Decizia nr. 890/2016
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanțele cauzei;
Cererea de chemare în judecată;
Prin cererea înregistrată la această instanță sub nr. x/45 din 17 octombrie 2013, reclamantul A., în calitatea sa de persoană fizică autorizată, a chemat în judecată pe pârâtul B., solicitând: „Anularea, în tot, a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor, emis de B.”, „Suspendarea, de îndată, a executării aplicării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, emis de B.”, precum și „Recunoașterea dreptului și a interesului legitim constând în anularea totală și absolută, de îndată, a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, în suspendarea executării/aplicării lui, precum și în repunerea de îndată în drepturile subiective, consacrate de actele normative interne”.
Soluția instanței de fond;
Prin sentința civilă nr. 13/2014 din 20 ianuarie 2014, Curtea de Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea introdusă de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul B.
A anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, ce se constituie în Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, emis de B., în partea ce obligă pe acesta să-și desfășoare activitatea de pregătire practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere sub forma unei școli de conducători auto în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, și să dețină o bază materială și logistică corespunzătoare pentru această formă de organizare a activității.
A suspendat executarea prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a cauzei.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că, reclamantul A. a fost abilitat de B. și Infrastructurii, prin autorizația emisă la data de 11 noiembrie 2009, să desfășoare activitate de pregătire practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere a vehiculelor pentru categoria B, că această autorizație este valabilă până la data de 11 noiembrie 2014 și că, C. i-a eliberat un atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto. Reclamantul a fost înregistrat în registrul comerțului, sub nr. F/22/963 din 12 noiembrie 2003, ca persoană fizică autorizată, în certificatul de înregistrare menționându-se, ca și activitate principală, „Școli de conducere (pilotaj) (instructor auto)”, cod CAEN.
S-a mai reținut că, la data de 31 august 2011, Guvernul României a adoptat O.G. nr. 27, ce a intrat în vigoare la data de 4 decembrie 2011, prin care a stabilit cadrul general pentru organizarea și efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri și persoane pe teritoriul României, precum și a activităților conexe acestora, act normativ prin care B. și Infrastructurii a fost desemnat ca autoritate de stat și de reglementare în domeniul transporturilor rutiere ce reprezintă, în sensul acestei ordonanțe, „autoritatea competentă”, printre ale cărei atribuții figurează și aceea prevăzuta de art. 6 alin. (3) lit. g) și h), anume aceea de a autoriza școlile de conducători auto și instructorii auto și de a elabora norme obligatorii privind pregătirea, examinarea și atestarea profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, a conducătorilor auto, a profesorilor de legislație rutieră, a instructorilor de conducere auto, precum și a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a acestora.
În secțiunea a II-a din cap. V al ordonanței menționate, referitoare la: „Pregătirea persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere”, la articolul 62, legiuitorul a stabilit că școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor se face în condițiile stabilite de autoritatea competentă, prin norme, și că aceasta este cea care elaborează și programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică, a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.
Pentru aducerea la îndeplinire a acestor dispoziții imperative, B. a emis, sub nr. 733 din 25 aprilie 2013, Ordinul pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, act administrativ cu caracter normativ ce a fost publicat în M. Of. nr. 267/bis din 13 mai 2013.
Din examinarea conținutului Anexei nr. l la Ordinul nr. 733/2013, prima instanță a constatat că, după ce stabilește că școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, și care își desfășoară activitatea în baza unei autorizații eliberate de C. sau în baza autorizației eliberate într-un alt stat membru al Uniunii Europene, emitentul actului administrativ contestat, prin art. 3, stabilește că: „Pregătirea teoretică și practică necesară obținerii permisului de conducere se efectuează în cadrul școlilor de conducători auto, acestea asumându-și în totalitate pregătirea unui cursant”; la art. 4 arătându-se că: „Școlile de conducători auto sunt organizate: a) ca societății comerciale, regii autonome, precum și ca școli de conducători auto organizate la nivelul D. sau organizate de instituții de învățământ particular acreditate conform legii; și b) în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008, de către instructori de conducere auto denumiți în continuare instructori auto, atestați conform reglementărilor specifice în vigoare, care au obținut autorizație ca școli de conducători auto în conformitate cu prevederile prezentelor Norme”.
După ce, la art. 5 se reglementează condițiile ce trebuie îndeplinite pentru autorizarea școlilor de conducători auto organizate conform prevederilor art. 4 lit. a), la art. 6 din Anexa nr. l, pârâtul stabilește că, pentru autorizarea instructorilor auto organizați conform prevederilor art. 4 lit. b) din norme - „școli de conducători auto organizate în regim de persoane fizice autorizate . denumiți instructori auto” - trebuie îndeplinite cumulativ mai multe condiții, printre care se numără și cele referitoare la baza materială, în care este inclusă și condiția deținerii unui vehicul propriu, pentru fiecare categorie solicitată, dotat „pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere cu un sistem tehnic de monitorizare video și audio, precum și cu un sistem de poziționare globală - CPS”, informațiile înregistrate prin acest sistem stocându-se pe suport electronic și păstrându-se pentru o perioadă de 6 luni, „a unui spațiu adecvat procesului de învățământ, care să îndeplinească condițiile minime prevăzute în anexa nr. 2, folosite numai în scop didactic și care nu au avut prin construcție destinația inițială de locuință, situate în blocuri cu mai multe etaje”, impunându-se ca școala să funcționeze într-o locație unică, în care „sala de legislație rutieră să asigure un spațiu minim necesar pentru 8 cursanți, care efectuează pregătirea în același timp, și poate fi folosită la pregătirea teoretică de cel mult 4 școli de conducători auto”.
S-a impus de asemenea ca acest tip de școală de conducători auto să „dețină echipamente și dotarea tehnico-didactică corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și instruire practică în conducerea auto, prevăzute în nota de calificare al cărui model este prevăzut în anexa nr. 3 la norme” și să aibă „angajat, cu contract de muncă pe o perioadă nedeterminată, un profesor de legislație rutieră”, activitatea de pregătire teoretică putând fi efectuată și de instructorul auto în situația în care acesta deține și atestat de profesor de legislație rutieră.
Anexa nr. 2, la ordinul contestat mai stabilește că instructorii auto și profesorii de legislație rutieră pot desfășura activitate de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere numai dacă sunt atestați în acest sens de către B., prin C., că pentru obținerea atestatului este necesar ca solicitanții să urmeze un curs de pregătire într-un centru autorizat de către B., că: „Activitatea efectivă ca instructor auto, prevăzută la alin. (2), constă în școlarizarea unui număr minim de 100 cursanți care doresc obținerea permisului de conducere auto în perioada menționată”, art. 10 alin. (1) stabilind că: „Cursul de pregătire profesională în vederea obținerii atestatului de instructor auto cuprinde pregătirea teoretică și practică, având o durată de 120 de ore”, în timp ce art. 13 alin. (1) impune ca: „Reînnoirea atestatului de instructor auto să se facă numai în condițiile absolvirii cursului de perfecționare profesională”; prin art. 31 stabilindu-se că: „Atestatele de instructor auto și atestatele de profesor de legislație rutieră, valabile la data intrării în vigoare a prezentelor norme, își mențin valabilitatea până la expirare, reînnoirea acestora făcându-se în condițiile prezentelor norme”.
În raport de această situație de fapt și ținând seama atât de ceea ce, în opinia pârâtului, presupune verificarea legalității unui act administrativ, dar și de ceea ce, în opinia reclamantului, constituie un exces de putere sau o încălcare a prevederilor actului normativ în baza căruia Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a fost emis, ori o nerespectare a drepturilor și intereselor sale legitime, Curtea de Apel a constatat că, în conformitate cu prevederile art. 31 din anexa nr. 2, autorizația prin care reclamantul a fost abilitat să desfășoare activitatea de pregătire practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere a vehiculelor pentru categoria B își păstrează valabilitatea până la data de 19 noiembrie 2014, situație de fapt în raport de care cererea de anulare nu poate fi examinată decât verificând existența sau inexistența interesului legitim al acestuia de a cere anularea ordinului menționat, din perspectiva prevederilor art. l alin. (1) coroborate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. p) și r) din Legea nr. 554/2004, act normativ pe care reclamantul își fundamentează acțiunea.
În acest sens, prima instanță a constatat că problema pregătirii persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, este reglementată atât prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, cât și prin O.G. nr. 27/2011 ambele acte normative menționate stabilind că respectivul document se poate obține numai în urma parcurgerii unui curs de pregătire, proces formativ în care este implicat și un instructor autorizat.
S-a mai constatat că, referindu-se la entitățile implicate în procesul de pregătire a conducătorilor auto, legiuitorul utilizează în mod frecvent și distinct, în corpul O.G. nr. 27/2001, atât termenul de „școli de conducători auto”, cât și termenul de „instructori auto” sau cel de „instructori de conducere auto”, folosirea în această enumerare a virgulei neputând avea o altă semnificație decât aceea că s-a voit a se despărți unități cu înțeles de sine stătător, însăși art. 62 din ordonanța menționată distingând între procedura de autorizare a școlilor de conducători auto și procedura de atestare a instructorilor de conducere auto.
Din moment ce legiuitorul a avut în vedere posibilitatea, ca la procesul de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, să participe, în mod distinct, două entități diferite, respectiv „școlile de conducători auto”, pe de o parte, și „instructorii auto”, pe de altă parte, s-a apreciat că pârâtul nu avea suport legal pentru a stabili, prin art. 6 alin. (1) din Anexa nr. 1 la Normele aprobate prin Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, că autorizarea instructorilor auto se face numai în cazul în care ei sunt organizați conform prevederilor art. 4 lit. b), respectiv sub formă de „Școli de conducători auto”; impunându-se totodată persoanelor autorizate pentru a desfășura doar „activitate de pregătire practică”, cum este cazul reclamantului din prezenta cauză, condiții de dotare și de personal ce nu diferă cu mult de cele prevăzute a fi îndeplinite de școlile de conducători auto organizate ca societăți comerciale, fără ca acest fapt să fie justificat de complexitatea și specificul componentei formative ce aceștia o asigură.
De asemenea, s-a considerat că, din moment ce legiuitorul, prin O.G. nr. 27/2011, a acceptat ca la procesul de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere să participe, în limitele autorizării, și persoane fizice organizate în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, pârâtul nu le putea impune acestora să se organizeze și să funcționeze numai sub forma unor „școli de conducători auto” asemenea celor înființate ca societăți comerciale, cu atât mai mult cu cât Directiva nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului, din 20 decembrie 2006, nu impune o formă anume de organizare a prestatorilor (instructorilor auto), ci doar ca aceștia să funcționeze sub o formă juridică agreată de legislația națională; cerință pe care reclamantul face dovada că o îndeplinește, el fiind înregistrat în registrul comerțului ca și persoană fizică autorizată să desfășoare activitatea de „instructor auto”.
Obligarea instructorilor auto organizați ca persoane fizice autorizate să-și desfășoare activitatea doar sub forma sau în cadrul școlii de conducători auto, pentru a căror autorizare se cer îndeplinite condiții în bună parte similare celor stabilite pentru autorizarea școlilor de conducători auto organizate ca societăți comerciale, constituie o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom, în limitele și în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008.
Chiar dacă: „O.U.G. nr. 44/2008 nu prevede că pregătirea practică pentru examenul de conducător auto trebuie să se facă în mod distinct de pregătirea teoretică și nu interzice ca autoritatea competentă în domeniu să impună ca pregătirea să se poată face în cadrul unei forme unice de organizare, fie că este vorba de școală de șoferi organizată potrivit art. 4 alin. (1) din Ordin, fie că este vorba de școală de șoferi organizată în regim de persoană fizică autorizată (instructor de pregătire practică)”, cum susține pârâtul, prima instanță a apreciat că dezideratul de a se asigura: „creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit creșterea gradului de siguranță rutieră”, prin: „Asumarea integrală a pregătirii unui cursant, în sensul în care atât pregătirea teoretică cât și pregătirea practică se desfășoară în cadrul aceleiași unități autorizate și anume în cadrul școlilor de conducători auto, care pot îmbrăca diferite forme juridice”, nu justifică, anularea în mod indirect a dreptului persoanelor fizice autorizate de a desfășura în mod autonom activități de pregătire practică și nici măsura de a-i obliga pe aceștia să se organizeze ca „școli de conducători auto”.
Deși obiectivul declarat al: „Instituirii promovabilității ca unul dintre criteriile de funcționare a școlilor de conducători auto” este justificat de pârât prin nevoia de a: „conștientiza atât școlile de conducători auto cât și instructorii auto care își desfășoară activitatea de pregătire practică în cadrul acestora cu privire la necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire a cursanților astfel încât aceștia să corespundă cerințelor actuale de circulație pe drumurile publice”, Curtea constată că acesta implică îndeplinirea unor condiții aproape prohibitive pentru o persoană fizică autorizată să desfășoare doar activități de pregătire practică, în condițiile în care pârâtul afirmă că a urmărit: „Crearea unui mediu de liberă și corectă concurență între furnizorii de servicii de pregătire”, exemplul cel mai concludent în acest sens fiind cel de la art. 6 alin. (3) lit. b) din Anexa nr. l la Norme, care obligă instructorul auto să dețină spații adecvate procesului de învățământ, care să funcționeze într-o locație unică, interzicându-se însă ca acestea să fi avut prin construcție destinația inițială de locuință, situate în blocuri cu mai multe etaje.
S-a reținut că, deși art. 17 din O.U.G. nr. 44/2008 permite unei persoane fizice autorizate să poată angaja, în calitate de angajator, terțe persoane cu contract individual de muncă, impunerea obligației prevăzute de art. 6 alin. (4) lit. a) din Anexa nr. l la Norme, anume aceea ca activitatea de pregătire teoretică să se realizeze doar de către un profesor de legislație rutieră „angajat cu contract de muncă pe o perioadă nedeterminată”, reprezintă o imixtiune nepermisă în dreptul persoanei de a-și exercita în mod liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost autorizat.
Prima instanță a constatat de asemenea că, deși nu este organizatorul examenului de obținere a permisului de conducere, prin art. 6 alin. (3) din Anexa nr. l la Norme, pârâtul a instituit obligația pentru instructorii auto, ca aceștia să-și doteze vehiculele utilizate la pregătirea practică cu un sistem tehnic de monitorizare video și audio, precum și cu un sistem de poziționare globală, sistem care trebuie să conțină două camere de luat vederi, montate în interiorul vehiculului, „astfel încât să se poată vizualiza cursantul și examinatorul autorității de examinare”, urmând ca informațiile înregistrate prin acest sistem tehnic să se stocheze pe suport electronic și să se păstreze pentru o perioadă de 6 luni, sistemul respectiv trebuind să poată „stoca și descărca, pentru fiecare cursant în parte, informațiile înregistrate”, măsură, ce nu-și are suport nici în O.U.G. nr. 195/2002 și nici în O.G. nr. 27/2011, și este de natură să aducă atingere dreptului consacrat de art. 26 din Constituția României, fără ca această intervenție, în regim de putere publică, să fie justificată prin vreunul din dezideratele pe care pârâtul susține că le-a urmărit prin adoptarea actului administrativ cu caracter normativ contestat.
Conchizând asupra celor mai sus reținute, s-a apreciat că, prin faptul instituirii unui sistem unic integrat de pregătire teoretică și practică „în cadrul aceleiași unități autorizate și anume în cadrul școlilor de conducători auto, care poate îmbrăca diferite forme juridice” astfel cum s-a arătat în mod explicit în cuprinsul întâmpinării depusă la dosarul cauzei, pârâtul a adăugat în mod nepermis la O.G. nr. 27/2011, suprimând, în fapt, dreptul persoanelor fizice autorizate în condițiile O.U.G. nr. 44/2008 să desfășoare în mod autonom activitatea de pregătire practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, în favoarea școlilor de conducători auto organizate ca societăți comerciale.
Constatând că astfel reclamantului i-a fost încălcat dreptul de a-și desfășura activitatea și într-un alt cadru organizatoric decât cel impus prin art. 3 și 4 din Anexa nr. 1 la Normele aprobate prin Ordinul nr. 733/2013, din moment ce legiuitorul nu a prevăzut ca pregătirea teoretică și practică, necesară obținerii permisului de conducere să se realizeze integrat și exclusiv în cadrul școlilor de conducători auto, indiferent de forma lor de organizare, Curtea consideră că acțiunea reclamantului se vădește a fi întemeiată.
Având în vedere că prevederile menționatului ordin sunt nelegale numai în măsura în care se dovedește că îngrădesc dreptul reclamantului de a-și desfășura în mod autonom activitatea de conducător auto, impunându-i-se să funcționeze doar în forma prevăzută de art. 4 lit. b) din menționatele norme, și că în cauză nu se dovedește că acesta a fost vătămat în drepturile sau interesele sale legitime și prin modalitatea în care pârâtul a reglementat organizarea și funcționarea școlilor de conducători auto enumerate la lit. a) a aceluiași articol, sau de prevederile cuprinse în Metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, ori de prevederile Programei școlare, stabilită prin anexa nr. 4, prima instanță, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, admițând în parte acțiunea, a anulat doar prevederile din Anexa nr. l la Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, referitoare la modul de organizare și de desfășurare a activității de instructor auto, persoană fizică autorizată căreia îi recunoaște dreptul de a funcționa în mod autonom de școlile de conducători auto organizate ca societăți comerciale, pentru componența de pregătire practică a cursanților, în vederea deținerii de către aceștia a permisului de conducere auto.
Ca urmare a admiterii acțiunii, în temeiul art. 15 alin. (1), coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-a admis în parte cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, ale cărui prevederi, respectiv în partea ce privește exclusiv pe instructorii auto, le va suspenda, până la soluționarea definitivă a cauzei.
Cererea de recurs;
Împotriva sentinței civile nr. 13/2014 din 20 ianuarie 2014, Curtea de Iași, secția contencios administrativ și fiscal, a promovat prezentul recurs pârâtul B., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Motivele de casare;
Prin primul motiv de recurs formulat, recurentul a susținut că sentința cuprinde motive străine de natura cauzei - motiv de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Prin cel de-al doilea motiv de recurs formulat, recurentul a susținut că hotărârea este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material - motiv de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Principalele argumente invocate;
În dezvoltarea motivelor de recurs se susține că, prin cererea dedusă judecății reclamantul a solicitat anularea Ordinului nr. 733/2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, publicat în M. Of. nr. 267 din 13 mai 2013.
Față de petitul acțiunii, se impunea ca instanța de fond să procedeze la verificarea legalității actului administrativ contestat, respectiv la cenzurarea Ordinului prin raportare la lege și la verificarea respectării condițiilor de validitate ale acestuia. Astfel, prima instanță trebuia să verifice dacă: actul administrativ contestat a fost adoptat sau emis de autoritatea competentă din punct de vedere material/teritorial și în limitele acestor competențe; conținutul actului este conform cu conținutul legii în baza căreia a fost emis; dacă actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare și dacă a fost adoptat sau emis în forma specifică actului administrativ și a normelor de tehnică legislativă.
Raportat la aceasta, în ceea ce privește autoritatea competentă privind emiterea Ordinului nr. 733/2013, instanța de fond nu a contestat faptul că ordinul în discuție a fost emis de către B. în temeiul atribuțiilor acestuia de autoritate de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, atribuții conferite de prevederile art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, coroborate cu prevederile art. 62, 63 și 64 din același act normativ, precum și cu cele ale art. 4 alin. (4) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea B. care precizează:
„55. (B.) elaborează norme obligatorii privind pregătirea, examinarea și atestarea profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, respectiv a persoanelor desemnate să conducă permanent și efectiv activități de transport rutier, a consilierilor de siguranță, a conducătorilor auto, a profesorilor de legislație rutieră, a instructorilor de conducere auto, precum și a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a acestora, în condițiile art. 6 din O.G. nr. 27/2011".
Astfel, potrivit temeiului juridic corect, (O.G. nr. 27/2011), autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire, se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme. Autoritatea competentă este, așa după cum am arătat în mod detaliat la fond, B.
Subliniază faptul că actul normativ care reglementa autorizarea instructorilor de pregătire practică înainte de intrarea în vigoare a Ordinului ministrului Transportului nr. 733/2013 și în temeiul căruia a fost și reclamantul autorizat, a fost tot un ordin emis de B. - Ordinul B. nr. 1019/2009 - emis în temeiul O.U.G. nr. 109/2005 (în prezent abrogată de O.G. nr. 27/2011).
În ceea ce privește celelalte condiții de legalitate, solicită să se aibă în vedere faptul că, temeiul legal de elaborare a actului normativ a fost dat de dispozițiile art. 62 alin. (2) și (3), ale art. 63 și 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, și nu de dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, cu modificările și completările ulterioare, cum eronat se susține (aplicarea greșită a normelor de drept material).
Astfel, potrivit temeiului juridic corect arătat (O.G. nr. 27/2011), autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire, se fac în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme.
Totodată, prevederile Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013 sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, ale H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea B. (art. 4 alin. (1) pct. 55) precum și ale O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii de a furniza servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică. Mai mult chiar, proiectul în cauză a fost elaborat cu respectarea normelor legislative cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care consacra principiul: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă."
Ignorând cu desăvârșire cele menționate anterior și învederate și instanței de fond de către instituția recurentă, Curtea de Apel Iași s-a mulțumit să rețină în schimb, în fundamentarea soluției sale de anulare a actului administrativ contestat, două aspecte care nu au nici o legătură cu legalitatea Ordinului nr. 733/2013 (motive străine de natura cauzei), aspecte care pot fi rezumate după cum urmează:
- faptul că prin dispozițiile art. 6 alin. (1) ale Anexei nr. 1 la Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere li s-a impus instructorilor auto care funcționau în regim de persoană fizică autorizată să se reorganizeze ca școli de conducători auto și;
- faptul că prin dispozițiile Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013 li s-au impus persoanelor fizice autorizate condiții "aproape prohibitive" în vederea desfășurării activității de pregătire practică a conducătorilor auto.
În ceea ce privește primul aspect, solicită să se constate că cele reținute de către instanța de fond prin considerente sunt total nefondate. Astfel, instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că prin dispozițiile art. 4 lit. b) din Anexa Nr. 1 la Ordinul B. nr. 733/2013 li s-ar fi impus instructorilor auto să se reorganizeze ca școli de șoferi auto (aplicarea greșită a normelor de drept material).
În combaterea acestor argumente arată că dispozițiile art. 4, litera b) din Anexa nr. I la Ordinul contestat, la care fac trimitere prevederile art. 6 alin. (1) din Anexa nr. 1 la Ordin, invocate de către instanța de judecată în fundamentarea măsurii sale de anulare a actului administrativ contestat la fond, menționează că Școlile de conducători auto sunt organizate fie ca societăți comerciale fie, în regim juridic de persoane fizice autorizate în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008 privind desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, cu modificările și completările ulterioare. Ca urmare, aceste prevederi nu exclud posibilitatea ca activitatea de instruire practică să poată fi desfășurată și de către instructori autorizați.
Or, din cele menționate de către instanța de fond prin considerentele sentinței civile recurate, rezultă faptul că, prevederile la care s-a făcut referire anterior nu au fost interpretate sistemic de către aceasta ci, au fost scoase cu totul din context. Astfel, instanța de fond a omis cu desăvârșire faptul că, prevederile art. 4 alin. (1) lit. b) din Anexa I la Ordin au un caracter general și că nu întâmplător, acestea se regăsesc în cap. I Dispoziții Generale din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 și că prevederile art. 6 alin. (1) din Anexa nr. I la Ordinul nr. 733/2013 reglementează în fapt, condițiile de acordare a autorizațiilor și ca urmare, pentru aceste considerente, aceste dispoziții se regăsesc în cuprinsul cap. II din Anexa nr. I la Ordinul nr. 733/2013.
De asemenea, solicită să se constate faptul că, presupusa condiție ca instructorii autorizați să se organizeze ca școli de șoferi auto nu se regăsește și printre condițiile enumerate la art. 6 din Anexa I la Ordinul contestat la fond.
În concluzie, nu se poate suprapune regimului juridic al instructorului auto - care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a unor persoane care solicită acest serviciu, regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, această activitate putând fi organizată și la nivelul instructorului auto care îndeplinește celelalte condiții de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretica a cursanților).
Mai mult chiar, instanța de fond a afirmat că dispozițiile menționate anterior, de altfel interpretate eronat, constituie "o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom" și că anulează în mod indirect dreptul persoanelor fizice autorizate de a desfășura în mod autonom activități de pregătire practică, fără a menționa însă, care anume dispoziții legale cu forță juridică superioară au fost încălcate, ceea ce echivalează practic cu lipsa unei fundamentări în drept a sentinței civile recurate.
Mai mult chiar, în opinia recurentului, aceste afirmații denotă lipsa totală de interes a instanței de fond în a analiza actul normativ contestat în strânsă corelație cu actele normative în vigoare, aplicabile în speță respectiv, de a verifica dacă conținutul actului este conform cu conținutul legii în baza căreia a fost emis sau dacă acesta corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare.
În deplină contradicție cu constatările instanței de fond, arată că, profesia, în sine, de instructor de conducere auto nu este desființată, instruirea practică făcându-se întotdeauna, indiferent de forma de organizare a activității, de instructori auto atestați. De asemenea nici forma de organizare în PFA a instructorilor auto nu este desființată, aceștia, în lumina noilor prevederi cuprinse în ordinul atacat, având în continuare opțiunea de a activa sub formă de persoane fizice autorizate, așa cum stipulează dispozițiile art. 6 din Anexa nr. 1.
Ceea ce se modifică este forma de organizare a activității de instruire teoretică și practică pentru obținerea permisului de conducere, ordinul atacat prevăzând, în mod explicit, că instruirea teoretică și practică se realizează împreună, într-o singură entitate, în cadrul școlilor de conducători auto, care se pot organiza în două categorii de forme (art. 3 și 4 din Ordin).
Art. 23, alin. (5) din O.U.G. nr. 195/2002 arată care sunt persoanele care pot asigura pregătirea teoretică și pregătirea practică, nu însă și forma de organizare a acestor activități. Reglementarea distinctă a celor două componente nu constituie o dovadă a faptului că legiuitorul a avut în vedere posibilitatea prestării lor în forme de organizare distincte.
La art. 4 din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, aprobate prin Ordinului ministrului Transporturilor nr. 733/2013, au fost enumerate formele juridice admise pentru prestatorul de servicii de pregătire în vederea obținerii permisului de conducere auto. Aceste prevederi sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 19/1997 privind transporturile, O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, precum și O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii de a furniza servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.
În ceea ce privește cel de-al doilea aspect reținut de către instanța de fond, solicită să se ia act de faptul că, aprecierile cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice ce funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008, nu își pot găsi aplicabilitatea în speță atât timp cât aceste condiții nu încalcă dispozițiile legale în vigoare.
Cu privire la aceste condiții, învederează faptul că oportunitatea și necesitatea instituirii condițiilor de autorizare cu respectarea limitelor stabilite prin acte normative superioare, revin exclusiv în sarcina B. în aplicarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, potrivit cărora "ministerele sunt organe de specialitate ale administrației publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora" al căror rol, funcții și structură organizatorică sunt aprobate pin hotărâre a Guvernului, corelate cu prevederile art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea B.
Arată sub acest aspect faptul că dispozițiile Anexei 1 la Ordin au fost stabilite avându-se în vedere necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal.
Contrar celor reținute de instanța de fond, stabilirea condițiilor de autorizare a avut în vedere asigurarea unei concurențe loiale și aplicarea principiului egalității, autoritatea instituind în acest sens norme comune aplicabile unitar, indiferent de forma de organizare a operatorului economic care va desfășura activitate de pregătire în vederea obținerii permisului de conducere auto.
Astfel, condițiile privind sediul, dotarea tehnică, criteriul de promovabilitate, etc. sunt condiții unitare aplicabile oricărui operator economic care desfășoară activitate de pregătire, indiferent de forma de organizare a acestuia.
Referitor la exemplul reținut de către instanța de fond ca fiind cel mai concludent și anume, spațiile în care se desfășoară activitatea de pregătire, care potrivit normelor trebuie "deținute în folosință exclusivă și permanentă, în proprietate, cu contract de închiriere sau cu contract de comodat folosite numai în scop didactic și care nu au avut prin construcție destinație inițială de locuință, situate în blocuri cu mai multe etaje", solicită să de observe că modalitatea de deținere a spațiilor nu este deloc limitativă, permițând agentului economic care desfășoară o astfel de activitate sa dețină spațiile respective cu orice titlu. Impunerea referitoare la folosința exclusivă și permanentă a acestor spații numai pentru activitatea specifică desfășurată a fost introdusă pentru a exclude folosirea acestora pentru alte activități (la controalele efectuate de autorități au fost întâlnite cazuri când spațiile respective erau în cu totul alt scop decât cel de pregătire a persoanelor pentru obținerea permisului de conducere). De altfel, fără a fi încălcate nici unul dintre prerogativele dreptului de proprietate, autoritatea (B.) a intervenit pentru a stabili o bază materială necesară, suficientă și normală pentru desfășurarea activității de pregătire, în ceea ce privește spațiul destinat acestei activități. în ceea ce privește instituirea promovabilității ca unul dintre criteriile de funcționare a școlilor de conducători auto, învederăm instanței de recurs faptul că aceasta conștientizează atât școlile de conducători auto cât și instructorii auto care își desfășoară activitate de pregătire practică în cadrul acestora, cu privire la necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanților astfel încât acestea să corespundă cerințelor actuale de circulație pe drumurile publice.
Referitor la măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic de monitorizare video și audio, se învederează faptul că acestea nu sunt destinate procesului de examinare. Utilizarea sintagmei „examinare" face referire la faptul că vehiculele utilizate la pregătirea cursanților sunt utilizate și pentru procedura de examinare, deoarece ofițerii și agenții de poliție din cadrul serviciilor publice comunitare atestați nu pun la dispoziție vehicule pentru susținerea probei practice. Astfel, echipamentele de monitorizare sunt destinate monitorizării și controlului unei activități de pregătire care prin prisma faptului că are impact major în siguranța circulației, trebuie să se desfășoare în condiții de maximă rigurozitate și obiectivitate. Luând în considerare că atât școala cât și cursantul au acces neîngrădit la informațiile înregistrate prin intermediul acestor echipamente, nu se poate pune în discuție caracterul abuziv al măsurii dispuse sau lezarea unui interes legitim.
Or, din toate acestea rezultă, contrar celor afirmate de către instanța de fond, că Ordinul nr. 733/2013 corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare și că susținerea instanței de fond cum că, prin implementarea acestor condiții, se adaugă în mod nepermis la Ordonanța nr. 27/2011 nu are nici un fundament.
Pe de altă parte, instanța de fond a înțeles greșit că "pârâtul nu avea suportul legal pentru a stabili, prin art. 6, alin. (1) din Anexa nr. 1 la Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013, că autorizarea instructorilor auto se face numai în cazul în care ei sunt organizați conform prevederilor art. 4, lit. b), respectiv sub forma de școli de conducători auro; impunându-se totodată persoanelor autorizate pentru a desfășura doar activitate de pregătire practică, cum este cazul reclamantului din prezenta cauză, condiții de dotare și de personal ce nu diferă cu mult de cele prevăzute a fi îndeplinite de școlile de conducători auto organizate ca societăți comerciale, fără ca acest fapt să fie justificat de complexitatea și specificul componentei formative ce aceștia o asigură”. Instanța de fond a omis faptul ca scopul primordial al noilor reglementări cuprinse în ordinul atacat este tocmai acela de a asigura o pregătire completă în același cadru instituțional a cursanților, atât în ceea ce privește componenta practică cât și componenta teoretică, astfel că impunerea unor condiții de autorizare pentru instructorii auto similare cu cele necesare pentru școlile de șoferi apare ca absolut necesară și logică.
Aceasta deoarece, la art. 62 alineatul (2) din O.G. nr. 27/2011 se prevede că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme iar, din acest text se deduce în mod evident faptul că legiuitorul a lăsat la latitudinea autorității competente, în speță B., modul și condițiile de autorizare ale școlilor de conducători auto și a instructorilor auto. în situația în care legiuitorul ar fi avut intenția de a stabili condiții speciale și detaliate pentru autorizările celor două entități implicate în procesul de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, atunci acestea ar fi fost incluse în O.G. nr. 27/2011 sau în alt act normativ cu putere de lege. Însă, după cum însăși instanța de fond recunoaște, nici în textul O.G. nr. 27/2011 și nici în cel al O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, deși nu este incident raportului juridic dedus judecății, nu există nici un fel de condiții speciale în ceea ce privește autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto. Altfel spus, legiuitorul, prin modul de redactare al art. 62, alin. (2) din O.G. nr. 27/2011, ca și al celorlalte dispoziții ale actului normativ menționat, a lăsat stabilirea condițiilor de autorizare în sarcina autorității competente, în speță B.
În concluzie, solicită să se constate că în speță nu puteau fi reținute motive de nelegalitate a dispozițiilor Anexei nr. I la Ordinul nr. 733/2013 și ca urmare, în mod neîntemeiat instanța de fond a dispus anularea acesteia.
În ceea ce privește suspendarea Anexei I la ordin, învederează că obiectul cererii deduse judecății îl constituie suspendarea executării Ordinului ministrului Transporturilor nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, publicat în M. Of. nr. 267 din 13 mai 2013, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Astfel, prima condiție expres prevăzută la art. 14, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cea a „existenței unui caz bine justificat", nu este îndeplinită, și implicit că nu se justifică suspendarea, astfel cum s-a arătat în detaliu în întâmpinarea depusă la fondul cauzei precum și în cele menționate mai sus în prezentul recurs. De altfel instanța de fond nici nu a motivat în fapt și în drept soluția de suspendare a prevederilor din Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013.
Arată sub acest aspect faptul că, deși măsura anulării dispusă de instanța de fond este greșită astfel cum s-a arătat mai sus, strict prin prisma soluției pronunțată de instanță, care a dispus suspendarea dispozițiilor Ordinului ministrului Transporturilor nr. 733/2013 asupra cărora a dispus în prealabil anularea, măsura suspendării actului administrativ atacat este criticabilă din considerentele următoare:
Chiar dacă prin măsura anulării dispozițiilor din Ordinul ministrului Transporturilor nr. 733/2013 instanța a reținut ca fiind implicit îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat, instanța de fond nu a analizat deloc dacă în speță este îndeplinită și condiția pagubei iminente, cu privire la care intimatul reclamant nu a administrat nicio probă. Având în vedere faptul că, potrivit dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea poate fi dispusă numai în măsura îndeplinirii cumulative a celor două condiții menționate (cazul bine justificat și paguba iminentă), soluția instanței de fond în ceea ce privește suspendarea este lipsită de temei legal față de împrejurarea că instanța nu a analizat și îndeplinirea celei de-a doua condiții.
Pentru toate considerentele prezentate solicită admiterea recursul așa cum a fost formulat, casarea în tot a sentinței civile nr. 13/2014 pronunțată de Curtea de Apel Iași în ședința publică din data de 20 ianuarie 2014, în cauza ce a format obiectul Dosarului nr. x/45/2013, cu consecința respingerii acțiunii ca neîntemeiată.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A., a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că dispozițiile art. 6, 62, 63 și 64 din O.G. nr. 27/2011 precizează că, B. este o autoritate competentă care autorizează doar școlile de conducători auto și instructorii PFA după o anumită metodologie, neprecizându-se nimic cu privire la stabilirea și aprobarea normelor metodologice.
Prin raportul asupra admisibilității în principiu a recursului întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (3) C. proc. civ., completul de filtru învestit cu soluționarea dosarului de față a apreciat că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate, ceea ce atrage aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.
Prin Încheierea din 3 noiembrie 2015 completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) și (3), raport prin care s-a apreciat ca fiind fundamentată soluția de admisibilitate a recursului, iar părțile nu au depus punct de vedere la raport.
Cu privire la fondul recursului.
Soluția instanței de recurs.
Analizând recursul prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte îl va admite pentru argumentele care vor fi prezentate în continuare.
Argumentele de fapt și de drept relevante.
În primul rând, se constată că în speța de față obiectul dedus judecății îl reprezintă 1) anularea Ordinului nr. 733/2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, publicat în M. Of. nr. 267 din 13 mai 2013; 2) suspendarea executării/aplicării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de B. până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei din acest dosar; recunoașterea dreptului și a interesului legitim constând în anularea totală și absolută, de îndată, a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, în suspendarea executării/aplicării lui, precum și în repunerea de îndată în drepturile subiective, consacrate de actele normative interne de care se bucură în prezent.
Din motivarea acțiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispozițiile care, în opinia reclamantului, ar impune noi condiții de autorizare pentru instructorii de conducere auto și ar determina încetarea activității pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanților, pe considerentul unei organizări unitare a activității de pregătire (incluzând pregătirea practică și teoretică).
Admițând în parte acțiunea, Curtea de Apel Iași a anulat parțial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.
Instanța de fond a respins cererea de anulare cu privire la toate celelalte dispoziții ale Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, iar intimatul-reclamant PFA A. nu a declarat recurs împotriva soluției pronunțate în acest sens, astfel că nu se impune analiza dispozițiilor respective de către instanța de control judiciar.
În atare situație, urmează a fi analizate criticile formulate în recursul declarat de B. numai cu privire la acele dispoziții din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate și numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei și deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.
Cu privire la soluția de admitere în parte a acțiunii, se constată că instanța de fond nu a indicat în concret dispozițiile din Anexa 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate prin hotărârea pronunțată și nici actele normative cu forță juridică superioară care ar fi fost încălcate prin această reglementare determinând astfel anularea lor.
În condițiile în care prevederile anulate nu se regăsesc în cuprinsul unei anumite norme din ordinul atacat, din formularea cu caracter general a dispozitivului, dar mai ales din considerentele hotărârii atacate, se poate desprinde concluzia că anularea a fost dispusă de instanța de fond cu privire la art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. a), alin. (3) lit. b) și c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de B., care reglementează forma de organizare și dotările necesare pentru școlile de conducători auto în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008.
Reglementarea anulată de instanța de fond prevede, la art. 4 lit. b), că școlile de conducători auto sunt organizate și în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008 pentru desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, de către instructori de conducere auto, denumiți în continuare instructori auto, atestați conform reglementărilor specifice în vigoare, care au obținut autorizația de școli de conducători auto, în conformitate cu prevederile acestor norme.
La art. 6 alin. (3) lit. a), lit. b) și c), se dispune că autorizarea școlilor de conducători auto organizate de către instructorii auto în regim juridic de persoane fizice autorizate se face de către C. dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ mai multe condiții, inclusiv cele referitoare la: deținerea unui sistem tehnic de monitorizare video și audio pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere, deținerea unor spații adecvate procesului de învățământ și deținerea echipamentelor și a dotării tehnico-didactică corespunzătoare programelor școlare de pregătire teoretică și instruire practică în conducerea auto.
Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru școlile de conducători auto, se constată că instanța de fond și-a însușit în mod eronat apărarea intimatului-reclamant referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-și desfășura în continuare activitatea de instructor auto, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte și anume: a) regimul juridic al instructorului auto, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu, și b) regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, care se poate desfășura și de către instructorul auto, care îndeplinește și celelalte condiții legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).
Această distincție rezultă în mod clar și neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 733/2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecință a atribuțiilor diferite conferite prin lege, deoarece școlile de conducători (organizate ca persoane juridic sau ca persoane fizice autorizate) fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, conform prevederilor art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, spre deosebire de instructorii auto atestați, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.
Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 pentru organizarea școlilor de conducători auto nu poate avea ca efect desființarea categoriei socio-profesionale a instructorilor auto atestați și nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate și la libera alegere a profesiei, deoarece de referă exclusiv la autorizarea școlilor auto, pentru care emiterea noilor norme s-a justificat prin modificările aduse legislației privind circulația pe drumurile publice și prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislației comunitare în domeniu, respectiv Directiva nr. 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătățirea siguranței rutiere, facilitarea liberei circulații a persoanelor care își stabilesc reședința într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul și reducerea posibilităților de fraudare, precum și Directiva nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa motivat accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.
Conform acestei ultime directive și actului normativ prin care a fost transpusă în ordinea juridică internă, O.U.G. nr. 49/2009, autoritățile competente române pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia de obligația prestatorului de a se constitui sub o anumită formă juridică, dacă o asemenea cerință nu este nediscriminatorie, este justificată printr-un motiv imperativ de interes general și este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.
B., în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63-64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, a adoptat, prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733/2013, o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.
Ori, ceea ce se modifică prin ordinul contestat este forma de organizare a activității de instruire teoretică și practică pentru obținerea permisului de conducere, acesta prevăzând, în mod explicit, că instruirea teoretică și practică se realizează împreună, într-o singură entitate, în cadrul școlilor de conducători auto, care se pot organiza în două categorii de forme (art. 3 și 4 din Ordin).
Totodată, aprecierile cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice ce funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008, nu își pot găsi aplicabilitatea în speță atât timp cât aceste condiții nu încalcă dispozițiile legale în vigoare.
Astfel, se reține că obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.
Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic și de monitorizare video și audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere și a fost justificată de propunerea Ministerului Administrației și Internelor cu adresa din 27 septembrie 2012, de includere în componența dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obținere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părți interesate (candidat, școală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfășurare a probei respective.
Cerința deținerii echipamentelor și dotării tehnico-didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și practică este de asemenea justificată față de atribuțiile recunoscute prin lege școlilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligații suplimentare pentru creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit, a gradului de siguranță rutieră.
Toate aceste cerințe nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici pentru că, reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.
Pentru considerentele care au fost expuse, se constată că nu există temei pentru admiterea acțiunii în anulare formulată de intimatul-reclamant, cu atât mai mult cu cât acesta, în calitatea sa de instructor, nici nu a dovedit existența unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim care să fi fost vătămat prin reglementarea emisă prin ordinul contestat cu privire la școlile de conducători auto și care se adresează, deci, unei alte categorii de subiecte de drept.
Înalta Curte constată că nu se mai impune examinarea criticilor formulate în recurs cu privire la măsura suspendării executării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluționării prezentului recurs, ca urmare a emiterii Ordinelor nr. 75/2014 și nr. 64/2015 emise de B. pentru reglementarea activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.
Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia;
În baza dispozițiilor 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa hotărârea atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul B. împotriva sentinței nr. 13/2014 din 20 ianuarie 2014, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și, rejudecând, respinge acțiunea reclamantei A., ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 23 martie 2016.