Decizia nr. 890/2015
Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentința civilă nr. 65 din 27 ianuarie 2012, pronunțată de Curtea de Apel Cluj în Dosar nr. x/33/2011, a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România; s-a constatat, pe cale de excepție, nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, nelegalitatea Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România în ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen; a fost anulată Decizia nr. 60 din 19-20 februarie 2011, emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș și a fost obligat pârâtul Baroul Maramureș să procedeze la înscrierea reclamantului în tabloul avocaților definitivi.
Recursurile declarate de pârâți împotriva acestei hotărâri au fost soluționate prin Decizia nr. 5245 din 14 mai 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție în sensul admiterii lor, casării hotărârii și trimiterii cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Pentru a decide astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a constatat că, la termenul din data de 11 noiembrie 2011, reclamantul a precizat, la interpelarea instanței, că "solicită să se exercite controlul de legalitate a prevederilor din Statut și Hotărârea nr. 902/2010 și din perspectiva art. 4 din Legea nr. 554/2004", însă instanța nu a luat act prin încheiere de invocarea unei excepții de nelegalitate, nu a prorogat discutarea acesteia pentru termenul următor, iar, la termenul de dezbateri din data de 20 ianuarie 2012, nu a fost pusă în discuția părților prezente o astfel de excepție și nici reclamantul în concluziile orale nu a invocat-o și nu a susținut-o.
Cauza a fost înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 26 iulie 2013, sub nr. x/33/2011*.
Reclamantul A. a depus la dosar note scrise, prin care a explicitat acțiunea în contencios administrativ introdusă de acesta în contradictoriu cu pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România, în conformitate cu dispozițiile instanței de casare, solicitând:
I. pe fond:
a) - anularea Deciziei nr. 91 din 02 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii ei, ca netemeinică și nelegală, anularea Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România (U.N.B.R.), ca nelegală;
b) - obligarea pârâtului de rând 1 la primirea reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen, ca avocat definitiv și înscrierea sa pe tabloul avocaților definitivi din Baroul Maramureș;
c) - obligarea Baroului Maramureș la plata cheltuielilor de judecată pricinuite de acest proces.
II. Pe calea excepției de nelegalitate:
- admiterea excepției de nelegalitate, constatarea nelegalității prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în vigoare la data de 22 octombrie 2010, data depunerii cererii sale de primire în profesie cu scutire de examen, precum și a punctului 5 din Anexa la Hotărârea Consiliului UNBR nr. 902 din 11 septembrie 2011, constatarea nelegalității Deciziei nr. 91 din 02 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii ei și a Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, raportate la dispozițiile cu putere juridică superioară conținute în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, în forma aflată în vigoare la data de 22 octombrie 2010 și înlăturarea lor din soluționarea pe fond a acestui litigiu.
Prin Sentința civilă nr. 537/2013 din 6 noiembrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea pricinii în fond după casare, a dispus următoarele:
- a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România;
- a constatat nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - în forma în vigoare la 22 octombrie 2010 și a punctului 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. În ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen;
- a anulat Decizia nr. 60 din 19-20 februarie 2011, emisă de Consiliul U.N.B.R.;
- a anulat Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș;
- a obligat pârâtul Baroul Maramureș să procedeze la primirea reclamantului în profesia de avocat și la înscrierea în tabloul avocaților definitivi din Baroul Maramureș;
- a respins ca inadmisibile cererile privind constatarea nelegalității Deciziei nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș și a Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011 emisă de Consiliul U.N.B.R.;
- a obligat pârâtul Baroul Maramureș să plătească reclamantului cheltuieli de judecată în sumă de 1596,55 lei.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:
Analizând conținutul art. 16 alin. (1) și (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în forma în vigoare la momentul formulării acțiunii și al art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, publicat în M. Of. nr. 45/13.01.2005, Curtea a constatat că reclamantul a formulat o cerere de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, în condițiile reglementate de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Baroul Maramureș, invocând prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R., ce cuprinde "Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen", a condiționat analiza acestei cereri de verificarea cunoștințelor solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, fiind parcurse în vederea realizării acestui obiectiv mai multe operațiuni administrative pregătitoare.
După parcurgerea acestor operațiuni administrative și susținerea examenului de către solicitant, Consiliul Baroului Maramureș a adoptat Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010, prin care a respins cererea reclamantului de primire în profesie, motivând că acesta nu a întrunit punctajul minim la examenul de verificare a cunoștințelor cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat.
Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș a fost menținută de Consiliul U.N.B.R., care, prin Decizia nr. 60 din 19-20 februarie 2011, a respins contestația formulată de reclamant.
Curtea a reținut că art. 16 alin. (2) instituie o excepție de la regula concursului și recunoaște celor care îndeplinesc cerințele prevăzute de art. 16 din Legea nr. 51/1995 dreptul de a fi primiți în profesia de avocat fără examen, aceștia fiind dispensați de sarcina verificării cunoștințelor.
Curtea a apreciat că refuzul pârâților de a asigura primirea reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen are un caracter nejustificat, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i), n) din Legea nr. 554/2004 și în raport de prevederile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în vigoare la data formulării cererii de primire în profesie a reclamantului.
S-a subliniat că jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie, mai ales după pronunțarea hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului din 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef împotriva României care semnala divergențe de jurisprudență, a fost în sensul că impunerea unor condiții suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 conturează excesul de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, sensul voinței legiuitorului, exprimată în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, este acela că toți cei aflați în situația evocată de aceste dispoziții au dreptul să fie primiți în profesie fără examen, fiind dispensați de orice îndatorire legată de verificarea cunoștințelor.
Curtea a reținut că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că, în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, iar recunoașterea prin această normă a dreptului Consiliului baroului de a verifica cunoștințele solicitantului cu privire la legislația specifică profesiei de avocat anulează tocmai dreptul recunoscut de actul normativ cu formă juridică superioară. Textul din statut introduce astfel o distincție pe care legea nu o conține.
În privința Hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., Curtea a arătat că emitentul actului nu și-a îndeplinit obligația prevăzută de art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aceea de a-i asigura publicarea în M. Of. în vederea intrării în vigoare.
Curtea a apreciat că împrejurarea că reclamantul a urmat procedurile de examinare nu conduce la concluzia că le-a legitimat, fiind sigura modalitate în care putea justifica ulterior un interes în contestarea lor. Sub acest aspect, refuzul pârâților de a-l primi în profesie fără examen, pe motiv că nu a îndeplinit punctajul stabilit pentru verificarea cunoștințelor specifice profesiei are caracter nejustificat.
S-a arătat în considerentele hotărârii recurate că, validând această interpretare, se poate ajunge la concluzia că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în forma în vigoare la data de 22 octombrie 2010 și punctul 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R., în ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, sunt nelegale, deoarece acestea conțin dispoziții contrare art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, nu se subordonează legii și intervin acolo unde aceasta a reglementat explicit.
În opinia instanței de fond, constatarea acestei cauze de ineficacitate face de prisos analiza celorlalte apărări evocate de reclamant privind criteriile netransparente, doza sporită de subiectivism, diminuarea semnificativă a posibilității de control al legalității, generate de un regulament de concurs deficitar sau chiar de absența unui regulament ori de organizarea defectuoasă a examenului.
Pentru aceste motive, întemeiat pe dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, Curtea a constatat, pe cale de excepție, nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - în forma în vigoare la data de 22 octombrie 2010 și a punctului 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. În ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, iar, în baza art. 18 din același act normativ, a anulat Decizia nr. 60 din 19-20 februarie 2011 emisă de Consiliul U.N.B.R. și Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș, obligând pârâtul Baroul Maramureș să procedeze la primirea reclamantului în profesia de avocat și la înscrierea în tabloul avocaților definitivi din Baroul Maramureș.
Având în vedere soluția de anulare pe cale principală a celor două acte administrative anterior menționate, cererea reclamantului de constatare a nelegalității Deciziei nr. 91 din 2 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș și a Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011 emisă de Consiliul U.N.B.R. a fost apreciată ca inadmisibilă.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România, care au solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acțiunii reclamantei.
I. În motivarea recursului declarat de pârâta Uniunea Națională a Barourilor din România se arată că, pentru analizarea legalității dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, raportat la dispozițiile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, instanța de fond a apreciat în mod greșit faptul că procedura de verificare a cunoștințelor celor care se regăsesc în vreuna din situațiile de la fostul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 ar echivala cu examenul de primire în profesia de avocat organizat pentru persoanele care nu se încadrează în acest articol și că sensul voinței legiuitorului este acela că persoanele care au desfășurat o activitate juridică pentru o anumită perioadă de timp sunt dispensate de orice îndatorire legată de verificarea cunoștințelor.
Arată recurenta că procedura de verificare a cunoștințelor pentru candidații care îndeplinesc condițiile de primire în profesie cu scutire de examen nu presupunea o verificare a noțiunilor de drept substanțial și procedural și, în consecință, nu este incompatibilă cu prevederile fostului art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, iar art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat vine să completeze legea profesiei și nu să o contrazică.
Apreciază recurenta că hotărârea instanței de fond este în mod evident lipsită de temei legal, întrucât, în aplicarea art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, trebuie recunoscut organelor U.N.B.R. dreptul de reglementare, sub condiția respectării principiului proporționalității între interesul public și interesul individual, al primatului interesului public, dar și al respectării drepturilor fundamentale ale cetățeanului.
Hotărârea este nelegală și pentru că dispune înscrierea pe tabloul avocaților definitivi fără condiționarea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Astfel, nu se poate dispune înscrierea pe tabloul avocaților a unei persoane ce nu a fost primită în profesie, deoarece hotărârea de primire în profesie nu-și produce efecte dacă în 2 luni nu a încetat incompatibilitatea.
Subliniază recurenta că primirea în profesia de avocat și înscrierea în tabloul avocaților era, conform legii, de competența Consiliului Baroului și nu de competența instanțelor de judecată, așa cum acestea se pare că și-o asumă prin hotărârile judecătorești pronunțate.
Mai arată recurenta că, atât hotărârea atacată prin prezentul recurs, cât și Sentința civilă nr. 65 din 27 ianuarie 2012 a Curții de Apel Cluj, casată prin Decizia nr. 5245 din 14 mai 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, trec peste art. 25 și dispun direct înscrierea pe tabloul avocaților, fără să fie motivate însă aceste soluții ale instanțelor, or, când în cuprinsul unei hotărâri nu sunt cuprinse motivele pe care aceasta se sprijină, în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ., intervine un motiv de casare sau modificare a respectivei hotărâri.
II. Recurentul Baroul Maramureș susține în motivarea recursului declarat că prin sentința civilă atacată instanța de fond a acordat mai mult decât s-a cerut, fiind incident motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 6 din vechiul C. proc. civ.
Arată recurentul că prin acțiunea introductivă s-a solicitat, la petitul nr. 2, obligarea pârâtei de rând 1 la înscrierea reclamantului pe tabelul avocaților definitivi din Baroul Maramureș cu scutire de examen, precum și obligarea la plata cheltuielilor de judecată pricinuite de acest proces, iar prin sentința civilă atacată s-a dispus obligarea pârâtului Baroul Maramureș să procedeze la primirea reclamantului în profesia de avocat și la înscrierea în tabloul avocaților definitivi din Baroul Maramureș.
Subliniază recurentul că, deși reclamantul a solicitat prin acțiunea care a învestit instanța doar înscrierea pe "tabelul" avocaților definitivi din Baroul Maramureș, instanța de fond a dispus și obligarea la primirea acestuia în profesia de avocat, sens în care sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 6 din vechiul C. proc. civ.
Arată recurentul că, raportat la dispozițiile art. 132 și 134 din vechiul C. proc. civ., era inadmisibilă o eventuală extindere a cadrului procesual în rejudecare după casarea cu trimitere, prin formularea unor petite care nu au făcut obiectul judecății în primul ciclu procesual.
Se mai arată în motivele de recurs că inadmisibil era și capătul de cerere inițial privind înscrierea reclamantului pe tabloul avocaților definitivi, sens în care în mod greșit a fost admis de către instanța de fond, deoarece înscrierea pe tabloul avocaților definitivi este condiționată de încetarea stării de incompatibilitate și de trecerea termenului care curge de la data emiterii deciziei de primire în profesie, conform art. 25 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, modificată și completată.
Apreciază recurentul că, raportat la cele de mai sus, cererea privind înscrierea reclamantului în tabloul avocaților definitivi putea fi admisă doar în condițiile în care acesta ar fi făcut dovada încetării stării de incompatibilitate.
Recurentul mai arată că, în interpretarea dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 - în forma acesteia de la data de 22 octombrie 2010, instanța de fond a considerat în mod greșit că expresia "poate fi primit în profesie" ar trebui interpretată nu ca o vocație, ci ca o obligație, respectiv că solicitantul trebuie să fie primit în profesie, în măsura în care îndeplinește celelalte condiții instituite de textul legal.
Apreciază recurentul că o astfel de interpretare excede textului legal și înțelesului fără echivoc al acestuia, termenii "poate" și "trebuie" nefiind nicidecum echivalenți și că, din perspectiva unei analize morfologice a acestei expresii, rațiunea folosirii unei construcții infinitivale perfecte a fost tocmai aceea de a institui o anumită vocație de apreciere din partea structurii profesionale care era chemată a se pronunța referitor la cererea de primire în profesie și nicidecum ca o obligație imperativă.
Recurentul arată că, față de interpretarea dată de către instanța de fond, sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 din vechiul C. proc. civ.
Subliniază recurentul că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - în forma acestuia de la data formulării și soluționării cerere de primire în profesie - sunt în concordanță cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, care, reglementând posibilitatea și nu obligativitatea primirii în profesie pentru persoanele care au exercitat anumite perioade de timp profesii juridice, nu pot fi interpretate în mod absolut, în sensul că ar dispensa solicitanții inclusiv de verificarea cunoștințelor referitoare la organizarea și exercitarea profesiei de avocat în cadrul unui interviu.
În măsura în care legiuitorul ar fi dorit să excepteze în mod absolut de orice procedură de verificare a cunoștințelor anumite categorii de persoane ar fi prevăzut obligativitatea și nu posibilitatea primirii acestora în profesia de avocat.
Apreciază recurentul că nu se poate face confuzie între procedura de verificare a cunoștințelor privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat organizată potrivit prevederilor art. 21 alin. (2) din statut și examenul de primire în profesie organizat pentru candidații care nu se încadrau în prevederile fostului art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, precum și faptul că, având în vedere că reclamantul nu a realizat punctajul stabilit la interviul organizat pentru verificarea cunoștințelor referitor la organizarea și exercitarea profesiei de avocat cererea sa a fost în mod legal și statutar respinsă, sens în care se impunea respingerea acțiunii.
Astfel, arată recurentul, în mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statului profesiei de avocat (în forma acestuia de la data de 22 octombrie 2010) și implicit a pct. 5 din Anexa la Hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 902 din 11 septembrie 2011, fiind incidente dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 din vechiul C. proc. civ. Recurentul solicită, însă, reanalizarea cauzei sub toate aspectele, în condițiile art. 3041 din același act normativ.
Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți și a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect anularea Deciziei nr. 91 din 02 decembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Maramureș și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii deciziei, anularea Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și obligarea Baroului Maramureș să procedeze la înscrierea reclamantului în tabloul avocaților definitivi din acest barou, cu cheltuieli de judecată.
Intimatul-reclamant a solicitat, totodată, (astfel cum rezultă din cuprinsul notelor scrise depuse la dosar la data de 13 septembrie 2013 - Dosar nr. x/33/2011* al Curții de Apel Cluj) pe calea excepției de nelegalitate, constatarea nelegalității prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în vigoare la data de 22 octombrie 2010 (data depunerii cererii sale de primire în profesie cu scutire de examen), precum și a punctului 5 din Anexa la Hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 902 din 11 septembrie 2011, constatarea nelegalității Deciziei nr. 91 din 02 decembrie 2010 a Consiliului Baroului Maramureș și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii ei și a Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, raportate la dispozițiile cu putere juridică superioară conținute în art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, în forma aflată în vigoare la data de 22 octombrie 2010 și înlăturarea lor din soluționarea pe fond a acestui litigiu.
În fapt, prin Decizia nr. 91 din 02 decembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Maramureș a fost respinsă cererea reclamantului de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, pe motiv că acesta, în urma interviului organizat, respectiv evaluarea scrisă pentru verificarea cunoștințelor cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat a fost declarat respins.
Prin Decizia nr. 60 din 19-20 februarie 2011, emisă de Consiliul U.N.B.R. În soluționarea plângerii prealabile formulată de reclamant, a fost respinsă contestația împotriva deciziei Baroului Maramureș.
Actele administrative emise de recurenți în soluționarea acestei cereri s-au fundamentat pe dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, pe cele ale art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la data de 25 septembrie 2004 și ale Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R.
Prima instanță a admis în parte acțiunea, pentru argumentele prezentate anterior.
Cauza de față are, astfel, ca obiect, pe de o parte, soluționarea excepțiilor de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - în forma în vigoare la 22 octombrie 2010 și a pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. În ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, iar, pe de altă parte, legalitatea refuzului exprimat de recurenți în legătură cu cererea intimatului A. de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.
Prima instanță a considerat, în esență, că recunoașterea prin art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat a dreptului Consiliului Baroului de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la legislația specifică profesiei de avocat excede dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și anulează dreptul conferit de acest act normativ cu forță juridică superioară.
Acest punct de vedere nu este împărtășit de Înalta Curte.
Înalta Curte apreciază că instanța de fond a admis în mod greșit excepția de nelegalitate invocată, constatând că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - în forma în vigoare la 22 octombrie 2010 și ale punctului 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. În ceea ce privește procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat în cazul cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, sunt nelegale, pe motiv că acestea conțin dispoziții contrare art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat, nu se subordonează legii și intervin acolo unde aceasta a reglementat explicit.
Dispozițiile aplicabile la data formulării cererii de primire în profesie de către intimatul-reclamant, respectiv art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, aveau următorul cuprins: "(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat".
În executarea acestei prevederi legale, legislația secundară, reprezentată de Statutul profesiei de avocat, adoptat de Uniunea Națională a Barourilor din România la 25 septembrie 2004 și publicat în M. Of. nr. 45/13.01.2005, stabilea prin art. 21 alin. (2) că: "În cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat".
Ulterior, în vederea unei aplicări unitare la nivel național a prevederilor citate, prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010, Uniunea Națională a Barourilor din România a adoptat "Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen".
Pentru a lămuri întru totul legalitatea normelor din statut și regulament, care sunt dispoziții de drept secundar, conținutul acestora se impune a fi raportat la conținutul altor prevederi din cuprinsul actului normativ în discuție, care au legătură cu primele, pentru a se ajunge la lămurirea înțelesului acestora.
Interpretarea sistematică presupune, în speță, raportarea dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 la dispozițiile cuprinse în alin. (1) al aceluiași articol, potrivit cărora: "Primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi și ale statutului profesiei".
Se observă, astfel, că dispozițiile art. 16 din Legea nr. 51/1995 prevăd la alin. (1), ca modalitate de primire în profesie, examenul organizat de barou conform prevederilor legii și ale statutului profesiei, în timp ce la alin. (2) prevăd o altă modalitate de primire în profesie, cu scutire de examenul prevăzut la alin. (1).
Așadar, la cerere, persoanele care îndeplinesc condițiile din art. 16 alin. (1) lit. a) și b) din lege pot fi primite în profesie, fără susținerea unui examen organizat de barou, conform regulilor stabilite în statut și alte acte secundare.
Rezultă de aici că pentru persoanele care invocă prevederile art. 16 alin. (2) din lege barourile nu pot organiza un examen, astfel cum acesta este prevăzut la alin. (1) al aceluiași articol.
Interpretarea în acest mod a prevederilor art. 16 din Legea nr. 51/1995 conduce la concluzia că norma conținută de art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în vigoare la data depunerii cererii de către reclamant, care prevede posibilitatea ca barourile să procedeze la verificarea cunoștințelor pe care persoana ce solicită primirea în profesie cu scutire de examen le are cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat (verificare care nu reprezintă un examen în sensul dispozițiilor art. 16 alin. (1), nu este contrară normei cuprinse în lege.
Este firesc, de altfel, ca orice persoană care dorește să se înscrie într-un barou de avocați și să exercite această profesie să cunoască modul de organizare și exercitare a profesiei.
Sintagma "poate fi primit în profesie", folosită de legiuitor în cuprinsul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, semnifică tocmai puterea discreționară a autorității publice, care, însă, nu poate fi interpretată ca o libertate în afara legii, ci una în limitele acesteia.
Art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 conține, deci, o normă dispozitivă care prevede numai coordonatele generale în care autoritatea publică își exercită dreptul de apreciere, cu asigurarea proporționalității, a unui just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit și conținutul drepturilor sau intereselor legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă.
Din interpretarea textului legal aflat în discuție nu rezultă, așadar, existența unui drept de care beneficiază de plano persoanele vizate de ipoteza normei legale și nici obligația corelativă a baroului de a dispune admiterea cererii de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Barourile, așa cum s-a arătat mai sus, au interdicția de a organiza un examen, astfel cum este prevăzut la art. 16 alin. (1), pentru persoanele care invocă prevederile alin. (2) al aceluiași articol, însă aceste prevederi legale nu exclud verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat.
Prin urmare, Înalta Curte constată că nu există o neconcordanță între art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, astfel că excepția de nelegalitate privind art. 21 alin. (2) din Statut se impunea a fi respinsă de prima instanță, criticile formulate de recurenți în această privință fiind întemeiate.
Referitor la excepția de nelegalitate a prevederilor Hotărârii nr. 902/2010 a Consiliul U.N.B.R., hotărârea primei instanțe este, de asemenea, nelegală.
Se constată că Hotărârea nr. 902/2010, contestată, a fost adoptată pentru asigurarea transparenței în soluționarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.
Hotărârea respectivă, reprezentând "Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen", prevede posibilitatea barourilor de a proceda la verificarea cunoștințelor solicitanților cu privire la legislația specifică profesiei de avocat, fie pe baza unei discuții libere, fie sub formă scrisă, rezultatul verificării putând determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen.
Verificarea cunoștințelor specifice profesiei de avocat în una dintre cele două modalități prevăzute de art. 5 din Hotărârea nr. 902/2010 nu este echivalentă unui examen de admitere în profesie și se înscrie în cadrul normativ instituit de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 și art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.
Prin urmare, și excepția de nelegalitate a prevederilor art. 5 din Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R. se impunea a fi respinsă de prima instanță, fiind întemeiate sub acest aspect criticile formulate de recurenți.
În concluzie, raportat la actul normativ cu valoare juridică superioară, atât Statutul profesiei de avocat, cât și, ulterior, Hotărârea nr. 902/2011 a Consiliului U.N.B.R. au obligația de a respecta condiția impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul ca primirea în profesie să nu se transforme într-un examen de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1) din lege.
Instanța de recurs concluzionează faptul că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorității competente un drept de apreciere discreționar. Astfel se explică și se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, potrivit cărora "în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispozițiile art. 16 alin. (2) din lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive.
Contrar celor reținute de judecătorul de la Curtea de apel, Înalta Curte observă că, în contextul în care legiuitorul primar a conferit organelor profesiei de avocat o marjă de apreciere nu se poate nega de plano dreptul acestora de a institui prin legislația subsecventă o procedură de verificare a cunoștințelor privind "organizarea și exercitarea profesiei de avocat".
Cât privește modalitatea concretă de realizare a acestei "verificări" și respectarea principiului proporționalității ori al justului echilibru care trebuie să existe între interesul public și cel individual, aceasta ține de aplicarea reglementărilor menționate la fiecare caz particular în parte.
Pe fondul cauzei, soluția primei instanțe, în sensul anulării Deciziei nr. 91 din 2 decembrie 2010 emisă de Consiliul Baroului Maramureș și a Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011, emisă de Consiliul U.N.B.R., se impune a fi menținută, în considerarea următoarelor argumente:
Litigiul dedus judecății vizează refuzul Baroului Maramureș de soluționare favorabilă a cererii reclamantului de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, refuz exprimat prin Decizia nr. 91 din 2 decembrie 2010 și considerat de reclamant ca fiind unul nejustificat.
Pentru exercitarea efectivă a controlului de legalitate asupra actului administrativ, inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare și încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, actul respectiv trebuie să indice în mod neechivoc elementele de fapt și de drept care au stat la baza opțiunii pentru una dintre variantele permise de lege.
Aceasta, deoarece exercitarea dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege, constituie exces de putere potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.
În speța de față, emitentul Deciziei nr. 60 din 19-20 februarie 2011, respectiv Consiliul U.N.B.R. nu a probat, cu documentația depusă la dosarul cauzei, caracterul justificat al refuzului de primire în profesia de avocat, în condițiile în care reclamantul a contestat faptul că cererea sa a fost respinsă fără a i se prezenta motivele care au stat la baza acestei decizii, respectiv punctajul realizat la testul pentru verificarea cunoștințelor
Astfel, Decizia nr. 60 din 19-20 februarie 2011 nu a avut la bază o documentație care să permită instanței, în cadrul controlului de legalitate, să verifice dacă:
(i) la data convocării reclamantului în vederea verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat a avut loc, în concret, o discuție liberă sau un examen;
(ii) în situația în care verificarea nu a întrunit caracteristicile unui examen, reclamantul a dovedit sau nu că posedă cunoștințele necesare exercitării profesiei de avocat.
Numai o expunere a motivelor care au fundamentat decizia de respingere a cererii, având corespondent într-o documentație care să evidențieze modalitatea de desfășurare a procedurii de verificare a cunoștințelor, răspunsurile oferite de reclamant la întrebările ce i-au fost adresate, dar și aprecierile membrilor Consiliului în privința acestora ar fi fost de natură să confere transparență deciziei administrative contestate, iar instanței de contencios administrativ posibilitatea de a exercita un control efectiv de legalitate, inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare conferite de lege structurilor de organizare și exercitare a profesiei de avocat.
Astfel, Înalta Curte constată ca fiind corectă dezlegarea curții de apel în ceea ce privește aprecierea caracterului nejustificat, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i) și n) din Legea nr. 554/2004 și în raport de prevederile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, a refuzului pârâților de a asigura primirea reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen.
Jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie, mai ales după pronunțarea hotărârii Curții Europene a Drepturilor Omului din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef împotriva României, care semnala divergențele de jurisprudență, a fost în sensul că impunerea unor condiții suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 precitat, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (exemplu: Decizia nr. 3228 din 17 iunie 2010 a Înaltei Curți de Casație și Justiție).
Concret, în privința practicii administrative de a realiza verificarea cunoștințelor specifice profesiei pe calea unei testări scrise cu barem și punctaj minim de promovare, care în realitate reprezintă un examen, instanța supremă s-a pronunțat în sensul că în acest mod este golită de conținut prevederea legală și această practică s-a menținut și după adoptarea Hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. (ex.: Decizia nr. 4777 din 4 noiembrie 2010 și Decizia nr. 233 din 20 ianuarie 2011 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție).
Instanța de control judiciar constată, în acord cu opinia curții de apel, că sintagma utilizată de legiuitor, "poate fi primit în profesie cu scutire de examen", nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație. Câtă vreme reclamantul, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen, îndeplinește condițiile expres arătate la lit. b), respectiv a exercitat funcția de consilier juridic peste 10 ani și nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care să îl facă nedemn pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din același act normativ, el are un drept subiectiv de a fi primit în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporționale cu scopul urmărit de pârâți în organizarea profesiei de avocat.
Instanța de control judiciar reține că refuzul recurenților de a-l primi pe recurent în profesie fără examen pe motiv că acesta a fost declarat respins în urma testului pentru verificarea cunoștințelor specifice profesiei, apare ca nejustificat.
Înalta Curte constată, însă, că este greșită soluția instanței de fond cu privire la obligarea Baroului Maramureș de a-l înscrie pe reclamant în Tabloul avocaților definitivi al acestui barou.
Astfel, în ceea ce privește capătul de cerere vizând înscrierea pe tabloul avocaților definitivi, se rețin următoarele: înscrierea în tabloul avocaților este o etapă ulterioară celei de emitere a deciziei de primire în avocatură și este condiționată de îndeplinirea mai multor cerințe. Sub un prim aspect, potrivit art. 24 alin. (2) din Legea nr. 51/1995: "În cazurile în care există incompatibilitate, decizia de primire în profesie va produce efecte numai de la data încetării stării de incompatibilitate, care trebuie rezolvată în termen de două luni de la emiterea deciziei".
Față de aceste dispoziții se apreciază că emiterea deciziei de primire în profesie nu conduce automat la înscrierea în tablou, pentru realizarea acestui deziderat reclamantul având printre altele și obligația achitării taxelor de înscriere, depunerii jurământului (art. 21 din Legea nr. 51/1995).
Pentru a se putea dispune înscrierea în tablou trebuie ca întâi să se verifice dacă reclamantul îndeplinește condițiile prevăzute de lege în acest sens, dacă acesta a renunțat la starea de incompatibilitate, dacă nu se află în vreunul dintre cazurile de nedemnitate prevăzute de lege, dacă a achitat taxele stabilite de Statutul profesiei de avocat și dacă a depus jurământul, iar numai după aceea se poate dispune înscrierea persoanei respective în Tabloul avocaților cu drept de exercitare a profesiei.
Câtă vreme înscrierea în tablou este condiționată de parcurgerea unor etape prealabile obligatorii, nu poate fi obligat recurentul-pârât Consiliul Baroului Maramureș la înscrierea directă, nemijlocită, a reclamantului în tabloul avocaților definitivi.
Prima instanță, fără să verifice dacă reclamantul îndeplinea toate condițiile legale și statutare pentru a putea fi înscris în Tabloul avocaților, a dispus nelegal o astfel de măsură.
În ceea ce privește cererea recurentei-pârâte Uniunea Națională a Barourilor din România de obligare a intimatului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte, față de soluția ce urmează a fi pronunțată și reținând culpa procesuală a intimatului-reclamant A., urmează a o admite.
Pentru considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., se vor admite recursurile declarate, se va modifica în parte sentința atacată, în sensul respingerii excepțiilor de nelegalitate invocate de reclamant, ca și a capătului de cerere privind înscrierea reclamantului în Tabloul avocaților definitivi, se vor menține toate celelalte dispoziții ale sentinței și se va obliga intimatul-reclamant la plata sumei de 500 lei cheltuieli de judecată către recurenta-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâții Baroul Maramureș și Uniunea Națională a Barourilor din România împotriva Sentinței civile nr. 537/2013 din 6 noiembrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Modifică în parte sentința atacată, în sensul că:
Respinge excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și a pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R.
Respinge capătul de cerere privind înscrierea reclamantului A. pe tabloul avocaților definitivi din cadrul Baroului Maramureș.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței.
Obligă intimatul-reclamant A. la plata sumei de 500 lei cheltuieli de judecată către recurenta-pârâtă Uniunea Națională a Barourilor din România.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 februarie 2015.
Procesat de GGC - NN