Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Obiectul cererii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.11. 2013, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a solicitat anularea Ordinului nr. 1485/04.09.2013 emis de Ministerul Finanţelor Publice şi publicat pe site-ul MFP şi a Adresei din 10.09.2013 prin care s-a dispus restituirea Cererii de Acord pentru finanţare depusă de reclamantă; suspendarea executării Ordinului nr. 1485/04.09.2013 emis de Ministerul Finanţelor Publice până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a prezentei cauze şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul dosar.
Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 689 din data de 28 februarie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice; s-a dispus anularea Ordinului nr. 1485/04.09.2013 emis de Ministerul Finanţelor Publice şi s-a suspendat executarea Ordinului nr. 1485/04.09.2013 până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Recursul
Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, recurentul a susţinut că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 pct. 6 C. proc. civ.
A arătat recurentul că instanţa de fond nu a ţinut seama de clasificarea actelor administrative, făcută din perspectiva conţinutului lor şi prin care se face distincţia între actele administrative normative şi actele administrative individuale.
Astfel, actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în abstract şi care sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.
În schimb, actul administrativ individual este manifestarea de voinţa care produce efecte juridice cu privire la situaţii juridice determinate.
În raport de cele arătate mai sus şi având în vedere faptul ca Legea nr. 24/2000 priveşte exclusiv elaborarea actelor normative, rezulta, implicit, ca dispoziţiile acesteia nu sunt aplicabile actului administrativ cu privire la care reclamanta au solicitat suspendarea executării, acesta fiind act administrativ cu caracter individual.
Ordinul prin care a fost anulata procedura de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanţare derulata pe pagina web a Ministerului Finanţelor Publice în data de 28.08.2013 şi Lista cererilor de acord pentru finanţare înregistrate on-line - fiind aplicabil unor situaţii strict determinate şi producând efecte juridice în raport cu un număr determinat/determinabil de persoane - are caracterul unui act administrativ individual, iar nu al unui act administrativ normativ, nefiind prin urmare supus condiţiei publicării în Monitorul Oficial, prevăzuta de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.
Recurentul a arătat că Ordinul nr. 1485/2013 a fost emis în temeiul art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi al art. 13 şi 15 alin. (31) din O.U.G. nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, aprobata cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2013.
La art. 3 din O.U.G. nr. 85/2008 privind stimularea investiţiilor, în baza căreia a fost emisa H.G. nr. 274/2013, este definit termenul de "furnizor" ca reprezentând autorităţile şi instituţiile publice centrale sau locale ori alte organisme care administrează resurse ale statului sau ale colectivităţilor locale care acorda ajutoare de stat, iar "autorităţile responsabile" sunt furnizorii sau iniţiatorii de ajutor de stat care asigura aplicarea procedurilor prevăzute de O.U.G. nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobata cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007.
Potrivit dispoziţiilor H.G. nr. 274/2013, Ministerul Finanţelor Publice are calitatea de furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis pentru investiţiile realizate de întreprinderile mici şi mijlocii.
În calitatea sa de furnizor pentru acordarea ajutoarelor de minimis, Ministerul Finanţelor Publice este abilitat sa efectueze toate acţiunile necesare pentru a duce la îndeplinire obiectivele stabilite în cuprinsul H.G. nr. 274/2013.
Rezultă aşadar că Ordinul contestat nu a depăşit cadrul normativ în baza căruia a fost emis, nu a încălcat prevederile actului normativ superior, respectiv H.G. nr. 274/2013, ci a fost emis tocmai pentru a asigura punerea în aplicare, în concret, a dispoziţiilor cuprinse în aceste acte normative.
A mai arătat recurentul că procedura de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanţare derulata pe pagina web a ministerului în data de 28.08.2013 şi Lista cererilor de acord pentru finanţare înregistrate on-line, anulate prin ordinul a cărui suspendare se solicita de către reclamanta, nu sunt acte administrative. Astfel, nu se poate vorbi despre principiul irevocabilităţii unui act administrativ în condiţiile în care nu exista un act administrativ care sa fi fost revocat prin Ordinul contestat.
Recipisa transmisă întreprinderilor, prin care s-a constatat participarea la procedura de înregistrare on-line şi selectarea acestora în vederea analizării documentaţiei transmise nu are caracterul unui act administrativ, în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În fine, a susţinut recurentul că în mod eronat instanţa de fond a reţinut ca fiind întrunite ambele condiţii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ.
Procedura derulată în recurs
Prin încheierea din 07.10.2015 a fost admis în principiu recursul declarat şi s-a fixat termen pentru judecata în fond a acestuia cu citarea părţilor, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ.
Soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte, analizând recursul în raport cu motivul de casare/nelegalitate invocat, prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., conform căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", reţine că acesta este fondat, astfel că recursul va fi admis pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.
Observând dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi îndeosebi art. 2 alin. (1) lit. c), reţine Curtea că actele administrative se împart în două mari categorii, respectiv acte administrative normative şi acte administrative individuale.
Criteriile principale, în raport de care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrina relevantă de drept administrativ este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.
În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
De altfel, analiza gramaticală şi logică a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, îndeosebi art. 1 alin. (2) şi (4), art. 7 alin. (3), susţine tezele de mai sus, în condiţiile în care legiuitorul asociază actul administrativ individual cu un destinatar determinat sau determinabil.
În cauza de faţă, după cum s-a arătat, prin ordinul a cărui anulare se solicită s-a dispus anularea procedurii de înregistrare on-line a Cererilor de acord pentru finanţare derulată pe pagina web a Ministerului Finanţelor Publice în data de 28.08.2013 şi a listei cererilor de acord pentru finanţare înregistrate on-line, reluarea sesiuni de înregistrare la o dată ulterioară şi returnarea cererilor de acord pentru finanţare însoţite de documentele justificative către întreprinderi.
Astfel, instanţa de recurs apreciază că acest ordin este un act administrativ cu caracter individual, întrucât nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept, ci se adresează unor persoane determinate, respectiv celor care au înregistrat on-line cereri de acord pentru finanţare, în cadrul procedurii derulate în conformitate cu dispoziţiile H.G. nr. 274/2013 privind acordarea ajutoarelor de minimis pentru investiţiile realizate de întreprinderile mici şi mijlocii, pentru perioada 16.08.2013 - 31.10.2013.
În consecinţă, Înalta Curte reţine că nu au fost încălcate dispoziţiile art. 78 din Constituţie şi art. 11 din Legea 24/2000 care reglementează condiţia publicării în Monitorul Oficial a legilor şi a ordinelor emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, în vederea intrării lor în vigoare.
Fiind un act administrativ individual, ordinul contestat nu trebuia publicat în Monitorul Oficial, iar sancţiunea inexistenţei şi a inopozabilităţii invocată de reclamanta intimată în privinţa ordinului pe care îl contestă nu are suport legal.
Încadrarea ordinului în categoria actelor administrative individuale conferă un caracter neîntemeiat criticii reclamantei intimate care vizează încălcarea dispoziţiilor Legii 52/2003 (art. 2 lit. b) şi art. 6 alin. (3), întrucât aceste prevederi se referă la elaborarea actelor normative. Astfel, conform art. 2 lit. b), unul dintre principiile care stau la baza elaborării unui act normativ este cel privind consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice. De asemenea, art. 6 alin. (3) prevede că anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate.
În condiţiile în care aceste texte de lege privesc elaborarea proiectelor de acte normative, nu sunt aplicabile ordinului contestat în speţă, care este un act administrativ individual, împrejurarea că recurentul pârâtul a elaborat şi emis ordinul fără publicarea în prealabil a vreunui anunţ şi fără consultarea destinatarilor ordinului şi a mediului de afaceri neputând constitui un motiv de nelegalitate a acestuia.
Împrejurarea că H.G. nr. 274/2013 nu reglementează în mod expres posibilitatea anulării procedurii nu înseamnă că Ministerul Finanţelor Publice nu putea dispune o asemenea măsură, în cazul în care se constată că aceasta nu se desfăşoară în condiţii de legalitate, fiind inacceptabil ca furnizorul să permită derularea unei proceduri nelegale, de natură să împiedice aducerea la îndeplinire a obiectivelor stabilite de H.G. nr. 274/2013.
În plus, un principiu legal esenţial specific dreptului administrativ este acela prin care se recunoaşte autorităţii publice emitente a unui act administrativ dreptul de a-l revoca [art. 1 alin. (6) rap. la art. 7 din Legea nr. 554/2004], în măsura în care acesta este nelegal. Existând un asemenea drept în cazul actului administrativ, el se recunoaşte implicit şi în cazul unei simple operaţiuni administrative, ca efect al aplicării unui alt principiu fundamental de drept, respectiv qui potest plus, potest minus (cine poate mai mult, poate şi mai puţin).
Câtă vreme Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de furnizor, este abilitat să întreprindă toate demersurile necesare în scopul îndeplinirii acestor obiective, are posibilitatea de a dispune anularea procedurii, astfel încât să asigure acordarea în condiţii de legalitate a ajutoarelor de minimis pentru investiţiile realizate de întreprinderile mici şi mijlocii.
Potrivit art. 2 din O.U.G. nr. 85/2008, în baza căreia a fot emisă H.G. nr. 274/2013, stimularea investiţiilor se bazează pe principiul tratamentului egal, respectiv aplicarea în mod nediscriminatoriu a criteriilor şi mijloacelor de acordare de facilităţi.
Din probele administrate în cauză a rezultat că disfuncţionalităţile apărute în modul de derulare a procedurii nu au permis accesul tuturor întreprinderilor interesate la operaţiunea de înscriere, aspect de natură să încalce principiul tratamentului egal pe baza căruia trebuie să se desfăşoare procedura, ceea ce justifică măsura anulării procedurii.
Procedura de înregistrare on-line a cererilor de acord pentru finanţare, anulată prin ordinul contestat, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci un ansamblu de operaţiuni derulate în scopul acordării ajutoarelor de minimis pentru investiţiile realizate de întreprinderile mici şi mijlocii, lista cererilor de acord pentru finanţare înregistrate neavând caracterul de act administrativ, fiind doar una dintre aceste operaţiuni administrative care stau la baza emiterii, la finalul procedurii, a actului administrativ prin care se stabilesc beneficiarii ajutoarelor respective, astfel că nu se poate reţine încălcarea principiului irevocabilităţii actelor administrative.
De asemenea, se reţine şi temeinicia criticii recurentului referitoare la soluţia dată de prima instanţă cererii de suspendare a executării ordinului atacat, având în vedere că toate constatările instanţei de recurs anterior redate evidenţiază neîndeplinirea unei dintre condiţiile prevăzute cumulativ de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat.
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va respinge acţiunea şi cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Finanţelor Publice împotriva Sentinţei nr. 689 din 28 februarie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată.
Respinge acţiunea şi cererea de suspendare formulate de reclamanta SC A. SRL, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 ianuarie 2016.
Procesat de GGC - GV