717/117/2012, Curtea de Apel Cluj a fost legal învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate cu privire la dispozițiile art. 35 alin. (1) din Ordinul nr. 617/2007 emis de Președintele C.N.A.S. pentru aprobarea Normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate la Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, cu modificări și completări, a Protocolului nr. P1. din 26 octombrie 2007 nr. P2. din 30 octombrie 2007 încheiat între C.N.A.S. și A.N.A.F., precum și a Actului adițional nr. A1. (P3. din 13 aprilie 2009 nr. P4. din 09 aprilie 2009) la protocolul menționat.
În motivarea excepției de nelegalitate invocate, reclamanta a susținut că, prin textele criticate, se adaugă nepermis la Legea nr. 95/2006, în sensul că se stabilește modul de calcul al unei contribuții bugetare și termenele de plată și se extinde competența Casei de Asigurări de Sănătate privind emiterea de decizii de impunere, care, la scadență, au valoare de titlu executoriu, în baza cărora se poate declanșa urmărirea silită.
A mai susținut că actul criticat a fost emis cu exces de putere, cu depășirea competențelor acordate prin lege, fără a avea un suport în actele normative prin prisma cărora se justifică emiterea Ordinului.
2.Hotărârea Curții de Apel
Prin sentința civilă nr. 241/2013 din 29 martie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate în ceea ce privește Protocolul nr. P5. din 26 octombrie 2007 nr. P6. din 30 octombrie 2007 și actul adițional nr. A2. din 13 aprilie 2009 nr. A3. din 09 aprilie 2009, și, drept consecință, a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a acestora; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Casei Naționale de Sănătate; a respins excepția de nelegalitate a prevederilor art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a apreciat, mai întâi, în esență, că Protocolul nr. P5. din 26 octombrie 2007 nr. P6. din 30 octombrie 2007 și actul adițional nr. A2. din 13 aprilie 2009 nr. A3. din 9 aprilie 2009, încheiate între C.N.A.S. și A.N.A.F., nu pot fi calificate ca acte administrative unilaterale susceptibile a face obiectul unei excepții de nelegalitate.
Excepția lipsei calității procesuale pasive a președintelui C.N.A.S. a fost respinsă cu motivarea că actul administrativ cu caracter normativ a fost emis de acesta în exercitarea atribuțiilor ce îi revin, precum și pentru punerea în aplicare a hotărârilor consiliului de administrație care avea competența de a reglementa elabora norme privind aplicarea măsurilor de executare silită și de urmărire a contribuțiilor datorate la Fond pentru persoanele fizice, nefiind relevantă identitatea persoanei fizice care exercită efectiv această funcție.
În ceea ce privește excepția de nelegalitate a prevederilor art. 35 din Ordinul președintelui C.N.A.S. nr. 617/2007, prima instanță a concluzionat că acestea se limitează strict la cadrul stabilit de actul de bază Legea nr. 95/2006, în executarea căruia a fost emis, și nu contravin legii ci doar o explicitează, fiind respectate prev. art. 42, 56, 58, 76 și 79 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
3. Recursul reclamantei
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs, în termenul legal, reclamanta M.F.I., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie potrivit art. 304 pct. 9 și art. 3041 din C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta - reclamantă a criticat aprecierea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a Protocolului nr. P5. din 26 octombrie 2007 nr. P6. din 30 octombrie 2007 și a actului adițional nr. A2. din 13 aprilie 2009/A3. din 09 aprilie 2009, susținând că, în lipsa acestui protocol, dispozițiile art. 35 din Ordinul nr. 617/2007 nu ar fi putut produce nici un fel de efecte juridice, că acesta a produs efecte juridice în ceea ce privește terții împotriva cărora s-au emis decizii de impunere pe baza informațiilor furnizate ca urmare a acestui protocol și că hotărârea primei instanțe are ca efect lipsirea părții de un recurs efectiv în fața instanțelor naționale împotriva unui act considerat prejudiciabil.
În continuare, recurenta a reluat argumentele de nelegalitate expuse instanței de fond, privind completarea nepermisă a dispozițiilor Legii nr. 95/2006 și emiterea Ordinului prin exces de putere și a mai arătat că argumentația instanței de fond cu privire la explicitarea cadrului legal este nefundamentată; că informațiile primite pe bază de protocol pot servi doar la stabilirea calității de asigurat, și nu la emiterea deciziilor de impunere.
4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurentul - reclamant și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Odată cu instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepții.
Prin urmare, excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.
Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanța unui act juridic care produce efecte cu o forță juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță juridică superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituție.
Ordinul nr. 617/2007, din care fac parte normele administrative atacate pe calea excepției de nelegalitate, are ca obiect aprobarea Normelor metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calității de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuției, precum și pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate. Ordinul a fost emis de C.N.A.S., în temeiul unor prevederi expres menționate din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății [art. 211 alin. (3), art. 213 alin. (3) și (4), art. 216, art. 256 - 260 ș.a] și din Statutul C.N.A.S., aprobat prin H.G. nr. 972/2006 [art. 7, art. 17 alin. (5) și art. 18 pct. 36].
Soluția adoptată de judecătorul fondului reflectă aplicarea corectă a principiului ierarhiei forței juridice a actelor normative, atât dispozițiile art. 8 alin. (1) și (4), cât și ale art. 35 din Normele metodologice neadăugând la lege și necontravenind sensului și spiritului actelor normative cu forță juridică superioară în aplicarea cărora a fost adoptat.
Sentința este motivată în mod logic și convingător, întrunind cerințele art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Se constată, astfel, că art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la prevederile C. proc. civ. arătând că, în cazul neachitării la termen, conform legii, a contribuțiilor datorate fondului de către persoanele fizice, altele decât cele pentru care colectarea veniturilor se face de A.N.A.F., C.N.A.S., prin casele de asigurări sau persoane fizice ori juridice specializate, procedează la aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor cuvenite bugetului fondului și a majorărilor de întârziere în condițiile O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. civ., republicat, astfel încât dispozițiile art. 35 din Normele metodologice nu au caracter nelegal, întrucât nu adaugă la lege și nici nu contravin sensului și spiritului legii în aplicarea căreia au fost adoptate.
Astfel, norma legală cuprinsă în art. 216 din Legea nr. 95/2006 trimite în mod explicit la dispozițiile cuprinse în C. proc. civ. atunci când menționează atribuțiile execuționale ale C.N.A.S.
Împrejurarea că dispozițiile cuprinse în art. 35 al Normelor metodologice stipulează și posibilitatea emiterii unei decizii de impunere de către organul competent al C.A.S. nu reprezintă o nelegală adăugare la textul legii sus-arătat care să contravină prevederilor cuprinse în C. proc. civ., în condițiile în care potrivit art. 141 din acest cod executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor C. proc. civ., de către organul de executare competent, care în cazul dat este chiar C.N.A.S.
Potrivit art. 141 din C. proc. civ. , executarea silită a creanțelor fiscale se efectuează în temeiul normelor cuprinse în același cod, de către organul de executare competent, care în materia supusă analizei este C.N.A.S. Interpretarea sistematică a prevederilor cuprinse în textele examinate conduce la concluzia că, în cadrul competenței atribuite caselor de asigurări de sănătate de a aplica măsurile de executare silite pentru sumele datorate către Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, este inclusă și atribuția de a emite decizii de impunere și titluri executorii, în condițiile și cu respectarea prevederilor C. proc. civ., strict cu privire la obligațiile de plată către Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, fără a se putea reține o depășire nepermisă a atribuțiilor acestora.
O astfel de interpretare apare ca fiind și rațională în condițiile în care gestionarea fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, ca fond special ce se constituie din contribuția pentru asigurări de sănătate datorată, se realizează prin C.N.A.S. ca și prin casele de asigurări expres indicate, ceea ce demonstrează că aceste autorități se află direct și nemijlocit în posesia datelor necesare referitoare la cuantumul și natura sumelor datorate și neachitate pentru a putea emite, prealabil executării silite propriu-zise, titlul executoriu, cu respectarea prevederilor art. 141 din C. proc. civ.
Criticile aduse și interpretările date de către recurentă dispozițiilor legale invocate sunt, din această perspectivă, nefondate.
Nu se poate aprecia nici că soluția dată de instanța de fond excepției de nelegalitate a Protocolului nr. P5. din 26 octombrie 2007/P6. din 30 octombrie 2007 și a actului adițional nr. A2. din 13 aprilie 2009/A3. din 09 aprilie 2009 ar fi neîntemeiată, raportat la conținutul și, implicit, obiectul actelor supuse examinării instanței de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, acte care vizează furnizarea de către A.N.A.F. către C.N.A.S., de date cu privire la persoanele care realizează venituri din profesii libere, în scopul exercitării atribuțiilor legale ale acesteia și anume în vederea stabilirii calității de asigurat a acestor persoane.
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. , Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul formulat în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta M.F.I. împotriva sentinței civile nr. 241 din 29 martie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 martie 2014.