Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I Cererea de chemare în judecată
1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2017, la data de 29 mai 2017, reclamanta SC A. SRL a solicitat în contradictoriu cu Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (în prezent Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale): anularea Deciziei nr. 507 din 31 ianuarie 2017 emisă de APIA - Aparat Central, prin care s-a respins contestaţia împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016, emis de APIA Serviciul Antifraudă Bucureşti, pentru suma de 298.660,48 RON; anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016, emis de APIA Serviciul Antifraudă Bucureşti, privind cererea de plată nr. x din 14 mai 2012 depusă de reclamanta SC A. SRL; exonerarea de la plata sumei de 298.660,48 RON; suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016, emis de APIA Serviciul Antifraudă Bucureşti, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
II Hotărârea pronunţată de instanţa de fond
2. Prin Sentinţa civilă nr. 4331 din 14 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură. A anulat Decizia nr. 507 din 31 ianuarie 2017 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 emise de APIA. A suspendat executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 până la soluţionarea definitivă a cauzei. A obligat pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 120 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.
III Recursul formulat de pârâtă
3. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în temeiul dispoziţiilor art. 488 pct. 5), 6) şi 8) din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei, iar în rejudecare respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.
4. În motivarea recursului, în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării, a arătat că instanţa de fond s-a pronunţat fără a acorda cuvântul părţilor pe această cerere la termenul de judecată, nerespectând principiul contradictorialităţii, încălcând astfel dispoziţiile art. 224 C. proc. civ., motive pentru care a solicitat să se caseze sentinţa recurată şi să se trimită cauza spre rejudecare, fiind aplicabile dispoziţiile art. 488 pct. 5) şi 8) C. proc. civ. tot cu privire la cererea privind suspendarea executării, a invocat încălcarea dispoziţiilor art. 14 alin. (1) şi 15 din Legea nr. 54/2004 privind contenciosul administrativ, fiind astfel aplicabile dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8) C. proc. civ., întrucât nu sunt întrunite cele două cerinţe esenţiale, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube; nu se face referire la vreo probă din care să rezulte, pe de o parte, existenţa unui caz bine justificat, iar pe de altă parte nu rezultă că prin executarea actului administrativ fiscal reclamanta ar suferi o pagubă iminentă; în ceea ce priveşte cazul bine justificat, nu există o îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ fiscal emis de APIA şi nu a fost dovedită o astfel de împrejurare, întrucât actul administrativ atacat a fost emis în baza şi cu respectarea actelor normative în vigoare, aplicabile, iar argumentele aduse de instanţa de fond nu se încadrează în definiţia cazului bine justificat; în ceea ce priveşte prevenirea unei pagube iminente, recurentei-reclamante nu i-a fost produsă nicio pagubă iminentă, dimpotrivă, prin suspendarea executării procesului-verbal nr. x din 9 noiembrie 2016 s-ar crea grave prejudicii pârâtei, întrucât s-ar afla în imposibilitatea recuperării acestei sume de bani nedatorate, purtătoare de accesorii fiscale; intimata - reclamanta nu precizează în cuprinsul acţiunii care este paguba la care ar fi supusă şi nici nu dovedeşte acest aspect; instanţa de fond nu motivează soluţia de admitere a cererii având ca obiect suspendarea executării Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016, rezumându-se la o singura frază, fără a arăta care sunt motivele de fapt care au condus la această soluţie, fiind aplicabile dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6) C. proc. civ.
5. În ceea ce priveşte cererea de anulare, a arătat că instanţa de fond în mod greşit a anulat actele administrative fiscale. Art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006 reglementează în mod expres în ce calitate pot solicita plata fermierii care exploatează terenul agricol. Pentru a beneficia de fondurile comunitare, nu este suficient ca un fermier să exploateze o suprafaţă de teren, ci fermierul trebuie să deţină acel teren cu un titlu valabil şi, de asemenea, să exploateze (să lucreze, să cultive, etc.) acea suprafaţă. Prin dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, cu modificările şi completările ulterioare, se stabileşte faptul că beneficiarii plăţilor directe au obligaţia de a prezenta, cumulativ, atât documente care dovedesc dreptul de folosinţă, cât şi documente care dovedesc utilizarea terenului. Rezultă că exploatarea terenurilor agricole este criteriul hotărâtor în acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, împrejurarea că legiuitorul face referire în conţinutul dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din acelaşi act normativ, în mod exemplificativ, la o serie de calităţi în care persoana fizică/juridică exploatează terenul agricol ce face obiectul unei cererii de acordare sprijin financiar, nu poate conduce la concluzia că este permisă sau cel puţin tolerată exploatarea terenurilor agricole în condiţii de nelegalitate, situaţie care poate fi generată şi de exploatarea unui teren agricol în absenţa justificării dreptului de folosinţă printr-un titlu real.
6. Simpla utilizare a unui teren agricol nu conduce, cum în mod greşit susţin reclamanta şi instanţa de judecată, la dobândirea dreptului la acordarea sprijinului financiar, în condiţiile O.U.G. nr. 125/2006, fiind necesar a se dovedi, în condiţiile art. 4 din Ordinul nr. 246/2008, şi dreptul de folosinţă asupra terenului agricol pentru care se solicită sprijin, beneficiarii plăţilor directe trebuie să probeze, prin înscrisurile ataşate formularului de cerere de plată pentru suprafaţă, existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului ce face obiectul unei cereri de ajutor financiar, dovedirea exploatării respectivului teren nefiind suficientă, prin prisma condiţiilor de eligibilitate generale impuse prin dispoziţiile art. 7 din O.U.G. nr. 125/2006. Prin asumarea Formularul III. 1 - Angajamente şi declaraţii, reclamanta a luat cunoştinţă de prevederile punctului 6, respectiv, "în cazul în care după depunerea cererii de plată pe suprafaţă au intervenit modificări ale informaţiilor declarate (schimbări referitoare la suprafaţa agricolă utilizată a exploataţiei, (...) alte schimbări ale datelor din formularul de solicitare) în termen de 10 zile, le comunic în scris la APIA conform art. 7 alin. (1) lit. j) din O.U.G. nr. 125/2006 cu modificările şi completările ulterioare", angajament pe care nu l-a respectat, având în vedere faptul că nu a informat APIA cu privire la rezilierea contractelor de arendare înaintea datei de 1 decembrie.
7. Conform prevederilor art. 6 alin. (2) din Ordinul MADR nr. 225/2012 pentru modificarea OMADR nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condiţiilor specifice şi a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu şi zone defavorizate, documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se încheie până la data depunerii cererii de plată şi/sau a modificării acesteia, în conformitate cu prevederile art. 124 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi sunt valabile până la 1 decembrie a anului de cerere, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (2) din acelaşi regulament. Având în vedere că legiuitorul a statuat, ca şi condiţie obligatorie, că documentele ce fac dovada folosinţei terenului pentru care s-a solicitat şi obţinut sprijin financiar din asistenţă financiară nerambursabilă, să fie valabile până la data de 1 decembrie a anului de cerere, rezultă că, pentru campania 2012, intimata-reclamantă nu a îndeplinit condiţiile de eligibilitate prevăzute de art. 7 alin. (1) lit. f) şi alin. (5) din O.U.G. nr. 125 din 21 decembrie 2006, pentru suprafaţa de 402,42 ha.
8. Legiuitorul nu a stabilit doar o condiţie a fermierului "de a lucra" terenul pentru a îndeplini condiţiile de eligibilitate şi a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, ci a stabilit în mod imperativ să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea; este adevărat că beneficiarii plăţilor directe pe suprafaţă sunt persoanele fizice şi/sau juridice care exploatează terenul agricol care face obiectul cererilor de solicitare a sprijinului financiar, însă această exploatare trebuie să se circumscrie cadrului legal, astfel configurat, care impune fără putinţă de tăgadă existenţa unui drept de folosinţă rezultat în exercitarea prerogativelor oricăreia dintre calităţile enumerate prin dispoziţiile art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006. Prin semnarea cererii de plată, intimata - reclamanta a luat cunoştinţă de faptul că poate să solicite documente suplimentare în orice moment, iar în cazul constatării unor nereguli, APIA întreprinde măsurile necesare recuperării sumelor acordate necuvenit.
9. Instanţa de fond a anulat actele administrative cu încălcarea art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, care stabileşte faptul că beneficiarii plăţilor directe au obligaţia de a prezenta, cumulativ, atât documente care dovedesc dreptul de folosinţă, cât şi documente care dovedesc utilizarea terenului, întrucât intimata reclamantă, la data depunerii cererii, 14 mai 2012, trebuia să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea, valabil încheiate până la data de 31 decembrie 2012.
10. Prin intrarea în vigoare a OMADR nr. 225/2012 pentru modificarea Ordinului nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condiţiilor specifice şi a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu şi zone defavorizate, prevederile art. 6 alin. (2) din OMADR nr. 246/2008 s-au modificat, astfel: " Art. 6 - (2) Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se încheie până la data depunerii cererii de plată şi/sau a modificării acesteia, în conformitate cu prevederile art. 124 alin. (2) din Regulamentul (CE.) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi sunt valabile până la data de 1 decembrie a anului de cerere, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (2) din acelaşi regulament". Condiţiile au devenit mai restrictive pentru fermieri, nicidecum mai permisive, perioada de valabilitate fiind redusă, reclamanta neîncadrându-se în niciuna din cele două perioade, întrucât, în urma verificărilor efectuate de către echipa de control, s-a constatat faptul că 186 contracte de arendare, a căror suprafaţă însumată este de 377,52 ha, au fost reziliate la data de 18 noiembrie 2012, iar Contractul de arendare nr. x din 1 noiembrie 2009, pentru suprafaţa de 24,90 ha, încheiat între B., în calitate de arendator, şi SC C. SRL; în calitate de arendaş, nu putea fi luat în considerare.
11. Potrivit dispoziţiilor art. 11 lit. c) din O.M.A.D.R nr. 246/2008, cu modificările şi completările ulterioare, "anul de cerere" reprezintă anul calendaristic în care agricultorii depun cererea unică de plată pe suprafaţă pentru plăţi directe şi ajutoare naţionale tranzitorii în sectorul vegetal, conform art. 19 alin. (1), coroborat cu art. 23 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi cu art. 11 din Regulamentul (CE) nr. 1.122/2009 al Comisiei din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce priveşte ecocondiţionalitatea, modularea şi sistemul integrat de administrare şi control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum şi de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1.234/2007 al Consiliului în ceea ce priveşte ecocondiţionalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol, precum şi pentru acordarea sprijinului prin măsurile care implică angajamente multianuale, conform art. 3 din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1.698/2005 al Consiliului în ceea ce priveşte punerea în aplicare a procedurilor de control şi a ecocondiţionalităţii în cazul măsurilor de sprijin pentru dezvoltare rurală; prevederile art. 2 lit. (e) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, stipulează: "plăţi pentru un an calendaristic dat" sau "plăţi în cursul perioadei de referinţă" înseamnă plăţi acordate sau care urmează să fie acordate pentru anul sau anii în cauză, inclusiv toate plăţile care trebuie acordate pentru alte perioade care încep în cursul anului sau anilor calendaristici respectivi; de asemenea, din cuprinsul art. 19 alin. (1), coroborat cu prevederile art. 23 alin. (1) din acelaşi regulament, se poate lesne observa termenul de "an calendaristic" cu referinţă la anul de cerere, respectiv anul în care fermierul solicită plata unică pe suprafaţă în cadrul schemelor de plăţi SAPS+PNDC ...:"
12. Susţinerea instanţei de fond, potrivit căreia retragerea în totalitate a subvenţiei acordate apare ca fiind vădit disproporţionată, este total eronată şi în contradicţie cu legislaţia incidenţă, întrucât, aşa cum rezultă din deciziile de plată aflate la dosarul cauzei, intimata-reclamantă a primit sprijin financiar pentru suprafaţa de 474,13 ha, iar pentru suprafaţa de 402,42 ha (377,52 ha, + 24,90 ha) nu a făcut dovada dreptului de folosinţă. Având în vedere prevederile art. 58 din Regulamentul (CE) nr. 1122/2009 al Comisiei, s-a dispus restituirea tuturor sumele încasate de intimata-reclamantă în campania 2012.
13. Fermierul are dreptul de a solicita plăţile aferente schemelor de sprijin financiar, având obligaţia de a îndeplini condiţiile legale cumulative de eligibilitate în vederea acordării acestor plăţi, în caz contrar asumându-şi sancţiunile prevăzute de lege. Gestionarea tuturor cererilor de sprijin depuse de fermieri se realizează conform manualelor de proceduri, întocmite de APIA, în baza regulamentelor comunitare în vigoare la momentul acordării sprijinului. Prin urmare, manualele de proceduri elaborate de APIA sunt menite să asigure o aplicare corectă şi unitară a regulamentelor, normelor, legilor şi prevederilor în vigoare şi detaliază condiţiile în care pot fi formulate cererile de sprijin, pentru fiecare campanie sau schemă de plăţi, respectiv pentru fiecare etapă de gestionare a cererii de plată, fiind elaborate manuale de proceduri detaliate.
14. În ceea ce priveşte obligarea APIA la plata cheltuielilor de judecată, a solicitat respingerea cererii, sau cel puţin cenzurarea, întrucât APIA este o entitate publică finanţată de la bugetul de stat şi este nelegitim ca resursele financiare ale statului şi ale sectorului public, în loc să primească o destinaţie utilă şi în concordanţă cu misiunea legală a fiecărei entităţi publice, să fie folosite pentru plata fie a onorariilor de avocaţi, fie a cheltuielilor de judecată, astfel că bugetul APIA nu prevede sume care să poată fi alocate unei astfel de destinaţii.
IV Apărările intimatei
15. Prin întâmpinare, intimata reclamantă a solicitat respingerea recursului ca tardiv cu privire la cererea de suspendare a executării (ulterior nu a mai susţinut această excepţie), a invocat excepţia nulităţii recursului întrucât nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 din C. proc. civ. şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat
16. A arătat că în baza unui text normativ (alin. (2) al art. 6 din OMADR nr. 246/2008), care nu exista la data de 14 mai 2012, data depunerii cereri de plată, recurenta pârâtă APIA a stabilit că nu ar fi avut pentru întregul an 2012 un drept de folosinţă asupra terenului agricol în suprafaţă de 377,52 ha, având în vedere că cele 186 de contracte de arendare au fost reziliate la data de 18 noiembrie 2012, cu 12 zile înainte de data de 1 decembrie a anului de cerere. şi că, drept urmare, nu ar fi îndeplinit condiţiile de eligibilitate prevăzute de O.U.G. nr. 125 din 21 decembrie 2006.
17. A făcut dovada dreptului de folosinţă asupra suprafeţei de 377,52 pentru anul 2012, conform legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare la data cererii de plată (14 mai 2012), contracte care au fost valabile pe toată durata lucrărilor agricole din anul 2012, la data rezilierii contractelor (18 noiembrie 2012) lucrările agricole din acel an fiind practic încheiate; în actul normativ care guvernează activitatea de verificare şi control a pârâtei APIA cu privire la cererile de plată, respectiv O.U.G. nr. 66/2011, s-a consacrat în art. 2 alin. (1) lit. (n), precum şi în art. 17, principiul proporţionalităţii, deoarece s-a constatat că aplicarea în timp a vechii reglementări, respectiv O.G. nr. 79/2003, a generat stabilirea unor debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene.
18. Cu privire la cererea de suspendare a executării, a arătat că există împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă privind legalitatea actului administrativ atacat, s-a stabilit în sarcina sa o creanţă foarte mare, în cuantum de 298.660,48 RON, executarea acestei creanţe ar avea consecinţa că i s-ar produce un prejudiciu material viitor şi previzibil greu sau imposibil de reparat, în sensul că i s-ar bloca complet activitatea şi chiar ar putea conduce la intrarea în insolvenţă.
V Excepţia nulităţii recursului
19. Asupra excepţiei nulităţii recursului, în raport de dispoziţiile art. 489 C. proc. civ., potrivit cărora "(1) Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3). (2) Aceeaşi sancţiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.", examinând motivele de recurs, Înalta Curte constată că au fost invocate motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5), 6) şi 8) C. proc. civ., iar motivele prezentate pot fi încadrate, faţă de conţinutul acestora, în aceste motive de casare, considerente pentru care va respinge excepţia nulităţii recursului.
VI Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
20. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5), 6) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:
21. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 s-a stabilit în sarcina reclamantei SC A. SRL o creanţă bugetară, rezultată din nereguli, în cuantum de 298.660,48 RON. S-a constatat că pentru campania 2012 fermierul SC A. SRL nu a îndeplinit condiţiile de eligibilitate prevăzute de art. 7 alin. (1) lit. f) şi alin. (5) din O.U.G. nr. 125 din 21 decembrie 2006 pentru suprafaţa de 402,42 ha; s-a reţinut că pentru suprafaţa de 377,52 ha au fost prezentate 186 de contracte de arendare care au fost reziliate la data de 18 noiembrie 2012, iar Contractul cu nr. x din 1 noiembrie 2009 pentru suprafaţa de 24,90 ha este încheiat între B., în calitate de arendator, şi SC C. SRL, în calitate de arendaş.
22. S-a apreciat că nu au fost respectate prevederile art. 6 alin. (2) din OMADR nr. 246/2008 astfel cum au fost modificate prin OMADR nr. 225/2012, conform cărora "Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se încheie până la data depunerii cererii de plată şi/sau a modificării acesteia, în conformitate cu prevederile art. 124 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi sunt valabile până la data de 1 decembrie a anului de cerere în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (2) din acelaşi regulament.".
23. Împotriva procesului-verbal reclamanta a formulat contestaţie, respinsă prin decizia de soluţionare a contestaţiei nr. x din 31 ianuarie 2017.
24. Împotriva acestor acte administrative a formulat reclamanta acţiunea admisă prin sentinţa recurată.
25. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", vizează neregularităţi de ordin procedural sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ. Art. 174 C. proc. civ. defineşte nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public, şi relativă, în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.
26. Susţinerile recurentei privind nerespectarea principiului contradictorialităţii, încălcarea dispoziţiilor art. 224 din C. proc. civ., prin faptul că instanţa de fond s-a pronunţat cu privire la cererea având ca obiect suspendarea executării fără a acorda cuvântul părţilor asupra acestei cereri, sunt nefondate.
27. Contradictorialitatea, principiu fundamental al procesului civil, este reglementată de dispoziţiile art. 14 C. proc. civ., care prevăd la alin. (5) că instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate. De asemenea, dispoziţiile art. 224 C. proc. civ. prevăd că instanţa este obligată, în orice proces, să pună în discuţia părţilor toate cererile, excepţiile, împrejurările de fapt sau temeiurile de drept prezentate de ele, potrivit legii, sau invocate din oficiu.
28. Cererea de suspendare a executării a fost formulată de reclamantă odată cu cererea de anulare a actului a cărui suspendare a solicitat-o, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care prevăd că "Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.".
29. La termenul de judecată din data de 24 octombrie 2017, singurul termen de judecată în cauză, instanţa de fond a apreciat cauza în stare de judecată şi a acordat cuvântul asupra cererii de chemare în judecată, cerere prin care s-a solicitat inclusiv suspendare executării. Pe cale de consecinţă, sunt nefondate susţinerile recurentei privind nerespectarea principiului contradictorialităţii.
30. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", raportat la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va arăta motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor, invocat de recurentă în ceea ce priveşte soluţia de admitere a cererii având ca obiect suspendarea executării, este nefondat.
31. Cererea de suspendare a executării a fost solicitată odată cu cererea de anulare a actului a cărui suspendare s-a solicitat, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi a fost soluţionată odată cu aceasta, prin aceeaşi hotărâre.
32. Instanţa de fond a constatat nelegalitatea actelor contestate şi a admis cererea de anulare a acestora. Având în vedere această soluţie, a constatat, motivat, că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă; în ce priveşte cazul bine justificat, faţă de soluţia de anulare a actelor contestate, a reţinut că rezultă o îndoială serioasă cu privire la legalitate, iar în condiţiile în care instanţa de fond a constatat nelegalitatea şi a dispus anularea actelor administrative, nu se mai impunea efectuarea unei analize ample a cazului bine justificat, care presupune numai o analiză a unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrative; în ce priveşte condiţia pagubei iminente, care se referă la un prejudiciu material viitor şi previzibil, instanţa de fond a motivat, de asemenea, a reţinut că este îndeplinită prin prisma prejudiciului suferit de reclamantă ca urmare a punerii în executare a actului în discuţie. În ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 14 - 15 cu privire la îndeplinirea celor două condiţii, motivele de recurs se vor analiza raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.
33. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, este, de asemenea, nefondat.
34. Raportat la situaţia de fapt rezultată din probele administrate, astfel cum a fost reţinută de instanţa de fond, aceasta a interpretat şi aplicat în mod corect dispoziţiile legale incidente şi a reţinut în mod corect nelegalitatea actelor administrative.
35. În campania 2012, intimata - reclamanta SC A. SRL a depus la APIA cererea unică de plată pe suprafaţă înregistrată cu nr. x din 14 mai 2012, solicitând sprijin financiar pentru suprafaţa de 476,28 ha.
36. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 s-a constatat că, pentru campania 2012, fermierul SC A. SRL nu a îndeplinit, pentru suprafaţa de 402,42 ha, condiţiile de eligibilitate prevăzute de art. 7 alin. (1) lit. f) şi alin. (5) din O.U.G. nr. 125 din 21 decembrie 2006, nefiind respectate prevederile art. 6 alin. (2) din OMADR nr. 246/2008, astfel cum au fost modificate prin OMADR nr. 225/2012, conform cărora "Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se încheie până la data depunerii cererii de plată şi/sau a modificării acesteia, în conformitate cu prevederile art. 124 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi sunt valabile până la data de 1 decembrie a anului de cerere în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (2) din acelaşi regulament.".
37. S-a reţinut că pentru suprafaţa de 377,52 ha au fost prezentate 186 de contracte de arendare care au fost reziliate la data de 18 noiembrie 2012, iar contractul cu nr. x din 1 noiembrie 2009, pentru suprafaţa de 24,90 ha, este încheiat între B., în calitate de arendator, şi SC C. SRL, în calitate de arendaş.
38. Înalta Curte reţine că, potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, şi pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societăţile agricole şi alte forme de asociere în agricultură, "Beneficiarii plăţilor directe în cadrul Schemei de plată unică pe suprafaţă pot fi persoanele fizice şi/sau persoanele juridice care exploatează terenul agricol pentru care solicită plata, în calitate de proprietari, arendaşi, concesionari, asociaţi administratori în cadrul asociaţiilor în participaţiune, locatari sau altele asemenea".
39. Dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 prevăd că "Pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, solicitanţii trebuie să fie înscrişi în Registrul fermierilor, administrat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, să depună cerere de solicitare a plăţilor la termen şi să îndeplinească următoarele condiţii generale: ... f) să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea;", iar potrivit art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ, "(5) Documentele care dovedesc dreptul de folosinţă şi documentele din care reiese utilizarea terenului agricol se stabilesc prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale şi se prezintă la solicitarea reprezentanţilor Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.".
40. În acest sens a fost emis Ordinul MADR nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condiţiilor specifice şi a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu şi zone defavorizate, care prevede la art. 4, forma în vigoare la data depunerii cererii de plată, 14 mai 2012, că "Documentele doveditoare solicitate producătorului agricol, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 125/2006, privind dreptul de folosinţă a terenului agricol sunt, după caz, titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului, contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participaţiune, contractul de închiriere, contractul de comodat, alte acte ce fac dovada folosinţei terenului, precum: adeverinţă eliberată de primărie conform înscrierilor din registrul agricol, înscrisuri sub semnătură privată etc.".
41. Potrivit acestor dispoziţii legale, pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, solicitanţii trebuie să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea, documentele care dovedesc dreptul de folosinţă şi documentele din care reiese utilizarea terenului agricol fiind stabilite prin Ordinul MADR nr. 246/2008. Simpla utilizare a unui teren agricol nu conduce la dobândirea dreptului la acordarea sprijinului financiar, potrivit O.U.G. nr. 125/2006, fiind necesar a se dovedi, în condiţiile art. 4 din Ordinul nr. 246/2008, în vigoare la data depunerii cererii de plată, 14.05.2012, dreptul de folosinţă asupra terenului agricol pentru care se solicită sprijin, întrucât nu este permisă exploatarea terenurilor agricole în absenţa justificării dreptului de folosinţă potrivit dispoziţiilor legale.
42. Susţinerile recurentei privind faptul că instanţa de fond a constatat că simpla utilizare a unui teren agricol conduce la dobândirea dreptului la acordarea sprijinului financiar, deşi, în condiţiile art. 4 din O.U.G. nr. 125/2006, era necesar şi dreptul de folosinţă asupra terenului agricol pentru care se solicită sprijin şi existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenului ce face obiectul unei cereri de ajutor financiar, susţinerile privind încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, cu modificările şi completările ulterioare, sunt nefondate.
43. Instanţa de fond a reţinut în mod corect că cerinţa instituită de legiuitor pentru a beneficia de schema de plată unică pe suprafaţă constă în dovedirea împrejurării că solicitantul exploatează terenul agricol pentru care solicită plata, esenţial fiind să fie făcută dovada utilizării efective a acestora de către solicitant, precum şi faptul că prevederile legale impun ca solicitantul să depună şi documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă asupra terenului.
44. În mod corect instanţa de fond a reţinut că sunt aplicabile dispoziţiile Ordinului MADR nr. 246/2008 în forma în vigoare la data cererii de plată pentru anul 2012, iar pârâta a făcut în mod eronat aplicarea prevederilor art. 6 alin. (2) al Ordinului MADR nr. 246/2008 în forma modificată, potrivit cărora documentele trebuie să fie valabile până la data de 1 decembrie a anului de cerere, cât timp aceste prevederi legale nu erau în vigoare la data depunerii cererii de plată de către reclamantă.
45. Potrivit dispoziţiilor art. 6 din Ordinul MADR nr. 246/2008, în vigoare la data depunerii cererii de plată pentru anul 2012, 14 mai 2012, "Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se prezintă, după caz, la întocmirea solicitării de plată de către producătorul agricol sau la cererea reprezentanţilor Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, denumită în continuare APIA, în vederea efectuării procedurilor de administrare şi control."
46. Ordinul MADR nr. 246/2008 a fost modificat la data de 11 iunie 2012, în sensul că "(1) Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se prezintă, după caz, la depunerea cererii de plată de către producătorul agricol sau la solicitarea reprezentanţilor Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, denumită în continuare APIA, în vederea efectuării procedurilor de administrare şi control. (2) Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se încheie până la data depunerii cererii de plată şi/sau a modificării acesteia, în conformitate cu prevederile art. 124 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi sunt valabile pentru întregul an de cerere.".
47. Ulterior, Ordinul MADR nr. 246/2008 a fost din nou modificat, la data de 12 octombrie 2012, iar potrivit art. 6 alin. (2) "(2) Documentele prevăzute la art. 4 şi 5 se încheie până la data depunerii cererii de plată şi/sau a modificării acesteia, în conformitate cu prevederile art. 124 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, cu modificările şi completările ulterioare, şi sunt valabile până la data de 1 decembrie a anului de cerere, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (2) din acelaşi regulament.".
48. Aceste din urmă dispoziţii au fost reţinute de recurenta pârâtă, însă nu sunt aplicabile, întrucât cererea de plată a fost depusă de reclamantă la data de 14 mai 2012, iar dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. f) şi alin. (5) din O.U.G. nr. 125 din 21 decembrie 2006, în vigoare la data depunerii cererii de plată, prevăd că solicitanţii trebuie să depună cerere de solicitare a plăţilor la termen, să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea, documente stabilite prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale, aşadar documentele care trebuie depuse sunt cele prevăzute de dispoziţiile ordinului în vigoare la momentul la care solicitantul depune cererea de plată.
49. La data de 14 mai 2012, data depunerii cererii de plată, dispoziţiile art. 6 din Ordinul MADR nr. 246/2008 nu prevedeau valabilitatea documentelor, iar dispoziţiile art. 11 lit. c) din Ordinul M.A.D.R nr. 246/2008, invocate de recurentă, care definesc "anul de cerere" ca fiind "anul calendaristic în care agricultorii depun cererea unică de plată pe suprafaţă pentru plăţi directe şi ajutoare naţionale tranzitorii în sectorul vegetal" nu se regăseau în Ordin la data depunerii cererii de plată, acestea fiind introduse prin Ordinul nr. 31/2013. Dispoziţiile Regulamentului nr. 73/2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune şi de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 sunt cele care, la acea dată, prevedeau "anul calendaristic" art. 2 lit. e) din Regulamentul nr. 73/2009 prevede că "plăţi pentru un an calendaristic dat" sau "plăţi în cursul perioadei de referinţă" înseamnă plăţi acordate sau care urmează să fie acordate pentru anul sau anii în cauză, inclusiv toate plăţile care trebuie acordate pentru alte perioade care încep în cursul anului sau anilor calendaristici respectivi.
50. Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 s-a reţinut că, pentru campania 2012, din cele 474,13 ha pentru care reclamanta primit sprijin financiar, pentru suprafaţa de 402,42 ha nu a îndeplinit condiţiile de eligibilitate, pentru suprafaţa de 377,52 ha au fost prezentate 186 de contracte de arendare care au fost reziliate la data de 18 noiembrie 2012, iar pentru suprafaţa de 24,90 ha a prezentat Contractul nr. x din 1 noiembrie 2009 încheiat între B., în calitate de arendator, şi SC C. SRL în calitate de arendaş, suprafaţa determinată fiind de 71,71 ha.
51. Având în vedere dispoziţiile articolului 58 - Reducerile şi excluderile aplicabile în caz de supradeclarare din Regulamentul Consiliului (CE) nr. 1122/2009 din 30 noiembrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului în ceea ce priveşte ecocondiţionalitatea, modularea şi sistemul integrat de administrare şi control în cadrul schemelor de ajutor direct pentru agricultori prevăzute de regulamentul respectiv, precum şi de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 al Consiliului în ceea ce priveşte ecocondiţionalitatea în cadrul schemei de ajutoare prevăzute pentru sectorul vitivinicol, care prevăd că "În ceea ce priveşte o grupă de culturi, dacă suprafaţa declarată în cadrul uneia dintre schemele de ajutor pe suprafaţă, cu excepţia celor pentru cartofii pentru amidon şi pentru seminţe prevăzute la titlul IV capitolul 1 secţiunile 2 şi 5 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009, este mai mare decât suprafaţa determinată în conformitate cu articolul 57 din prezentul regulament, ajutorul se calculează pe baza suprafeţei determinate, din care se scade dublul diferenţei constatate, dacă aceasta depăşeşte 3% sau două hectare, fără a depăşi însă 20% din suprafaţa determinată. În cazul în care diferenţa constatată este mai mare de 20% din suprafaţa determinată, nu se acordă niciun ajutor pe suprafaţă pentru grupa de culturi în cauză. În cazul în care diferenţa este mai mare de 50%, agricultorul este, de asemenea, exclus de la primirea unei sume egale cu suma corespunzătoare diferenţei dintre suprafaţa declarată şi suprafaţa determinată în conformitate cu articolul 57 din prezentul Regulament. Suma respectivă se recuperează în conformitate cu articolul 5b din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei(1). Dacă suma nu poate fi recuperată în întregime în conformitate cu articolul menţionat în decursul celor trei ani calendaristici care urmează anului calendaristic al constatării, soldul se anulează.", recurenta pârâtă a dispus restituirea tuturor sumele încasate de reclamantă în campania 2012. Recurenta pârâtă a calculat procentul de supradeclarare potrivit formulei (Suprafaţa declarată în cerere - Suprafaţa determinată în urma controlului)/Suprafaţa determinată în urma controlului x 100, cu o suprafaţă determinată în urma controlului de 71,71 ha (474,13 - 402,42), rezultând un procent de supradeclarare de 561,17 %,
52. În condiţiile în care reclamanta a făcut dovada dreptului de folosinţă a terenului agricol, precum şi a exploatării, pentru suprafaţa de 377,52 ha, prin contracte valabil încheiate şi în vigoare la data depunerii cererii de plată, 14 mai 2012, iar rezilierea contractelor pentru aceste contracte a intervenind abia la data de 18 noiembrie 2012, nefiind reţinută neutilizarea terenurilor pentru care au existat raporturi juridice de natură a justifica dreptul de folosinţă, în mod corect a apreciat instanţa de fond că retragerea în totalitate a subvenţiei acordate apare ca fiind vădit disproporţionată, iar susţinerea recurentei privind faptul că cele reţinute de instanţa sunt eronate şi în contradicţie cu legislaţia incidentă sunt nefondate.
53. Autoritatea de control este ţinută, în activitatea sa, de principiul proporţionalităţii, potrivit dispoziţiilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, care prevăd că "orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia", iar art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 defineşte principiul proporţionalităţii, care impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.
54. Principiul proporţionalităţii, statuat în legislaţia comunitară şi reţinut în mod constant în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancţionatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp cea mai rezonabilă, să nu depăşească ceea ce este necesar pentru a nu deveni improprie scopului urmărit.
55. Deşi contractele de arendare pentru suprafaţa de 377,52 ha, pentru care au fost îndeplinite condiţiile de eligibilitate la data depunerii cererii de plată, au fost reziliate la data de 18 noiembrie 2012, şi nu s-a reţinut neutilizarea terenurilor pentru care au existat raporturi juridice de natură a justifica dreptul de folosinţă, iar suprafaţa aferentă Contractului cu nr. x din 1 noiembrie 2009 încheiat între B., în calitate de arendator, şi SC C. SRL, în calitate de arendat, era de 24,90 ha, pârâta, în mod greşit, a luat măsura de retragere în totalitate a finanţării acordate aferente anului 2012, pentru suprafaţa de 474,13, pentru întreaga perioadă, cu invocarea unui temei juridic care nu exista la data depunerii cererii de plată.
56. Pentru aceste motive, sentinţa recurată, prin care au fost anulate actele administrative, este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material care reglementează acordarea schemelor de plăţi directe în agricultură, nefiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ.
57. În ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării actelor administrative, care presupune, potrivit art. 14 şi 15, raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, existenţa unui caz bine justificat, îndeplinită în situaţia în care se regăsesc împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, şi a unei pagube iminente, reprezentată de prejudiciul material viitor şi previzibil, în condiţiile în care instanţa de fond a constatat existenţa unor motive de nelegalitate care au condus la anularea actelor administrative, constituind mai mult decât indicii de nelegalitate, iar paguba iminentă rezultă din prejudiciul viitor şi previzibil a fi suferit de reclamantă ca urmare a punerii în executare a actului în baza căruia avea obligaţia restituirii întregii finanţări, în sumă de 298.660,48 RON, în mod corect a dispus şi suspendarea executării actelor administrative anulate.
58. Referitor la cheltuielile de judecată în cuantum de 120 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru, instanţa de fond a obligat la plata acestora având în vedere admiterea acţiunii şi dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., care prevăd că "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", iar cheltuielile de judecată având ca obiect plata taxei judiciare de timbru nu pot fi micşorate, potrivit art. 451 alin. (4) C. proc. civ.
VII Soluţia instanţei de recurs
59. Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurenta pârâtă, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 5), 6) şi 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă. Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva Sentinţei nr. 4331 din 14 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal ca nefondat. Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 februarie 2019.
GGC - LM