Şef de secţie în cadrul unui spital public. Nelegala constatare a stării de incompatibilitate prin raportare la dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.
Legea nr. 95/2006, art.180 alin.(1) lit. b, c şi d şi art. 184 alin. (1) şi (2)
Legea nr. 176/2010, art. 22 alin. (1)
Ceea ce deosebeşte în mod esenţial o funcţie publică de conducere de o funcţie publică de autoritate sunt prerogativele, în sensul că funcţia publică de autoritate implică exercitarea unor atribuţii de decizie în privinţa bugetului, gestiunii patrimoniului instituţiei şi realizării activităţii pentru care aceasta funcţionează.
În Anexa II la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarului public, prin noţiunea de funcţie publică specifică se înțelege, printre altele, funcția de "manager public", ceea ce fundamentează ideea că noţiunea de "manager" este asociată din punct de vedere legal sectorului public iar Legea nr. 95/2006 operează cu noțiunea de "manager", arătând în art. 178 alin. (1) că „Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică.”
În considerarea dispoziţiilor art. 37 – „Unitatea terminologică” - din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, noţiunea de "manager" nu poate avea înţelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiaşi act normativ, ci trebuie înţeleasă atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiţii, fără nici o abatere, iar dacă legea nu conţine vreo definiţie, atunci înţelesul noţiunii trebuie să fie acelaşi oriunde ar fi cuprinsă acea noţiune în cadrul aceleiaşi legi.
Astfel fiind, întrucât noțiunea de "manager" nu poate să fie extinsă dincolo de înțelesul său legal, iar funcţia de şef de secţie în cadrul unui spital public nu reprezintă o funcţie publică de conducere de autoritate, acestei din urmă funcţii nu-i pot fi aplicate dispoziţiile art.180 alin. (1) lit. a) din Legea nr.95/2006, referitoare la managerul spitalului, astfel încât exercitarea ei nu este incompatibilă cu exercitarea altor funcţii salarizate sau nesalarizate şi/sau indemnizate.
Decizia nr. 1171 din 23 martie 2017
Notă: Instanța a avut în vedere dispozițiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, în forma publicată în M.Of. nr. 372 din 28.04.2006, cu modificările și completările aplicabile speței. Ulterior, legea fost republicată în M.Of. nr. 652 din 28.08. 2015, articolele căpătând o nouă numerotare.
1.Cererea de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.10.2014, reclamantul A a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014, prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului, începând cu data de 1 martie 2011 și până în prezent, dar şi a raportului de evaluare nr. 36948/G/II/24.09.2014, prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în conflict de interese în perioada 2011 - 2013.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 318 din data de 9 februarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a Contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins ca inadmisibil capătul de cerere formulat de reclamantul A în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. 36948/G/II/24.09.2014, a admis capătul de cerere având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014 şi a anulat raportul de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că în cazul unui medic şef de secţie, legea îi stabileşte interdicţii în ceea ce priveşte cumulul de funcţii publice prin incompatibilităţile stabilite de art. 180 alin. (1) din lege şi îl împiedică în ceea ce priveşte activitatea în mediul privat să desfăşoare contracte cu unitatea la care activează prin intermediul conflictului de interese dacă acesta participă din partea spitalului la luarea deciziei de a contracta şi nu îl face incompatibil în mod absolut cu calitatea de administrator într-o societate comercială.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin.1 pct. 8 Cod pr. civilă, a solicitat admiterea recursului şi casarea în parte a hotărârii, în sensul respingerii pe fond a capătului de cerere privind anularea raportului de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014.
În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, următoarele:
instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile legale referitoare la incompatibilităţile aplicabile şefilor de secţie, susţinând că, prin deţinerea simultană de către intimatul reclamant A a funcţiei de şef de secţie şi a funcţiei de administrator la mai multe societăţi comerciale nu ar fi întrunite condiţiile menţionate la art.184 alin.12 coroborat cu dispoziţiile art. 180 din Legea nr.95/2006, privind reforma în domeniul sănătăţii.
incompatibilităţile nu sunt generate doar de exercitarea simultană a unor funcţii publice, fiind necesar doar ca una dintre ele să fie o demnitate/calitate/funcţie publică, exemplificând în acest sens cu incompatibilităţile altor categorii de persoane, respectiv parlamantarii sau aleşii locali, care pot intra într-o situaţie de incompatibilitate dacă, concomitent cu demnitatea sau funcţia publică, exercită alte funcţii în domeniul privat (de ex. comerciant persoană fizică sau administraror la o societate comercială).
legiuitorul foloseşte expresia de „activităţi sau alte funcţii de manager” fără a distinge dacă este vorba de un manager din mediul public sau privat.
calitatea de administrator al unei firme presupune, deci, ca şi în cazul managerului, tot o activitate de conducere, de efectuare a tuturor operaţiunilor pentru aducerea la îndeplinire a obiectului de activitate al societăţii în baza mandatului dat de asociaţii reuniţi în adunarea generală.
4.Apărările intimatului
Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că: simplul fapt că, în limbaj obişnuit sau chiar în limbajul doctrinar folosit într-o anumită ramură de drept, doi termeni au înţeles similar, nu este o bază legală pentru a echivala nouă noţiuni legale distincte, altfel se poate ajunge în situaţia în care ar fi extinse nepermis aplicabilitatea unor texte legale care operează cu noţiuni juridice precise, definite şi reglementate prin acte normative.
Agenţia Naţională de Integritate arată că ipoteza în care medicul şef de secţie ar fi şi administrator al unei societăţi ar putea genera un conflict de interese între spitalul la care activează şi societate. Fără a nega această posibilitate, se arată doar faptul că dacă s-ar accepta susţinerea Agenţiei Naţionale de Integritate, ar rezulta că este total inutilă protecţia intereselor publice pe care legea o instituie prin instituţia conflictului de interese, întrucât această ipotetică periclitare a interesului public ar fi fost deja împiedicată înainte de a se naşte, prin instituirea incompatibilităţii.
5.Procedura de filtrare a recursului
Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin.(2)-(3) Cod procedură civilă, a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 20.07.2016, conform alineatului (4) al aceluiaşi articol.
Prin încheierea din 24.11.2016, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin.(7) Cod procedură civilă.
6.Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare:
Intimatul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu o acţiune îndreptată împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea raportului de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014, prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului, începând cu data de 1 martie 2011 și până în prezent, dar şi a raportului de evaluare nr. 36948/G/II/24.09.2014, prin care s-a constatat că reclamantul s-a aflat în conflict de interese în perioada 2011 - 2013.
Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins ca inadmisibil capătul de cerere formulat de reclamantul A în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. 36948/G/II/24.09.2014, a admis capătul de cerere având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014 şi a anulat acest raport de evaluare.
Pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, prima instanţă aplicând în mod corect dispoziţiile legale. Prin raportul de evaluare nr. 36940/G/II/24.09.2014 recurenta Agenţia Naţională de Integritate a constatat existența în persoana reclamantului a unei stări de incompatibilitate potrivit dispozițiilor art. 180 și 184 din Legea nr. 95/2006 între funcția de Șef de secţie – Secţia Clinică Neurochirurgie din cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă X și funcţia de administrator în cadrul mai multor societăţi comerciale.
Înainte de a analiza elementele de incompatibilitate raportate la situaţia de fapt dedusă judecăţii, se impune a stabili natura şi specificul funcţiei de şef de secţie într-un spital public.
Astfel, potrivit art.184 alin.(1) şi (2) din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare, secţiile spitalului public sunt conduse de un şef de secţie, numit prin concurs sau examen, organizat conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii publice.
Aceeaşi lege prevede în art.184 alin. (2) şi (3) că, funcţia de şef de secţie într-un spital public poate fi ocupată numai de medici şi implică atribuţii de îndrumare şi de realizare a activităţii de acordare a îngrijirilor medicale în cadrul secţiei respective, răspunderea pentru calitatea actului medical, precum şi atribuţiile asumate prin contractul de administrare.
Pentru şefii de secţii ai spitalelor publice sunt aplicabile dispoziţiile art.180 alin.(1) lit. b, c şi d din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi în consecinţă, funcţia respectivă este incompatibilă cu:
- exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate;
- exercitarea unei activităţi sau a unei funcţii de membru în structurile de conducere ale unei alte unităţi spitaliceşti;
- exercitarea oricărei funcţii în cadrul organizaţiilor sindicale sau patronale de profil.
Din interpretarea sistematică a acestor prevederi legale, rezultă în mod neechivoc că funcţiei de şef de secţie nu-i sunt aplicabile dispoziţiile art.180 alin. (1) lit. a din Legea nr.95/2006 referitoare la managerul spitalului şi prin urmare, această funcţie nu este incompatibilă cu exercitarea oricăror altor funcţii salarizate sau nesalarizate sau/şi indemnizate.
Deşi exercitată în cadrul unui spital public, în sensul dispoziţiilor art.188 alin.1 din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, funcţia de şef de secţie nu reprezintă o funcţie publică de conducere de autoritate.
Ceea ce deosebeşte în mod esenţial o funcţie publică de conducere de o funcţie publică de autoritate sunt prerogativele, respectiv atribuţiile celor două tipuri de funcţii.
Diferenţa esenţială între cele două categorii de funcţii constă în faptul că, funcţia publică de autoritate implică exercitarea unor atribuţii de decizie în privinţa bugetului, gestiunii patrimoniului instituţiei şi realizării activităţii pentru care aceasta funcţionează.
Funcţia de şef de secţie, prevăzută de art.184 alin.3 din Legea nr.95/2006, presupune atribuţii limitate atât funcţional la nivelul secţiei, cu privire la organizare şi personal, la fixarea şi realizarea obiectivelor specifice din activitatea secţiei, la gestiunea eficientă a bugetului primit, cât şi sub aspect decizional, întrucât răspunderea este strict legată de calitatea actului medical, existând numai posibilitatea ca, pentru toate celelalte probleme de organizare şi de funcţionare a instituţiei publice, să fie sesizate organele de conducere ale spitalului, competente să decidă, potrivit prevederilor legale menţionate anterior.
Pe de altă parte, şeful de secţie nu este prevăzut în componenţa organelor de conducere şi face parte din consiliul medical care, potrivit dispoziţiilor art.185 alin.4 din Legea nr.95/2006, are ca principale atribuţii îmbunătăţirea standardelor clinice în scopul creşterii performanţelor profesionale şi utilizării eficiente a resurselor alocate.
Scopul incompatibilităţilor este asigurarea obiectivităţii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile şi deci stabilirea unei incompatibilităţi se justifică numai pe un conflict real între cele două funcţii, care ar avea consecinţe negative asupra modului lor de exercitare.
După cum s-a arătat mai sus, prin raportul de evaluare contestat s-a reţinut, de către Agenţia Naţională de Integritate, existenţa stării de incompatibilitate în funcţia de şef de secţie şi calitatea de administrator la mai multe societăţi comerciale.
Este necesar a se analiza dacă atribuţia de administrator la o societate comercială poate fi inclusă în sintagma “oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager”.
Potrivit dispoziţiilor art. 37 – „Unitatea terminologică” - din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:
(1) În limbajul normativ aceleaşi noţiuni se exprimă numai prin aceiaşi termeni.
(2) Dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, şi devine obligatoriu pentru actele normative din aceeaşi materie.
(3) Exprimarea prin abrevieri a unor denumiri sau termeni se poate face numai prin explicitare în text, la prima folosire.
Prin urmare, noţiunea de manager nu poate avea înţelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiaşi act normativ, ci trebuie înţeleasă atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiţii, fără nici o abatere, iar dacă legea nu conţine vreo definiţie, atunci înţelesul noţiunii trebuie să fie acelaşi oriunde ar fi cuprinsă acea noţiune în cadrul aceleiaşi legi.
Or, cum corect a reţinut şi prima instanţă, în Anexa II la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, prin noţiunea de funcţie publică specifică se înţelege, printre altele, funcţia de "manager public", ceea ce fundamentează ideea că noţiunea de manager este asociată din punct de vedere legal sectorului public. Legea nr. 95/2006 operează cu această noţiune de manager, arătând în art. 178 alin. 1 că: „Spitalul public este condus de un manager, persoană fizică sau juridică”.
Pe de altă parte, prin alte acte normative ce reglementează incompatibilităţile unor categorii profesionale, în situaţii similare, legiuitorul a menţionat interdicţia de a desfăşura activităţi comerciale sau chiar interdicţia de a exercita funcţia de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea 31/1990, pentru a fi clar şi expres prevăzut ceea ce se interzice.
Mai mult decât atât, restrângerea exerciţiului unor drepturi poate opera doar în una din ipotezele exhaustiv enumerate de art. 53 din Constituţie. Altfel spus, Constituţia limitează posibilitatea de intervenţie a legii doar la acele situaţii în care concilierea unor interese deopotrivă imperative trebuie realizată fără a afecta substanţa niciunuia dintre ele. Este vorba fie de obiective ce vizează însăşi supravieţuirea statului şi a elementelor sale constitutive, fie de necesara armonizare între garanţiile oferite mai multor drepturi fundamentale în acelaşi timp.
Or, accesul liber al persoanei la o activitate economică şi exercitarea acesteia constituie un drept fundamental, iar principiul proporţionalităţii exprimă necesara adecvare a măsurilor juridice la situaţiile de fapt cărora acestea se adresează, stabilind o relaţie justă şi legitimă între măsura juridică adoptată şi realitatea socială.
Faţă de natura juridică a funcţiei de şef de secţie într-un spital public, determinată pe baza atribuţiilor prevăzute de lege şi faţă de domeniul de aplicare a incompatibilităţilor stabilite expres pentru această funcţie prin legea specială, se reţine că nu există un temei legal pentru constatarea stării de incompatibilitate avută în vedere la întocmirea raportului de evaluare dedus judecăţii.
7.Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte a respins recursul declarat de Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 318 din 9 februarie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.