Decizia nr. 887/2017
Asupra recursului de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
1. Circumstanțele cauzei
1.1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 18 aprilie 2014, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice prin Departamentul Ape, Păduri și Piscicultură, a solicitat anularea adresei nr. 15479/EGE din 01 aprilie 2014 prin care pârâtul i-a comunicat refuzul de acordare a compensațiilor aferente anului 2013, cu consecința obligării pârâtului la plata sumei de 18.304,73 lei reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care nu le-a putut recolta în calitate de proprietar pentru suprafața de pădure de 39,90 ha, situată în zona de conservare totală a Sitului Natura 2000 Trascău în zona/tipul funcțional T2, terenuri forestiere administrate în totalitate de Ocolul Silvic B., cu titlu de compensații/despăgubiri datorită funcțiilor de protecție stabilite de amenajamente silvice care au determinat restricții în recoltarea de masă lemnoasă, aferente anului 2013, precum și la plata dobânzilor calculate asupra debitului principal începând cel mai târziu cu data de 01 aprilie 2014 - dată la care creanța a devenit exigibilă, respectiv data la care MMSC prin Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură a refuzat nejustificat, cu exces de putere, să dispună plata compensațiilor cuvenite.
1.2. Hotărârea pronunțată de instanța de fond
Prin Sentința nr. 195 din 19 septembrie 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice iar pe fond, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură din cadrul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și, în consecință, a anulat adresa nr. 15479/EGE din 01 aprilie 2014 emisă de pârâtul Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură din cadrul Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, a obligat pârâții la plata către reclamant a sumei de 18.304,73 lei cu titlu de compensații aferente anului 2013 și dobânzii legale aferentă acestui debit, începând cu data de 10 februarie 2014 și până la achitarea integrală a debitului, precum și la plata cheltuielilor de judecată în sumă de 2.750 de lei.
2. Cererile de recurs. Motivele de casare
Împotriva soluției instanței de fond, au formulat recurs pârâții Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură și Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice).
2.1. Recursul pârâtului Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultură
Recurentul-pârât DAPP a solicitat casarea în tot a sentinței recurate și pe cale de consecință, rejudecând în fond, respingerea acțiunii reclamantului, ca neîntemeiată, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Prealabil, a solicitat instanței să ia act că achiesează la motivele de recurs formulate de către MMAP, iar hotărârea din prezenta cauză să se dea numai în contradictoriu cu Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor, față de dispozițiile art. 1 din H.G. nr. 86/2014 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare la nivelul administrației publice centrale și pentru modificarea și completarea unor acte normative și de prevederile art. 3 din H.G. nr. 38 din 21 ianuarie 2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor.
Într-o primă critică a susținut că este greșită soluția dată capătului de cerere prin care reclamantul a solicitat anularea adresei nr. 15479/EGE/2014, care trebuia respins ca inadmisibil, având în vedere prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care definesc noțiunea de act administrativ. Actul în discuție nu produce efecte juridice față de reclamant în nicio măsură, adresa a cărei anulare se solicită făcând parte din categoria operațiunilor administrative.
O altă critică din recurs este aceea că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât intimatul-reclamant nu a făcut dovada îndeplinirii cerințelor prevăzute de actele normative incidente în speță, H.G. nr. 861/2009 și art. 97 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic și nici nu a dovedit în mod concret întinderea prejudiciului invocat. Acordarea compensațiilor pentru situația prevăzută de art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic este condiționată de primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat, operațiune concretizată prin Decizia nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012, dar și de publicarea hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control a ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.
Având în vedere că au fost demarate procedurile în vederea aprobării normelor metodologice necesare, fiind redactată hotărârea de Guvern aflată în stadiul de proiect supus spre aprobare, nu se poate referi la o culpă a recurentului sau la o faptă ilicită a acestuia. Nu pot fi avizate și eliberate la plată sumele urmărite, în lipsa metodologiei. Trecând peste aceste aspecte, intimata reclamantă nici nu a făcut dovada îndeplinirii condițiilor necesare acordării despăgubirilor, conform deciziei Comisiei Europene și nici nu și-a probat pretențiile în mod temeinic. Or, ajutoarele de stat se acordă numai în măsura în care sunt întrunite condițiile cumulative cerute de lege.
Modul de calcul al sumelor acordate este nelegal, bazându-se pe normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009, care nu conțin dispoziții referitoare la situația prevăzută de art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, ci doar pentru situațiile reglementate de lit. a), c), d) și e) din cuprinsul aceluiași text de lege.
2.2 Recursul pârâtului Ministerul Mediului Apelor și Pădurilor (fost Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice)
Recurentul-pârât MMAP a solicitat casarea hotărârii recurate, invocând art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că instanța în mod greșit a respins excepția lipsei calității sale procesuale pasive, iar pe fond, hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii.
În mod greșit prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice, ignorând prevederile legale incidente în cauză.
Potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 428/2013 privind organizarea și funcționarea Departamentului pentru ape, păduri și piscicultură, precum și pentru modificarea și completarea H.G. nr. 48/2013, Departamentul pentru ape, păduri și piscicultură se organizează și funcționează ca organ de specialitate al administrației publice centrale, cu personalitate juridică, în cadrul Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice, îndeplinind funcția de autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri și piscicultură. Acest aspect este întărit și de prevederile art. 6 alin. (2), alin. (3) și alin. (4) din H.G. nr. 428/2013.
Atât timp cât silvicultura este doar o ramură a domeniului pădurilor aflată sub autoritatea Departamentului, este evidentă identitatea între sintagma folosită de Codul silvic, de "autoritate publică centrală care răspunde de silvicultură" și sintagma folosită de H.G. nr. 428/2013, de "autoritate publică centrală în domeniile ape, păduri și piscicultură", situație de natură a justifica, fără echivoc, atât competența exclusivă a Departamentului în acordarea eventualelor compensații întemeiate pe prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, cât și lipsa calității procesuale pasive a ministerului în prezentul litigiu.
Referitor la fondul litigiului, prima instanță a considerat că, prin simpla publicare a Deciziei Comisiei în Jurnalul Național al Uniunii Europene, în mod implicit, reclamantei i s-ar cuveni banii solicitați cu titlu de compensații în temeiul prevederilor Codului silvic. Instanța nu a lecturat însă și cuprinsul Deciziei Comisiei care prevede și cerințele a căror îndeplinire condiționează acordarea compensațiilor cât și perioada pentru care a fost emisă respectiva Decizie. Astfel, la rubrica "Durată și buget" din cadrul Decizie se indică expres că "Schema, care va expira la 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României". În speță, Schema nu a fost publicată și termenul a expirat, de asemenea.
Potrivit art. 6 Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009, instanța ar fi trebuit să analizeze dacă sunt îndeplinite cerințele premergătoare formulării acțiunii, pentru că reclamantul nu a parcurs etapele premergătoare obținerii compensațiilor, neîntocmind documentația cerută de dispozițiile legale menționate.
3. Apărările intimatului
Intimatul-reclamant A., legal citat, nu a formulat întâmpinare în cauză.
4. Procedura de soluționare a recursului
4.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru
Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 28 septembrie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.
Părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la admisibilitatea în principiu a recursului.
Prin încheierea din 25 ianuarie 2017, Înalta Curte a constatat că, în cauză, calitatea de recurent-pârât revine Ministerului Apelor și Pădurilor, prin confuziunea legală intervenită ca urmare a absorbției Departamentului Ape, Păduri și Piscicultură, în condițiile H.G. nr. 38/2015 (care a abrogat H.G. nr. 428/2013 care se referea la înființarea DAPP), precum și ca urmare a preluării drepturilor și obligațiilor aparținând fostului Minister al Mediului Apelor și Pădurilor, potrivit H.G. nr. 20/2017 și O.U.G. nr. 1/2017.
Prin aceeași încheiere din data de 25 ianuarie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.
4.2 Cu privire la fondul recursului. Soluția instanței de recurs.
4.2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.
Cât privește motivul de recurs referitor la lipsa calității procesuale pasive a fostului Minister al Mediului și Schimbărilor Climatice, Înalta Curte apreciază că analiza lui nu se mai impune având în vedere că, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 38/2015, calitatea procesuală a Departamentului a fost preluată de Ministerul pârât, redenumit al Mediului, Apelor și Pădurilor.
Celelalte motive de recurs care privesc fondul cererii și se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt fondate, întrucât prin Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că pentru acordarea compensațiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, și de art. 4 lit. s) pct. 4 din O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările și completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat și să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condițiile art. 5 din O.G. nr. 14/2010.
Așa cum s-a reținut în considerentele Deciziei nr. 36/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispozițiile art. 97 alin. (1) lit. b) C. silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.
Prin H.G. nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare și control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice și juridice și a celui proprietate publică și privată a unităților administrativ-teritoriale.
Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum și cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în H.G. nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea și controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin H.G. nr. 861/2009).
Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuție cu legislația europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei și României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înțelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, "până la sfârșitul celui de-al treilea an de la data aderării".
Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituțiilor publice cu competențe în domeniu, cât și în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ.
Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârșitul anului 2009.
Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislația națională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocațiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunității Europene, seria C, nr. 319 din 27 decembrie 2006) și adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.
Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alineatul (3) litera c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăților Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condițiile enunțate la art. 43 - 49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 și nu depășesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menționate."
Pe aspectul analizat, pentru perioada de referință (anul 2013), prezintă relevanță dispozițiile art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."
De asemenea, art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 861/2009 stabilește în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările și completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."
Prin O.G. nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condițiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol și forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competența de a acorda forme de ajutor de stat pentru activitățile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plățile Natura 2000.
În continuare, prin art. 5 din O.G. nr. 14/2010 se menționează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare și naționale în domeniul ajutorului de stat, și reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă și valoare în lei, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere și control."
Așadar, se poate observa că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensații al beneficiarului, în condițiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât și criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere și control.
În baza celor două dispoziții normative anterior enunțate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000, și a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensații.
Reprezentanța Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.
Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012 (denumită în continuare Decizia Comisiei Europene), Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piața internă.
Relevante în acest sens sunt dispozițiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice și a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."
La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităților din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menționează că ajutorul se aplică suprafețelor forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.
Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie și publicată în Monitorul Oficial al României (...)."
Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.
În raport cu cele anterior prezentate se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a O.G. nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin H.G. nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensațiilor cuvenite proprietarilor de suprafețe forestiere cu funcție de protecție de tip T1 sau T2 și care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.
Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condițiile în care nu a fost adoptată și publicată în Monitorul Oficial al României H.G. pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare și control al ajutorului de stat pentru compensații reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcțiilor de protecție stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanță comunitară Natura 2000.
Ca atare, în prezent nu există baza legală pentru acordarea compensațiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.
Argumentația prezentată este în deplină consonanță cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care, prin Decizia din data de 20 noiembrie 2008, pronunțată în Cauza C-18 din 08 Foselev Sud-Quest SARL contra Administration des douanes et droits indirects, având ca obiect o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, a statuat următoarele: "Decizia 2005/449/CE a Comisiei din 20 iunie 2005 privind o cerere de scutire de taxa pe vehiculele cu motor introdusă de Franța în temeiul art. 6 alin. (2) lit. b) din Directiva 1999/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri nu poate fi invocată de un particular în raporturile cu Republica Franceză, destinatară a acestei decizii, în scopul de a beneficia de scutirea autorizată prin decizia menționată începând de la momentul notificării sau al publicării acesteia."
4.2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., republicat, și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința de fond și, rejudecând, va respinge cererea, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apelor și Pădurilor împotriva Sentinței civile nr. 195 din 19 septembrie 2014 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și, rejudecând cauza, respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 8 martie 2017.
Procesat de GGC - GV