Decizia nr. 924/2016
Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei;
1. Cererea de chemare în judecată;
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 21 noiembrie 2013, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea Raportului de evaluare nr. 50082/G/II din 04 noiembrie 2013 emis de pârâtă.
2. Soluția instanței de fond;
Prin sentința nr. 31 din 11 februarie 2014, Curtea de Apel Târgu Mureș a admis, în parte, acțiunea și a dispus anularea raportului de evaluare întocmit de B. în privința pct. 1 și 3 și parțial pentru pct. 5, menținând celelalte dispoziții ale acestuia, în raport cu dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.
3. Calea de atac exercitată;
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamantul A., pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. și pârâta B., pentru motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
3.1. Recursul declarat de reclamant;
Cu privire la pct. 2, 4 și 5 din raportul de evaluare, recurentul arată că instanța de fond a reținut în mod greșit că s-a aflat în stare de incompatibilitate.
La pct. 2, deși în raportul de evaluare s-a reținut că în perioada 18 iunie 2008 - 18 februarie 2013 recurentul a deținut simultan atât funcția de primar, cât și funcția de administrator al SC C. SRL, în realitate la data de 01 iulie 2008 acesta a redactat și semnat un număr de patru demisii, toate privind calitatea de administrator la diverse societăți comerciale, inclusiv pentru SC C. SRL.
Înscrisurile au fost înaintate în termenul de 15 zile prevăzut de lege, iar din acest moment, recurentul consideră că nu mai avea nici posibilitatea și nici interesul de a urmări modalitatea de publicitate a demisiei.
Instanța de fond a considerat nelegal că, fără a exista un număr de înregistrare nu se poate face dovada demisiei, cu atât mai mult cu cât actul nu a fost înregistrat la Oficiul Național al Registrului și Comerțului.
După comunicarea raportului de evaluare, recurentul arată că a solicitat explicații societății comerciale, comunicându-i-se faptul că s-a luat act de demisie, în data de 01 iulie 2008, ulterior operând și modificările în Registrul Comerțului.
Motivarea primei instanțe pe acest aspect este contradictorie cu motivarea de la pct. 1 și 3, când judecătorul a reținut că nu îi este imputabil reclamantului faptul că noul administrator nu a întreprins mai repede demersurile legale.
La pct. 4 din raportul din raportul de evaluare s-a reținut că în perioada 18 iunie 2008 - 18 februarie 2011, recurentul-reclamant a deținut simultan atât funcția de primar al orașului Luduș, cât și funcția de administrator în cadrul SC D. SRL, iar prin hotărârea instanței de fond s-a apreciat că demisia acestuia nu poartă dată certă și nu a fost înscrisă la Oficiul Național al Registrului și Comerțului pentru a fi opozabilă terților.
Recurentul critică susținerea Curții de apel și arată că a comunicat demisia la data de 01 iulie 2008 asociatului și administratorului societății, care a luat act de demisie, iar din acel moment nu a mai avut contact cu societatea care a și fost radiată ulterior.
Și în ceea ce privește mențiunea de la pct. 5 din raport, prin care s-a reținut faptul că în perioada 30 octombrie 2008 - 18 octombrie 2011, recurentul a deținut simultan atât funcția de primar, cât și calitatea de membru în Consiliul de Administrație din cadrul Grupului Școlar Luduș, se susține că în mod greșit instanța de fond a apreciat că până în data de 04 noiembrie 2008 nu s-a delegat un reprezentant pentru funcția deținută.
În realitate, susține recurentul, a demarat procedurile necesare, iar în data de 30 octombrie 2008 s-a hotărât desemnarea unui reprezentant al autorității locale în Consiliul de Administrație al Grupului Școlar.
3.2. Recursul declarat de pârâtă;
Recurenta-pârâtă critică hotărârea instanței de fond în ceea ce privește cazurile de incompatibilitate prevăzute la punctele 1 și 3 din raportul de evaluare, arătând că cererile de demisie nu au fost înregistrate la societățile comerciale și nici la Oficiul Național al Registrului și Comerțului.
În susținerea punctului său de vedere, recurenta-pârâtă invocă prevederile art. 87, 91 din Legea nr. 161/2003, precum și dispozițiile art. 21, art. 5 alin. (1), art. 21 alin. (1) din Legea nr. 26/1990.
4. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru;
Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza Încheierii de ședință din data de 13 iulie 2015, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.
Prin Încheierea de ședință din data de 30 septembrie 2015, completul de filtru, apreciind incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.
II. Analiza motivelor de casare;
Recursurile sunt nefondate.
1. Pentru perioada 18 iunie 2008 - 07 iulie 20008, când i s-a imputat recurentului-reclamant deținerea simultană atât a funcției de primar al orașului Luduș, cât și funcția de administrator la SC E. SRL.
Instanța de fond a reținut că în data de 23 iunie 2008, reclamantul a solicitat numirea unui nou administrator în persoana lui F., iar la data de 01 iulie 2008 a înaintat demisia din funcția de administrator.
Cererea noului reprezentant al SC E. SRL a fost depusă în data de 07 iulie 2008 și înscrisă la Oficiul Național al Registrului și Comerțului în data de 09 iulie 2008, potrivit Încheierii nr. 5582 din 09 iulie 2008.
Recurentul-reclamant avea la dispoziție 15 zile pentru prezentarea demisiei, începând cu data de 18 iunie 2008, până la 03 iulie 2008.
Întrucât prin Hotărârea asociatului unic din 23 iunie 2008 s-a hotărât revocarea reclamantului din funcția de administrator, reiese că în speță nu sunt îndeplinite disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 pentru a fi reținută starea de incompatibilitate.
Soluția este în conformitate cu jurisprudența Înaltei Curți, care a stabilit că este suficientă existența unei cereri de demisie înregistrată în registrele societății pentru a se pune capăt stării de incompatibilitate și nu înscrierea acesteia la Oficiul Național al Registrului și Comerțului, prin pronunțarea unei încheieri de judecătorul delegat.
Hotărârea invocată de recurenta-pârâtă în susținerea motivelor de recurs (Decizia nr. 553/2013) este anterioară unificării jurisprudenței pe aceste aspect.
Cu privire la acest punct, în afara cererii de demisie există și o hotărâre a asociatului unic de revocare a reclamantului din funcția de administrator, emisă în termenul de 15 zile prevăzut de lege.
2. Pentru perioada 18 iunie 2008 - 16 februarie 2010, când recurentul-reclamant a deținut simultan atât funcția de primar al orașului Luduș, cât și funcția de administrator în cadrul SC C. SRL.
Instanța de fond a reținut în mod corect că înscrisurile invocate de reclamant, respectiv actul unilateral al demisiei și Hotărârea Adunării Generale a Acționarilor din 11 august 2008 privind constatarea demisiei nu au primit dată certă prin înscrisurile în registrele societății sau autorității publice.
Motivarea judecătorului de fond nu este contradictorie cu motivarea asupra pct. 1 din raportul de evaluare, întrucât în cazul deja analizat au fost coroborate actele înregistrate la societate cu încheierea judecătorului delegat care a fost emisă la scurt timp după hotărârile de revocare din funcția de administrator și demisie.
În cazul SC C. SRL, actele unilaterale nu au dată certă, iar înregistrarea la Oficiul Național al Registrului și Comerțului a avut loc după 3 ani de la emiterea acestora, neputându-se dovedi cu certitudine că au fost emise la data înscrisă în conținutul acestora sau nu sunt întocmite pro causa.
Față de acestea, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite, pentru acest punct, motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
3. Pentru perioada 18 iunie 2008 - 17 iunie 2010 când s-a reținut incompatibilitatea recurentului-reclamant pentru faptul că a deținut simultan atât funcția de primar cât și funcția de administrator în cadrul SC G. SA.
Din actele dosarului, reiese împrejurarea, reținută și de prima instanță, că în data de 01 iulie 2008, a fost înregistrată la societate demisia reclamantului din funcția de administrator, de unde rezultă că cererea a dobândit dată certă, din 01 iulie 2008, demersul fiind suficient pentru îndeplinirea obligației impuse de disp. art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, conform cărora alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegea în funcție.
Cum textul pretinde alesului local să-și exprime numai voința de a renunța la funcție, Înalta Curte nu împărtășește opinia recurentei-pârâte despre obligativitatea înregistrării actului la Oficiul Național al Registrului și Comerțului și pronunțarea unei încheieri în acest sens, deoarece formalitățile sunt necesare pentru a fi opozabile terților și nu în raport cu societatea însăși.
Desigur, pentru a fi validă, demisia trebuie să dobândească dată certă ori să se coroboreze cu alte probe administrate, în sens contrar nu se poate face dovada efectuării demersului în perioada prescrisă de lege.
4. La punctul patru s-a reținut că în perioada 18 iunie 2008 - 18 februarie 2011, reclamantul a deținut simultan atât funcția de primar cât și funcția de administrator în cadrul SC D. SRL.
Și în acest caz, instanța de fond a reținut în mod corect că demisia nu poartă dată certă, iar explicațiile ulterioare ale celei de-a doua persoane împuternicite din cadrul societății făcute cu ocazia cercetărilor, nu pot fi luate în considerare, deoarece nu se poate proba realitatea efectuării demersurilor în cele 15 zile prevăzute de art. 91 din Legea nr. 161/2003.
5. În perioada 30 octombrie 2008 - 18 octombrie 2011, s-a reținut la pct. 5 din raportul de evaluare, reclamantul a deținut simultan atât funcția de primar al orașului Luduș, cât și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Grupului Școlar Luduș.
Instanța de fond a apreciat în mod corect că până la 04 noiembrie 2008, reclamantul nu și-a îndeplinit obligația de a delega un reprezentant al său în funcția de membru în Consiliul de Administrație, iar prin Dispoziția nr. 1289 din 13 octombrie 2010 a numit-o reprezentant pe dna I.
Cu privire la existența unui contract de management pentru dl. J., se constată că actul este încheiat în data de 04 noiembrie 2008, astfel cum a reținut și prima instanță.
În concluzie, nefiind întrunite dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., urmează a se respinge recursurile ca nefondate, în temeiul art. 486 C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată.
În plus, întrucât cu ocazia deliberării, unul dintre membrii completului de judecată a menționat incidența în speță a Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, ceea ce ar conduce la repunerea pe rol a cauzei și punerea acestei chestiuni în discuția părților, se impune a se face anumite precizări.
Prin Decizia nr. 449/2015 a Curții Constituționale, publică în M. Of. al României nr. 625 din 18 august 2015 s-a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a disp. art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.
În prezenta cauză, de interes ar fi prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, conform cărora „activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 (trei) ani după încetarea acestora”.
Autorul excepției de neconstituționalitate a susținut că textul nu are în vedere criteriul de referință data săvârșirii faptelor și care constituie abatere disciplinară, ci este raportat la funcția și durata exercitării acesteia, fără a se limita cercetarea măcar la ultimii trei ani, în sens contrar ajungându-se ca evaluarea să se poată face oricând, chiar și la 10 (zeci) ani de la data săvârșirii abaterii disciplinare.
Curtea Constituțională, în considerentele deciziei, a arătat că activitatea de evaluare se efectuează într-un termen maxim de 3 (trei) ani de la data încetării funcției/ demnității publice, iar regulile și termenele în care răspunderea civilă/ delictuală sau pentru faptă proprie, penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.
Curtea Constituțională a motivat că în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 (trei) ani prevăzut de art. 2517 C. civ., sau în funcție de momentul săvârșirii faptei, termenul de 3 (trei) ani prevăzut de disp. art. 3 din Decretul nr. 167/1958.
În opinia Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție sus-menționat care începe să curgă de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.
Răspunderea administrativă poate fi disciplinară, contravențională și patrimonială.
Cele trei tipuri ale răspunderii administrative presupun declanșarea unor proceduri prealabile, dispuse în acte normative ce au un caracter special, derogatoriu de la dispozițiile Legii nr. 161/2003 sau Legii nr. 176/2010.
În cadrul acțiunii ce are ca obiect anularea raportului de evaluare se analizează legalitatea unui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.
Instanța de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravențională în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenție sau disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare și a emiterii unui act de sancționare.
De asemenea, răspunderea patrimonială poate interveni numai după ce actul administrativ emis de reclamant s-a constatat a fi nelegal.
În ipoteza în care raportul de evaluare este constatat de instanța de contencios administrativ ca fiind legal întocmit, pe cale civilă și nu administrativă, personale prejudiciate pot acționa împotriva alesului local pentru eventualele prejudicii cauzate acestora, în termenul de prescripție aplicabil raporturilor de drept civil.
Mai mult, disp. art. 3 din Decretul nr. 167/1968 privitor la prescripția extinctivă sau disp. art. 2507 C. civ., privind renunțarea la prescripție, nu sunt aplicabile raporturilor de drept administrativ deoarece legile speciale în materie conțin dispoziții derogatorii de la acestea.
În concluzie, analiza prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de instanța investită cu o acțiune în răspundere disciplinară, contravențională sau patrimonială și nu de instanța de contencios administrativ cu analiza legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă.
Prin aceste considerente, în opinia majoritară, se apreciază că este respectată decizia Curții Constituționale în spiritul său, avându-se în vedere că autorul excepției a înțeles să critice textul legii din perspectiva unei eventuale prescripții a răspunderii disciplinare și numai instanța investită cu o atare acțiune se poate pronunța asupra acesteia, cum s-a afirmat mai sus.
Cu privire la celelalte sancțiuni intervenite ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare (destituirea din funcție, interdicția de a mai putea fi avansată în funcție), rezultă că nu au fost avute în vedere la pronunțarea deciziei Curții Constituționale și nu se înscriu în categoria elementelor ce țin de analiza răspunderii administrative, astfel încât s-a considerat că nu este necesară repunerea cauzei pe rol și punerea în discuția părților a considerentelor Deciziei nr. 449/2015.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de A. și de B. împotriva sentinței nr. 31 din 11 februarie 2014 a Curții de Apel Târgu-Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Cu opinia separată a dlui judecător H. în sensul incidenței în cauză a considerentelor din Decizia nr. 449/2015 a Curții Constituționale cu privire la prescripția răspunderii administrative (disciplinare), ceea ce impunea punerea în discuția părților și repunerea pe rol a cauzei.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 24 martie 2016.
Opinia Separată
Contrar punctului de vedere al majorității membrilor completului de judecată, care și-a găsit expresia în Decizia nr. 924 din 24 martie 2016, considerăm că pentru argumentele care vor fi prezentate în continuare, în mod succint, era necesară constatarea incidenței considerentelor din Decizia nr. 449/2015 a Curții Constituționale cu privire la prescripția răspunderii administrative disciplinare, ceea ce impunea repunerea pe rol a cauzei și punerea în discuția părților a acestei probleme.
În cauză, este necontestat că Raportul de evaluare nr. 50082/G/II/2013 a fost întocmit la data de 04 noiembrie 2013 de către Inspecția de integritate din cadrul B., pentru situații de incompatibilitate din perioada anului 2008.
Este adevărat că prin Decizia nr. 449/2015 Curtea Constituțională a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, însă, în conținutul considerentelor acesteia, la pct. 26-29 a dat dezlegări esențiale cu privire la prescrierea/ neprescrierea răspunderii administrative (disciplinare) în cazul constatării stării de incompatibilitate sau/ și de conflict de interese.
Astfel, Curtea Constituțională, referindu-se la constituționalitatea dispozițiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010, a argumentat că: „Autorul excepției critică faptul că perioada pentru care se efectuează evaluarea conflictelor de interese sau a incompatibilităților este cea pe care se exercit funcția de către persoana evaluată. Susține că nu poate fi sancționat un primar pentru o faptă pe care a săvârșit-în timpul unui alt mandat încheiat, întrucât se poate ajunge să fie depășit termenul de prescripție a răspunderii penale prevăzut în C. pen.
Curtea constată că nu poate reține această critică, fiind în logica reglementării ca verificarea existența împrejurărilor de natură să atragă un conflict de interese sau o stare de incompatibilitate să vizeze perioada în care persoana în cauză a deținut funcția publică. Curtea observă că, potrivit textului de lege criticat, activitate de evaluare a declarației de avere și a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează de către B. "atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul 3 ani după încetarea acestora". Cu alte cuvinte, textul fixează un termen înlăuntrul căruia Agenția are dreptul d a efectua evaluarea. Astfel, aceasta are la dispoziție un interval de timp egal cu durata mandatului alesului loca la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, în care aceasta poate efectua activității amintite. Așadar, textul menționat stabilește numai termenul maxim în interiorul căruia B. își poate exercita competența amintită, fără a conține vreo reglementare referitoare la prescripției răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea. Normele, regulile și termenele în care răspunderea civil (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajați sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 C. civ., sau după caz, în funcție de momentul săvârșirii faptei și implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul ni 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste Românii Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârșirea infracțiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 30 C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din același cod.
Curtea observă că, potrivit art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, raportul de evaluare se comunică îi termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, dacă este cazul organelor de urmărire penală și celor disciplinare. Totodată, în temeiul art. 22 alin. (1) din aceeași lege persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau incompatibilității în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ. Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile, car guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripție a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.
Sub acest aspect devin relevante cele statuate în jurisprudența sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul că B. desfășoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor și; incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, B. nu face altceva decât să semnaleze existența unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese și compatibilități. Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată să se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale, sau celei care judecă procesului penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale ci întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanței și trimitere în judecată a persoanei evaluate obligați; de a se pronunța, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripției răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripția răspunderii pentru fapta în discuție va fi făcută de instanța de judecată indiferent dacă în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acționând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, B. a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă”.
Or, potrivit punctului de vedere majoritar, răspunderea administrativă (disciplinară), stabilită printr-un raport de evaluare/ act administrativ întocmit în condițiile Legii nr. 176/2010, ar reprezenta o formă de răspundere juridică imprescriptibilă, situație valabilă, potrivit legislației actuale, doar pentru răspunderea penală, în cazul infracțiunilor de genocid, a celor contra umanității și de război, precum și a infracțiunilor de omor prevăzute la art. 188 și art. 199 C. pen. (v. și art. 153 C. pen.).