Primar. Prejudiciu adus bugetului local prin îndeplinirea defectuoasă a unor obligaţii legale. Acţiune în răspundere civilă delictuală. Suspendarea cursului prescripţiei dreptului material la acţiune pe perioada mandatului. Cazul prevăzut de art. 2532 pct. 3 din Codul civil
Cuprins pe materii: Drept civil. Prescripţia extinctivă
Index alfabetic: unitate administrativ-teritorială
- ordonator de credite
- administrarea bunurilor altuia
- prejudiciu
- buget local
Legea nr. 215/2001, art. 1 alin. (2) lit. e), art. 9, art. 10
C.civ., art. 2532 pct. 3
Decretul nr. 167/1958, art. 14
Potrivit dispoziţiilor art. 9 şi art.10 din Legea nr. 215/2001, autorităţile administraţiei publice locale administrează resursele financiare şi bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale, primarul fiind, în accepțiunea legii, autoritatea executivă a administraţiei publice locale, conform art. 1 alin. (2) lit. e) din acelaşi act normativ.
Totodată, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 Cod civil, cursul prescripției extinctive este suspendat între orice persoană care, în temeiul legii, al unei hotărâri judecătorești, al unui act juridic, administrează bunurile altora și cei ale căror bunuri sunt astfel administrate, cât timp administrarea nu a încetat și socotelile nu au fost date și aprobate.
Prin prisma dispozițiilor legale înscrise în Legea nr. 215/2001, raporturile juridice derulate între primar și unitatea administrativ-teritorială pe care a condus-o intră în sfera de incidență a cazului de suspendare prevăzut de art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 Cod civil, ipoteză edictată de natura specială a raporturilor în care se află cel împotriva căruia curge prescripția.
Așadar, pe timpul în care pârâtul a îndeplinit funcția de primar, nu poate curge termenul de prescripție în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală pentru recuperarea prejudiciului produs în timpul mandatului său, generat de îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor legale care îi reveneau în calitate de ordonator principal de credite. Rațiunea unei asemenea reglementări decurge din prezumția lipsei de imparțialitate a persoanei, care ocupă temporar funcția de primar, de a acționa, în virtutea funcției de reprezentare a instituției publice păgubite, contra propriei persoane, împotriva căreia curge prescripție.
În ipoteza în care împrejurarea ce se circumscrie cazului de suspendare a intervenit înainte de începerea cursului prescripției, efectul generat este unul energic, respectiv acela de amânare a curgerii termenului de prescripție până la „darea și aprobarea socotelilor” cu privire la administrarea bunurilor unității administrativ-teritoriale, moment localizat în timp la data când a fost aleasă o nouă persoană pentru exercitarea atribuțiilor specifice de primar.
I.C.C.J., Secţia I civilă, decizia nr. 1457 din 22 iunie 2022
- Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la 27.02.2015, pe rolul Tribunalului Botoşani, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei A. a solicitat instanței să dispună, în contradictoriu cu pârâtul B., obligarea pârâtului la plata sumei de 706.304,32 lei, reprezentând echivalentul prejudiciului pe care acesta l-a cauzat prin fapta sa culpabilă; plata prejudiciului nerealizat, respectiv plata dobânzilor şi penalităţilor, ce urmează a fi aplicate debitului principal; plata cheltuielilor de judecată ocazionate de derularea procesului prezent.
2. Sentinţa pronunţată, în primă instanță, de tribunal
Prin sentinţa civilă nr. 251 din 25.03.2019, Tribunalul Botoşani a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate, invocată de pârâtul B.; a respins, ca prescrisă, acţiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu pârâta SC C. SRL; a admis, în parte, cererea reclamantei U.A.T. A., prin primar formulată în contradictoriu cu pârâtul B. şi a dispus obligarea pârâtului la plata către reclamanta U.A.T. A. a sumei de 249.182,1 lei, cu titlu de daune materiale şi a sumei de 249.182,1 lei, cu titlu de majorări de întârziere (reduse de instanţă, potrivit principiului proporţionalităţii, la o sumă egală cu debitul principal).
Totodată, a dispus compensarea, în parte, a cheltuielilor de judecată, până la concurenţa sumei de 4.000 lei şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 2.200 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată. A obligat reclamanta U.A.T. A., prin primar la plata către pârâtul SC C. SRL a sumei de 2.000 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.
Împotriva acestei hotărâri a formulat apel pârâtul B., pentru motive de netemeinicie și nelegalitate.
3. Decizia pronunţată, în apel, de curtea de apel
Prin decizia nr. 537 din 02.06.2021, Curtea de Apel Suceava - Secţia I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de pârâtul B. împotriva sentinţei nr. 251/2019, pronunţată de Tribunalul Botoşani, Secţia I civilă.
4. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Suceava a declarat recurs pârâtul B. și, prevalându-se de motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanței de apel.
În cuprinsul cererii de recurs, reclamantul a invocat, în esență, următoarele critici:
1. Problema necompetenţei materiale funcţionale a Tribunalului Botoşani, Secţia I civilă a fost greşit abordată de către instanţa de apel, cu încălcarea dispozițiilor art. 517alin. (4) C.proc.civ.
Recurentul a susținut că decizia atacată a fost pronunțată cu încălcarea competenței funcționale, deoarece cauza a fost soluționată de un complet de litigii civile, cu toate că răspunderea civilă a primarului este de competenţa unui complet specializat în litigii de muncă.
Arată că, prin întâmpinarea depusă la 20.03.2015, a invocat necompetenţa materială a Secţiei I civilă a Tribunalului Botoşani, opinând că aceasta aparţine Secţiei a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal.
Instanţa, verificându-şi din oficiu competenţa, a invocat excepţia necompetenţei funcţionale a completului specializat în litigii civile, apreciind ca fiind competent un complet specializat în litigii de muncă.
În cursul procedurilor de trimitere reciprocă a dosarului pentru soluţionarea conflictelor de competenţă ivite, Înalta Curte de Casaţie și Justiție a pronunţat Decizia nr. 16/2016, publicată în M.Of. nr. 110/09.02.2017, prin care a stabilit, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, că „prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor".
Deşi a invocat forţa obligatorie a acestei decizii, instanţele au ignorat statuările instanței supreme, survenite înaintea primului termen de judecată (07.10.2016), situaţie în care instanţa era obligată să aştepte soluţionarea recursului în interesul legii sau publicarea Deciziei nr. 16/2026 în Monitorul Oficial, pentru a declina, din nou, competenţa de soluționare în favoarea Secţiei I civilă - complet specializat în litigii de muncă.
În aceste condiţii, susține că regulile de competenţă, reglementate expres de lege, au fost încălcate, impunându-se casarea hotărârii astfel pronunțate, conform art. 480 al. (4) C.proc.civ.
2. Instanţa a efectuat o interpretare greşită a dispozițiilor art. 14 din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2532 pct. 3 C.civ., prin raportare la art.9 si 10 din Legea nr. 215/1958, reținând, în mod eronat, că dreptul material la acţiune al reclamantei nu este prescris.
Fată de temeiul juridic al acţiunii, respectiv art. 1349-1359 C.civ., în raport de care s-a stabilit şi competenţa materială a Tribunalului Botoşani - Secţia I civilă, termenul de prescripţie pentru exercitarea acţiunii în răspundere civilă delictuală este de 3 ani potrivit disp. art. 2517 C.civ.
În speţă, fapta ilicită constând în acţiunile generatoare de prejudicii reţinute de prima instanţă au fost săvârşite în perioada 2008 - 26.10.2011 (ultima tranşă plătită către S.C. D. S.R.L.), auditul financiar desfăşurându-se strict pentru anul 2011, aspect ce rezultă din procesului-verbal de constatare nr. 2089/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoşani.
În aceste condiţii, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii reclamanta putea exercita acţiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014, însă cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la 27.02.2015, adică cu depășirea termenului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate.
Susține recurentul că, în analizarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiunea în răspundere civilă delictuală nu interesează momentul în care a încetat mandatul său de Primar şi nici disp. art. 2532 pct. 3 C.civ., respectiv art. 14 din Decretul nr. 167/1958, întrucât nu se poate considera că a operat vreun caz de suspendare a cursului prescripţiei.
Chiar dacă primarul reprezintă o autoritate executivă a administraţiei publice locale, conform art. 1 al. (2) lit. e) din Legea nr. 215/2001, acesta nu dispune de resursele autorităţii locale decât în raport de atribuţiile pe care le are în baza art. 63 alin. (4) lit. a) si b) raportat la atribuţiile Consiliului Local stabilite prin art. 36 alin. (2) lit. b) şi c), alin. (4) lit. a), b), d) şi e), alin. (5) lit. c) din Legea nr. 215/2001. Aşadar, nu se poate afirma că primarul dispune de resursele bugetului local, fiind cel care administrează, singur, bunurile unităţii administrativ-teritoriale, existând necesitatea de a „face şi da socoteli" spre aprobare la final de mandat în sensul art. 14 din Decretul nr. 167/1958, invocat de către instanţa de apel. Pe de altă parte, aceste dispoziţii legale sunt specifice persoanelor de drept privat, iar primarul, este o autoritate publică care nu are obligaţia de a efectua rapoarte de predare-primire între persoane întrucât este o instituţie, poate fi verificat în activitatea sa de către Consiliul local sau Curtea de Conturi.
Susține că nimic nu împiedica U.A.T. sau Consiliul local să efectueze demersuri pentru tragerea la răspundere a persoanelor responsabile de săvârşirea unor fapte ilicite în legătură cu bugetul local, atât pe parcursul mandatului său, cât şi după încheierea acestuia, atât timp cât Consiliul Local este cel care aprobă şi avizează proiectele/rapoartele referitoare la investiţiile locale, după care se efectuează controlul preventiv de către contabilul unităţii (în speţă, S.C. C. S.R.L.), abia după aceea primarul ordonanţează efectiv plata, suma fiind eliberată după alte verificări ale Trezoreriei Statului.
Apreciază că nu poate fi luat în considerare niciun motiv de suspendare/amânare a cursului prescripţiei, după cum nu poate constitui moment al începerii curgerii termenului data instituirii în funcţie a unei alte persoane, ca primar.
Sub un alt aspect, arată că deși instanța îi impută că a adus în discuţie motive noi de apel în dezbateri asupra cărora nu se poate apleca, la rândul său, respingând excepţia prescripţiei pe motivul suspendării cursului acesteia în baza art. 14 din Decretul nr. 167/1957 rap. la art. 2532 pct. 3 C.civ., instanţa de apel a depăşit limitele apelului declarat doar de pârât, întrucât apărările părţilor şi motivarea instanţei de fond s-au efectuat în jurul datei întocmirii raportului Curţii de Conturi, iar partea reclamantă sau intimatele, direct interesate în cauză, nu au antamat problema calculării termenului de prescripţie din momentul 18.06.2012, care constituie data încetării mandatului său de primar.
Or, în raport de Decizia în interesul legii nr. 16/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, apreciază că dreptul la acţiune al reclamantei, în recuperarea prejudiciului creat de salariat, este prescris.
În cauză, a invocat prescripţia dreptului material la acţiunea în răspundere civilă delictuală în raport de art. 8 din Decretul nr. 167/1958 (în vigoare la data începerii cursului prescripţiei), care prevede că, în ceea ce priveşte repararea pagubei pricinuită prin fapta ilicită, „termenul de prescripţie este de 3 ani", iar acest termen începe să curgă „de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba cât şi pe cel care răspunde de ea".
Instanța de apel a reținut, eronat, că termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă de la data când reclamanta a cunoscut prejudiciul produs, respectiv data întocmirii Raportul de audit financiar al Curţii de Conturi - Camera de Conturi Botoşani nr. 2136/17.10.2014, context în care a respins, greșit, excepţia prescripţiei dreptului material la acțiune.
De asemenea, potrivit legislaţiei în domeniu, activitatea primarului este supravegheată de Compartimentul contabilitate, care are o serie de atribuții specifice, iar plăţile trebuiau supervizate de acest compartiment, în condiţiile O.G. nr. 119/1999. Aşadar, unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaşte paguba, cât şi pe cel care ar fi putut să o creeze încă de la data plăţilor considerate nelegale sau de la data încheierii exerciţiului financiar pe anul 2011. În mod cert, nu trebuia să vină Curtea de Conturi a României pentru a constata eventuale nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite, întrucât pentru acesta exista obligaţia legală, prin aparatul de specialitate, de control financiar preventiv şi de verificare a situaţiilor financiare anuale complete, motiv pentru care apreciează că dreptul material la acţiune al reclamantei este prescris.
3. Instanţa de apel a interpretat greşit dispozițiile art. 4 al. (2) din Legea nr. 554/2004, considerând legală soluţia prin care excepția de nelegalitate a fost respinsă, ca inadmisibilă.
Natura juridică de act administrativ unilateral, cu caracter individual, a deciziei atacate este evidentă şi nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, astfel cum rezultă din interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.
Susține că Decizia nr. 21/2013 a Curţii de Conturi constituie un act administrativ cu caracter individual, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în calitatea sa de terţ, nominalizat în cuprinsul acesteia, nu o putea contesta pe cale de acţiune principală, întrucât actele de control ale Curţii de Conturi pot fi contestate doar de către entităţile supuse verificării, contestare care nu putea fi realizată nici în procedura specială, instituită de Legea nr. 94/1992.
Consideră, aşadar, că sunt întrunite condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 și susține că, în raport de aceste dispoziții legale, excepția de nelegalitate a deciziei nr. 21/2003 este admisibilă, fiind eronat soluționată de instanțele fondului.
4. Instanţa de apel a reținut greșit că decizia nr. 21/01.07.2013 a Curţii de Conturi nu are înrâurire asupra fondului cauzei, nesocotind motivele pe care se întemeiază acţiunea reclamantei.
Din motivarea acţiunii reclamantei, rezultă că cererea se bazează pe Decizia nr. 21/01.07.2013 a Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi Botoşani, fără a aduce probe sau argumente suplimentare faţă de cele constatate în actul administrativ. Însăşi instanţa de fond motivează admiterea, în parte, a cererii de chemare în judecată pe baza argumentelor cuprinse în decizia Curţii de Conturi şi face referiri la aceasta.
Aşadar, instanţa de apel se contrazice, în raţionamentul său, de vreme ce actul administrativ atacat a avut influenţă în soluţionarea cauzei şi în motivarea hotărârii de fond.
5. Instanţa de apel face o greșită aplicare a art. 51 al. (3) si art. 54 al. (5) şi (6) din Legea nr. 273/2006, raportându-le, eronat, la atribuţiile primarului prevăzute de art. 63 al. (4) lit. a) si b) din Legea nr. 215/2001.
Apărările învocate atât în întâmpinarea depusă la Tribunalul Botoşani, cât şi în memoriul de apel (reiterate în concluziile scrise) au fost eronat înlătutate, instanţa procedând la transferarea responsabilității plăților efectuate din bugetul local către primar, în condițiile în care toate operaţiunile enumerate la art. 51 şi art. 54 din Legea nr. 273/2006 nu cad în sarcina exclusivă a Primarului, ci a serviciului de contabilitate sau a aparatului de specialitate.
Astfel, dacă s-au efectuat cheltuieli bugetare, acestea au fost verificate sub aspectul legalităţii şi aprobate de Consiliul local, respectiv serviciul de contabilitate. Ordonanţarea, singura atribuţie a Primarului, este ultima operaţiune din şirul procedurilor care conduc la plata efectivă a cheltuielilor bugetare angajate şi nu poate fi efectuată decât dacă celelalte verificări ale persoanelor de specialitate sunt conforme.
6. Instanţa de apel a încălcat dispozițiile Ordinului nr. 1.430/2005 (Norme Metodologice din 26 august 2005 de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii) când raportează lipsa documentelor justificative pentru decontarea lucrărilor, la data de valabilitate a contractului nr. 905/14.05.2008.
Conform Ordinului nr. 839/2009 (în vigoare la data ultimelor plăţi), care preia dispozițiile Ordinului nr. 1.430/2005 (Norme Metodologice din 26 august 2005 de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii) - în vigoare la data încheierii contractului şi a primelor plăţi, în baza art. 52 al. (2) lit. b), valabilitatea autorizaţiei de construcţie se extinde pe toată durata de execuţie a lucrărilor de construcţie, iar, potrivit art. 9 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 50/1991- H.G. nr. 273/1994, recepţia lucrărilor se efectuează pe perioada de valabilitate a desfăşurării lucrărilor, adică până la finalizarea construcţiei.
În aceste condiţii, nu se poate reține culpa sa pentru decontarea unor lucrări executate după termenul de expirare a contractului, întrucât lucrările de construcţii, odată emisă autorizaţia de construire, se execută în baza acesteia, cu valabilitate pe toată durata construcţiei şi nu în baza contractului de investiţii, pe care expertul nu îl consideră document justificativ.
7. Instanţa de apel a încălcat dispozițiile 476-478 C.proc.civ. când a stabilit că apărările privind existenţa unui aparat de specialitate al primarului și antrenarea răspunderii altor persoane au fost invocate direct în concluziile asupra apelului şi nu pot fi analizate.
Din analiza memoriul de apel, se poate observa că, la pct. II, a invocat apărări privind atribuţiile serviciului de contabilitate din aparatul de specialitate al primarului şi rolul său, faptul că plăţile trebuiau supervizate de acesta în condiţiile O.G. nr. 119/1999, precum şi existenţa răspunderii constructorului pentru documentele întocmite, apreciind că nu cade în responsabilitatea primarului plăţile efectuate sau neîntocmirea corespunzătoare a situaţiilor de lucrări.
Prin urmare, instanţa de apel nu a avut de analizat motive şi apărări noi, ci aceeaşi situaţie expusă în faţa primei instanţe, cu nuanţări și explicitări în ceea ce priveşte răspunderea civilă delictuală, iar verificarea condiţiilor răspunderii era obligatorie pentru instanţa de apel prin prisma soluţiei date de prima instanţă.
8. Instanţa a interpretat greşit dispozițiile art. 54 al. (10) din Legea nr. 273/2006, prin raportare la soluţia instanţei privind obligarea la plata dobânzilor și penalităţilor calculate la suma cu titlu de debit.
În cauză, nu poate fi vorba de obligaţii fiscale, ci de despăgubiri civile, astfel încât nu sunt întrunite condiţiile de a fi obligat la plata dobânzilor şi penalităţilor generate de debitul datorat, chiar dacă acesta are natură fiscală la originea sa.
Dispozițiile legale înscrise în art. 54 al. (10) din Legea nr. 273/2006 sunt specifice raporturilor de drept fiscal, între instituţiile publice sau achizitori, şi nu pot fi aplicate unui prejudiciu rezultat în urma atragerii răspunderii civile delictuale a unei persoane fizice. Consideră, așadar, că dispozițiile art. 54 alin. 10 din Legea nr. 273/2006 au fost eronat aplicate prejudiciului civil reținut în cauză.
5. Apărările formulate în cauză
Intimata Curtea de Conturi a României, în nume propriu şi pentru Camera de Conturi Botoşani, precum și intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială A. au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte va constata că recursul pârâtului este nefondat, având în vedere considerentele care succed:
1. Printr-un prim motiv de recurs, fundamentat pe cazul de casare înscris în art. 488 alin. 1, pct. 8 C.proc.civ., recurentul-pârât a invocat nelegalitatea deciziei atacate, întrucât problema necompetenței materiale funcționale a instanței de fond, respectiv a Tribunalului Botoșani, Secția I civilă, a fost examinată de instanța de apel cu încălcarea Deciziei nr. 16/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, neregularitate care ar fi condus la încălcarea dispozițiilor art. 517 alin. 4 C.proc.civ.
Critica de nelegalitate referitoare la încălcarea statuărilor obligatorii ale deciziei în interesul legi va fi verificată din perspectiva incidenței art. 488 alin. 1 pct. 5 C.proc.civ. (și nu pct.-ului 8 evocat de recurent), întrucât se referă la o neregularitate procedurală săvârșită de instanța de apel, din perspectiva incidenței unei decizii în interesul legii cu referire la o chestiune de drept privind competența materială funcțională în materia raporturilor juridice între primar/viceprimar și unitatea administrativ-teritorială.
Sub aspectul evocat, susținerile recurentului sunt neîntemeiate.
Fiind luat în examinare demersul judiciar formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei A. privind obligare a pârâtului B., fost primar al comunei A., la plata prejudiciului cauzat bugetului autorităţii locale, fundamentat pe dispoziţiile art. 1349 şi art. 1359 C.civ. și constatând existența unui conflict de competenţă, ivit în urma unor declinări succesive, Curtea de Apel Suceava- Secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit, prin sentinţa civilă nr. 139 din 3.08.2015, competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Botoşani – Secţia I civilă. S-a avut, astfel, în vedere că pretenţiile reclamantului nu derivă dintr-un act administrativ, tipic sau asimilat, competenţa de soluţionare aparţinând instanţei de drept comun ce soluţionează acţiunile în răspundere civile delictuală.
Ulterior acestei hotărâri, pronunțate în regulator de competență, curtea de apel a fost chemată în alte două situaţii să se pronunţe asupra unor sesizări formulate în vederea pronunţării unui regulator de competenţă.
Astfel, prin sentinţa nr. 32 din 10.11.2015 și nr. 30 din 2.08.2016 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, s-a stabilit că, făcând trimitere la sentinţa nr. 139 din 03.08.2015, competenţa de soluţionare aparţine Secţiei I civile, neexistând motive, raportat la obiectul acţiunii, care să atragă competenţa completelor specializate din cadrul Secţiei a II-a civile a Tribunalului Botoşani.
În considerentele acestei sentințe s-a avut în vedere că, prin sentinţa nr. 139 din 3.08.2015, Curtea de Apel Suceava a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Secţiei I civilă a Tribunalului Botoşani, fiind avut în vedere că obiectul acţiunii nu se referă la un act administrativ, tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege şi nici nu intră sub incidenţa normelor şi principiilor răspunderii civile contractuale reglementate de Codul muncii, astfel încât cauza nu este de competenţa unui complet specializat în litigii de muncă şi nici a instanţei de contencios administrativ. Întrucât competenţa de soluționare a cauzei a fost tranşată prin sentinţa nr. 139/2015 a Curţii de Apel Suceava, instanța a reținut refuzul nejustificat al completului specializat în fonduri civile de a soluţiona cauza care, din eroare, după stabilirea competenţei, a fost repartizată, spre soluţionare, unui complet specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale.
Soluţia pronunţată în procedura regulatorului de competenţă, prin care s-a dat dezlegare conflictului negativ de competenţă are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. 2 C.proc.civ. şi este obligatorie, deopotrivă, părților și instanţei căreia i-a fost trimisă cauza, ce nu pot ignora efectele unei judecăţi anterioare, care a tranşat definitiv un aspect al litigiului. Prin urmare, instanța în favoarea căreia a fost stabilită competența de soluționare a pricinii nu mai avea posibilitatea să invoce, din nou, excepția de necompetenţă funcțională, ci era ţinută să soluţioneze cauza, întrucât, în caz contrar ar fi nesocotit efectele unei hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate în procedura regulatorului de competenţă.
Așadar, susținerea recurentului privind încălcare obligației de reverificare, de către prima instanță, a normelor de competență materială funcțională a secțiilor din cadrul tribunalului în raport de Decizia nr. 16/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, în cadrul mecanismului de unificare jurisprudențială, este nefonată, de vreme ce problema necompetenței funcționale fusese deja tranșată, prin hotărâre definitivă, la data la care statuările instanței supreme au devenit obligatorii, conform art. 517 alin. 4 C.proc.civ.
În același timp, trebuie avut în vedere că o eventuală repunerea în discuție a competenței materiale procesuale - astfel cum, eronat, susține recurentul - ar fi condus la nesocotirea termenului limită prevăzut de art. 131 alin. 1 C.proc.civ., termen până la care prima instanță putea și trebuia să procedeze la o atare verificare. Or, invocarea excepţiei de necompetenţă funcțională în soluţionarea cauzei, ulterior acestui moment procesual, nu mai era posibilă, întrucât operase o consolidare a competenţei instanței.
Așadar, ulterior acestui moment, ca efect al dispoziţiilor legale care limitează în timp posibilitatea de a invoca excepţia de necompetenţă, prima instanță nici nu mai avea posibilitatea de a proceda la o reverificare a competenței sale funcționale, chiar dacă recurentul a semnalat, în cadrul litigiului (la termenul din 07.10.2016), pronunțarea Deciziei în interesul legii nr. 16 din 26.09.2016 (decizie ce a devenit obligatorie la momentul publicării sale în Monitorul Oficial al României nr. 110/09.02.2017), de vreme ce competenţa materială procesuală și funcțională se consolidase, în mod definitiv, în urma hotărârii date în soluționarea regulatorului de competență.
2.1. În ceea ce privește criticile referitoare la modul de soluționare a excepției de nelegalitate referitoare la decizia nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi – Camera de Conturi Botoșani, recurentul a pretins că soluția de inadmisibilitate dată excepției este pronunțată cu aplicarea și interpretarea greșită a dispozițiilor art. 4 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 și cu nesocotirea motivelor pe care se întemeiază acțiunea reclamantei. S-a susținut că, în raport de norma legală evocată, în mod greșit s-a apreciat în privința admisibilității excepției de nelegalitate, pe motiv că actul administrativ nu ar avea caracter individual și, că, decizia Curții de Conturi nu ar avea înrâurire asupra fondului cauzei.
În ce priveşte excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, instanța de apel a reținut, în confirmarea soluției dată excepției de către tribunal, că decizia nu are înrâurire directă asupra fondului cauzei.
Așadar, critica de nelegalitate evocată de recurent în privința soluției dată excepției de nelegalitate va fi verificată din perspectiva modului de aplicare și interpretarea a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul stabilirii dacă soluţionarea prezentei cauze depinde, într-o măsură înrâuritoare, de actul a cărui nelegalitate s-a solicitat a fi constatată.
Potrivit textului normativ evocat, admisibilitatea unei excepții de nelegalitate se verifică prin prisma a trei condiții, respectiv: să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, ceea ce presupune afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea, prealabilă, a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată cu privire la deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, Înalta Curte apreciază că instanța de apel a reținut corect, din perspectiva cerinţei impuse de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, că excepția nu este admisibilă, întrucât soluţionarea pricinii, în fond, nu depinde de o eventuală legalitate a deciziei contestate, astfel încât verificările ce se impuneau în soluționarea excepției nu erau determinante în raport de obiectul și cauza dedusă judecății.
Prin demersul judiciar inițiat în cauză - astfel cum a fost fixat prin elementele cererii introductive și examinat de instanțele de fond - reclamanta urmărește, în cadrul răspunderii civile delictuale de drept comun, recuperarea prejudiciului produs de pârâtul-recurent în exercitarea funcției sale, respectiv pentru săvârșirea unor fapte ilicite în perioada exercitării mandatului de primar.
Așadar, pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare și prejudiciu, iar fapta trebuie săvârșită cu vinovăție, după ce, în prealabil, s-a stabilit caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de normele dreptului obiectiv încălcate cu ocazia săvârşirii faptei cauzatoare de prejudiciu.
În cauză, antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâtului este rezultatul aplicării normelor de drept substanţial, în sensul verificării condițiilor răspunderii civile delictuale, în raport de situația de fapt, stabilită pe baza și în urma evaluării probatoriului administrat nemijlocit de tribunal și nu ca rezultat a celor constatate, prin decizia nr. 21/2013, de Curtea de Conturi, decizie care a stabilit, în sarcina angajatorului, doar obligația de a acționa pentru recuperarea prejudiciului produs de salariatul său.
Recurentul este terț în raport de cele constatata prin decizia Curții de Conturi, astfel încât acest înscris nu are o forță probatorie absolută, în cadrul prezentului proces și a avut posibilitatea de a-și face propriile apărări, prin administrarea de probe, de natură să infirme îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate prin demersul judiciar de față.
Apărările în proces ale recurentului au privit chiar acest din urmă aspect, însă au fost înlăturate motivat de către instanţele fondului, în contextul probatoriului administrat nemijlocit, probatoriu pe baza căruia a fost stabilită situația de fapt și aplicate, corespunzător, normele de drept material incidente în cauză.
Cum regimul juridic al deciziei Curții de Conturi a fost corect reținut în cadrul litigiului și întrucât prin prisma verificării cerințelor legale înscrise în art. 4 alin. 4 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat, în raport de care a fost formulată excepţia de nelegalitate, nu determină per se antrenarea răspunderii civile delictuale a părâtului, Înalta Curte va reține că verificarea modului de soluționarea a excepției de nelegalitate a fost corect realizată de instanța de apel, prin decizia recurată.
2.2. În ceea ce privește susținerile referitoare la aplicarea greșită a dispozițiilor art. 4 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 sub aspectul analizării admisibilității excepției de nelegalitate, cu referire la calificarea naturii juridice a deciziei nr. 21/01.07.2013 a Curții de Conturi - Camera de Conturi Botoșani, în sensul de act administrativ cu caracter individual, susținerile recurentului nu pot fi primite, întrucât nu vizează argumentele instanței de apel care au stat la baza raționamentului judiciar avut în vedere în controlul exercitat cu privire la modul în care excepția de nelegalitate a fost soluționată, care se referă, exclusiv, la neîndeplinirea condiției de admisibilitate privind dependența soluționării fondului litigiului de actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă.
3. În cadrul motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ. recurentul a invocat că instanța de apel, prin decizia atacată, a aplicat greșit dispozițiile legale privind prescripția extinctivă și răspunderea civilă delictuală.
3.1. În ceea ce privește prescripția dreptului material la acțiune, recurentul a susținut că instanța de apel a reținut eronat momentul de început al termenului de prescripție.
Recurentul a arătat că faptele ilicite ce i-au fost imputate ar fi fost săvârşite în perioada 2008 - 26.10.2011 (ultima tranşă plătită către S.C. D. S.R.L.), cu ocazia auditului financiar desfășurat pe anul 2011, astfel cum rezultă și din Procesului-verbal de constatare nr. 2089/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoşani. În aceste condiţii, recurentul a susținut că, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii, reclamanta ar fi putut exercita acţiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014. Însă, cererea iniţială de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 27.02.2015, cu depășirea termenului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale.
S-a mai susținut că termenul de prescripție de 3 ani nu poate începe să curgă de la data întocmirii Raportului de audit financiar al Curții de Conturi Botoșani nr. 2136/17.10.2014, deoarece actul de control al Curții de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție și a pretins că unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaște paguba încă de la data plăților considerate nelegale sau de la data încheierii exercițiului financiar pe anul 2011 pentru a putea acționa în vederea recuperării pretinsului prejudiciu.
Susținerile recurentului, axate pe ideea că actul de control al Curții de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului, deși sunt corecte - aflate în consens cu raționamentul interpretativ expus în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 19/2019 - nu conduc la casarea deciziei atacate.
Într-adevăr, potrivit Deciziei în interesul legii nr. 19/2019, Înalta Curte a reţinut, pentru cazul răspunderii civile pentru pagubele produse angajatorului din vina salariatului şi în legătură cu munca acestuia, că termenul de prescripţie extinctivă vizând acţiunea în repararea prejudiciului este de 3 ani şi se calculează de la data la care angajatorul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea (paragraful 47).
Făcând demarcaţie între momentul subiectiv al începutului cursului prescripţiei, cel al cunoaşterii tuturor elementelor cerute de lege pentru angajarea răspunderii, şi cel obiectiv, de la care angajatorul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de ea, instanța supremă menţionează că fundamentul stabilirii momentului obiectiv îl constituie culpa prezumată a celui păgubit de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi de a acționa pentru recuperarea acesteia (paragraful 49).
Pornind de la atribuţiile şi actele Curţii de Conturi, conform dispoziţiilor art. 1 şi 21 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea acestei entităţi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (paragrafele 50-52), Înalta Curte a constat că nu există certitudinea datei posibilului control al Curţii de Conturi sau al unui alt organism cu asemenea atribuţii, context în care entitatea publică nu poate sta în pasivitate, aşteptând verificarea ulterioară a resurselor bugetare prin actul de control, ci trebuie să facă propriile demersuri pentru depistarea existenţei unor eventuale pagube produse de angajaţi în privinţa resurselor respective (paragraful 53).
În acest cadru, instanța supremă consideră, în continuare, că paguba constatată, preexistentă raportului organului de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările acestuia din urmă, cu atât mai mult cu cât actul emis de Curtea de Conturi se efectuează în baza documentelor deţinute de entitatea controlată (paragraful 57). Din această perspectivă, potrivit legii, entitatea controlată trebuia să declanşeze mecanisme interne vizând controlul de gestiune financiară, cum ar fi controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul (paragraful 58).
Subliniind elementele importante în determinarea regimului juridic al prescripţiei extinctive, respectiv dreptul de recuperare a pagubei şi faptul sau actul generator al acestui drept, Înalta Curte concluzionează asupra nerelevanţei actului de control al Curţii de Conturi în marcarea începutului prescripţiei, în contextul în care nu există dispoziţii legale care să prevadă în acest sens şi documentul emis de organismele de control nu se încadrează în cazurile de întrerupere a cursului prescripţiei, reglementate de art. 16 din Decretul nr. 167/1958 (paragrafele 61- 63).
În final, punctând rolul instituţiei prescripţiei, privită ca sancţiune a pasivităţii în exerciţiul dreptului subiectiv, pasivitate ce nu poate fi subordonată de entitatea controlată necunoaşterii şi neaplicării dispoziţiilor legale, Înalta Curte, în interpretarea şi aplicarea art. 268 alin. 1 lit. c din Codul muncii, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958, reţine că actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu astfel de atribuţii, prin care s-a stabilit, în sarcina angajatorului, obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale (paragrafele 64 şi 66).
Prin urmare, astfel cum se degajă din raţionamentul instanţei supreme în pronunțarea deciziei în interesul legii, expus în precedent, rezultă că cel păgubit nu trebuie să aştepte controlul Curţii de Conturi sau a altui organism cu atribuţii în acest sens, pentru a depista prejudiciul şi pe cel răspunzător de producerea lui. Cum prescripția extinctivă se raportează la dreptul la repararea pagubei și la faptul sau actul generator al acestui drept, reiese că invocarea actului de control al Curții de Conturi se vădește a fi irelevantă.
În speță, din examinarea deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanța de apel, în acord cu susținerile formulate de partea apelantă și în consens cu statuările interpretative din cuprinsul Deciziei în interesul legii nr. 19/03.06.2019, a reținut că determinarea momentului obiectiv de început al prescripţiei nu se realizează în raport de actul de control al Curții de Conturi.
Astfel, potrivit considerentelor hotărârii atacate, Curtea de Apel a arătat că actul de control efectuat de Curtea de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripție extinctivă a acțiunii pentru angajarea răspunderii pârâtului, în condiţiile în care, pentru calculul acestui termen nu are relevanţă data întocmirii raportului prin care s-a constatat caracterul nelegal al unor plăți sau existența unor prejudicii produse de parte.
Cu toate acestea, instanța de apel a apreciat a fi relevante, în determinarea momentul de început a termenului de prescripție, normele legale în vigoare care reglementează instituția prescripției extinctive din momentul săvârșirii faptelor ilicite, respectiv cele de la momentul la care plăţile imputate pârâtului au fost efectuate, sens în care a stabilit (aspect necontestat în cauză) că raporturile juridice din prezenta cauză sunt guvernate de dispozițiile Decretului nr. 167/1958, raportat de data la care plățile au fost efectuate, cât și de cele înscrise în Codul civil, pentru plata efectuată la data de 26.10.2011.
Așadar, pornind de la normele legale incidente, în conformitate cu care prescripția dreptului la acțiune, în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât și pe cel care răspunde de ea, instanța de apel a constatat a fi relevante, în determinarea momentului care marchează începutul termenului de prescripție extinctivă, dispozițiile art. 9 alin. 1 și art. 10 din Legea nr. 215/2001 privind administrația publică locală, în forma în vigoare la data la care pârâtul a avut calitatea de primar, dispoziții în raport cu care a reținut incidența dispozițiilor art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C.civ.
Așadar, criticile recurentului referitoare la lipsa de relevanță a actului de control al Curții de Conturi în stabilirea începutului prescripției extinctive se vădesc a fi nefondate în raport de normele de drept substanțial aplicate.
3.2. Subsumat motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. 1 pct. 8 C.proc.civ., recurentul a susținut că, prin decizia atacată, s-au aplicat greșit dispozițiile legale care reglementează cazurile de suspendare a cursului prescripției extinctive.
Caracterul nefondat al apărării astfel susținute este determinat de împrejurarea că pârâtul a fost acționat în judecată pentru recuperarea prejudiciului produs în timpul mandatului său, prejudiciu generat de îndeplinirea defectuoasă a obligațiilor legale – care îi reveneau în calitate de ordonator de credite - cu ocazia plăților efectuate în legătură cu proiectul de investiții pietruire drumuri comunale.
Potrivit dispoziţiilor art. 9 şi 10 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 autorităţile administraţiei publice locale administrează resursele financiare şi bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale, primarul fiind, în accepțiunea legii, autoritatea executivă a administraţiei publice locale, conform art. 1 alin. 2 lit. e din Legea nr. 215/2001.
Or, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C.civ. cursul prescripției extinctive este suspendat între orice persoană care, în temeiul legii, al unei hotărâri judecătorești, al unui act juridic, administrează bunurile altora și cei ale căror bunuri sunt astfel administrate, cât timp administrarea nu a încetat și socotelile nu au fost date și aprobate.
În contextul normativ expus, prin prisma dispozițiilor legale înscrise în Legea nr. 215/2001, în mod corect instanța de apel a reținut că raporturile derulate între unitatea administrativ-teritorială și primar intră în sfera de incidență a cazului de suspendare analizat. Așadar, pe timpul în care pârâtul a îndeplinit funcția de primar, nu poate curge termenul de prescripție în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, astfel cum este cea din speța de față. Rațiunea unei asemenea reglementări decurge din prezumția lipsei de imparțialitate a persoanei, care ocupă temporar funcția de primar, de a acționa, în virtutea funcției de reprezentare a instituției publice păgubite, contra propriei persoane, împotriva căreia curge prescripție, atât timp cât fapta ilicită imputată pârâtului este aceea de a fi efectuat o serie de plăți din bugetul UAT A., prin încălcarea obligațiilor legale - care îi reveneau în calitate de ordonator principal de credite – de a asigura buna administrare a bunurilor și valorilor din patrimoniul unității administrativ-teritoriale reclamante.
Dat fiind raportul juridic existent între primar și unitatea administrativ-teritorială pe care a condus-o, raport în al cărui conținut intră și obligația de bună administrare a patrimoniului persoanei juridice și al cărui reprezentant legal s-a aflat pe durata exercitării mandatului de primar, Înalta Curte reține că, prin decizia recurată, instanța de apel a realizat o corectă aplicare a prevederilor legale care reglementează cazul de suspendare a cursului prescripției extinctive prevăzut de art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C.civ., ipoteză edictată de natura specială a raporturilor în care se află cel împotriva căruia curge prescripția.
Întrucât împrejurarea care se circumscrie cazului de suspendare a intervenit înainte de începerea cursului prescripției, efectul generat este unul energic, respectiv acela de amânare a curgerii termenului de prescripție până la „darea și aprobarea socotelilor” cu privire la administrarea bunurilor unității administrativ-teritoriale, moment localizat în timp la data când a fost aleasă o nouă persoană pentru exercitarea atribuțiilor specifice de primar (18.06.2015). Cum acțiunea a fost introdusă la 27.02.2015, în mod corect s-a reținut, prin decizia recurată, că termenul general de prescripție pentru antrenarea răspunderii civile delictuale nu era împlinit.
3.3. Din această perspectivă se vădesc a fi lipsite de relevanță susținerile recurentului, cu referire la determinarea momentului de început al termenului de prescripție, care reflectă ideea cunoașterii efective sau posibilitatea cunoașterii, de către reclamantă, a pagubei pretins suferite de aceasta prin efectul plăților efectuate în timpul mandatului de primar al pârâtului, în sensul că pentru recuperarea prejudiciului nu trebuia să se aștepte controlul Curții de Conturi, ci reclamant trebuia să dea dovadă de diligență, în sensul declanșării propriile mecanisme de depistare a pagubei, independent de constatările Curții de Conturi.
Argumentele critice ale recurentului cu privire la mecanismele interne vizând controlul de gestiune financiară ce s-ar fi impus a fi declanșate, prin aparatul de specialitate, pentru depistarea eventualelor nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite - ca fundament al stabilirii momentului obiectiv al începutului cursului prescripției – nu se impun a fi analizate, după cum deja s-a evocat în precedent - raportat la efectele generate de incidența dispozițiilor prin art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C.civ., reținute prin decizia recurată.
În acest context, sunt lipsite de relevanță, pentru marcarea începutului prescripției, orice verificări legate de examinarea împrejurării dacă, la nivelul unității administrativ teritoriale reclamante, au fost instituite și organizate - în perioada în care recurentul a exercitat funcția de primar – acele mecanisme interne de exercitare a auditului public intern și controlului financiar preventiv propriu, cu scop de verificare a modalității de gestionare a resurselor financiare.
Așa fiind, elementele care marchează începutul curgerii termenului de prescripție, și anume: data la care victima faptei ilicite (reclamant în cadrul procesului stabilit ca urmare a acțiunii în justiție prin care se pretinde repararea prejudiciului derivat din fapta ilicită pe care o impută părții pârâte) a cunoscut sau trebuia să cunoască atât prejudiciul, cât și persoana responsabilă de producerea acestuia - constituie aspecte a căror verificare nu se impune în contextul în care instanța de apel, în cadrul analizei prescripției dreptului material la acțiune și având ca premisă momentul producerii efective a pagubei, adică al plăților efective imputate, a reținut incidența art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C.civ., al căror efect constă în aceea că termenul de prescripție nu va curge, în ceea ce privește introducerea unei acțiuni în răspundere civilă delictuală, pentru recuperarea prejudiciului generat de plățile nelegale efectuate de pârât, în perioada în care acesta s-a aflat în exercitarea mandatului de primar.
3.4. Subsumat motivului de recurs care vizează modul în care a fost verificată soluția dată excepției prescripției dreptului material la acțiune, recurentul a susținut că instanța a depășit limitele apelului pe care l-a declarat, întrucât apărările părților și motivarea instanței de fond, relativ la începutul termenului de prescripție, au fost efectuate în jurul datei la care a fost întocmit raportul Curții de Conturi, fără a fi antamat aspectul modului de calcul al termenului de prescripție în raport de momentul încetării mandatului său de primar.
Critica vizând depășirea limitelor apelului declarat doar de către pârât va fi analizată din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. 1 pct. 5 C.proc.civ., deoarece vizează chestiuni de ordin procesual (depășirea limitelor de învestire a instanței), care se vădește a fi nefondată.
Susținerile privind stabilirea momentului de început al cursului prescripției extinctive de către instanța de apel, cu nesocotirea celor arătate de apelantul-pârât prin cererea de apel, nu se circumscriu unui caz de depășire a limitelor de învestire a instanței de prim control judiciar.
Faptul că instanța de apel a ajuns la o concluzie diferită de cea a apelantului și chiar a instanței de prim grad (în contextul menținerii soluției, de respingere, dată excepției) în ceea ce privește momentul de început al cursului prescripției, nu semnifică împrejurarea că procedeul adoptat ar constitui o încălcare a principiului disponibilității, înscris în art. 9 alin.2 C.proc.civ. Instanța era datoare să examineze instituția prescripției extinctive prin raportare la toate prevederile legale și să ia toate măsurile necesare în vederea stabilirii adevărului judiciar și a pronunțării unei hotărâri legale și temeinice, prin aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente la situația de fapt reținută în cauză, conform art. 22 alin.2 C.proc.civ. Așadar, indiferent de opinia părții asupra modului în care trebuie aplicată și interpretată legea la o anumită situație de fapt, intră în atribuțiile instanței de control de a realiza un raționament corect, nepunându-se problema depășirii limitelor de învestire indicate de pârât, prin cererea de apel, în contextul în care hotărârea se sprijină pe propriul raționament și vizează dezlegările jurisdicționale asupra instituției prescripției extinctive.
4. Printr-un alt motiv de recurs, fundamentat de dispozițiile art. 488 alin.1 pct.8 C.proc.civ., pârâtul a invocat că instanța de apel, prin decizia atacată, a aplicat greșit dispozițiile legale privind răspunderea civilă delictuală, fiind reținut eronat, în sarcina sa, fapta ilicită constând în încălcarea dispozițiilor art. 51 alin.3 și art. 54 alin. 5 și 6 din Legea nr. 273/2006. A pretins că, în calitate de primar, nu avea atribuții în legătură cu operațiunile financiar-contabile, acestea revenind aparatului de specialitate din cadrul instituției.
Referitor la condiţiile atragerii răspunderii civile delictuale în persoana recurentului B., instanțele fondului au reținut corect că sunt întrunite cumulativ toate aceste condiţii.
Instanţa de apel a analizat fapta imputată în persoana pârâtului și a arăta, în mod concret, care dintre acţiunile acestuia, comise cu încălcarea dispoziţiilor legale, se circumscriu faptei ilicite (supusă controlului judiciar în calea de atac a apelului) care constă în plățile efectuate, cu încălcarea dispozițiilor legale, în legătură cu proiectul de investiții „pietruire drumuri comunale în comuna A., județul Botoșani”. Deopotrivă, constatând fapta ilicită prejudiciabilă în sarcina pârâtului, instanța de apel a stabilit întinderea prejudiciului încercat reprezentat de diferența între valoarea lucrărilor decontate și cea a lucrărilor efectiv executate.
Cum dispozițiile legale înscrise în art. 51 alin.3 şi ale art. 54 alin.5 şi 6 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale impun ca efectuarea cheltuielilor bugetare să se facă numai pe bază de documente justificative, care să confirme prestarea serviciilor ori executarea de lucrări, în mod corect instanța de apel a reținut în sarcina pârâtului antrenarea răspunderii civile delictuale, ca urmare a încălcării obligațiilor instituite prin lege, în sarcina acestuia.
Astfel, în verificarea caracterului ilicit al faptei imputate, din situația de fapt stabilită pe baza evaluării probatoriului administrat, instanța de apel a reținut că, în urma contractului de lucrări nr. 905/14.05.2008, încheiat între Primăria comunei A., în calitate de achizitor-beneficiar și SC E. SRL Botoşani, concesionat către SC D. SRL, în calitate de executant, acesta din urmă s-a obligat ca, într-un interval de 12 luni, cu începere de la data de 14.05.2008, să proiecteze, să execute, să finalizeze şi să întreţină obiectivul „pietruire drumuri comunale în localităţile comunei A.”.
Reține instanța de apel că, potrivit clauzelor contractului de lucrări nr. 905/14.05.2008, beneficiarul avea obligația de a efectua plăţile parţiale la valoarea lucrărilor executate potrivit contractului, care trebuiau dovedite prin situaţii de lucrări provizorii, de natură a asigura verificarea acestora.
Referitor la centralizatoarele şi situaţiile de lucrări pentru lunile iunie 2008, august 2008, octombrie 2008, decembrie 2008, martie 2009, martie 2010, iulie 2011 întocmite de executantul lucrării, în vederea realizării plăților aferente, instanța de apel a apreciat că aceste documente nu pot fi calificate drept instrumente justificative privind executarea efectivă a lucrărilor decontate, întrucât centralizatoarele de lucrări indică sumele achitate și cuantumul acestora pentru infrastructură-terasamente sau suprastructură-drumuri, iar situaţiile de lucrări, ataşate fiecărui centralizator, justifică sumele care sunt cuprinse în centralizatoarele respective.
Ca atare, instanța de apel a concluzionat că pot avea, în sensul legii, natura de „document justificativ” doar acele înscrisuri care certifică executarea serviciilor și al căror conţinut exprimă ceea ce poate fi identificat efectiv și confruntat cu realitatea din teren, asigurând o rapidă şi sigură verificare a ceea ce s-a executat.
Așadar, fapta ce se impută recurentului în legătură cu lucrările executate și decontate nu constă în încălcarea obligațiilor legale privind neîntocmirea acelor documente justificative privind plățile efectuate pentru obiectivul de investiție, ce a constituit obiectul contractului de lucrări nr. 905/2008, ci neîntocmirea documentelor justificative de urmărire a calității și cantităților de materiale puse în operă de natură a certifica realitatea executării lucrărilor și cantitățile de lucrări executate pe fiecare drum.
Așadar, plățile efectuate nu au la bază documente care să certifice realitatea și exactitatea lucrărilor decontate, respectiv că plățile efectuate exprimă contravaloarea acelor lucrări real executate și incorporate material în obiectivul de investiții care a făcut obiectul contractului nr. 905/14.05.2008, respectiv „pietruire drumuri comunale și sătești din comuna A.”.
În circumstanțele factuale reținute, reiese că plata acestor lucrări a fost efectuată cu încălcarea atât a dispozițiilor art. 51 alin.3 din Legea nr. 273/2006 a finanţelor publice locale, în conformitate cu care efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, cât și a celor înscrise în art. 54 alin. 5 şi 6 din același act normativ, referitor la caracterul imperativ al existenţei documentelor justificative, în conformitate cu care instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative care să certifice atât exactitatea sumelor de plată, cât și recepţia bunurilor, să confirme executarea serviciilor/lucrărilor, volumul lucrărilor și materialelor de construcții incorporate şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate.
Cum aceste atribuții au fost încălcate de pârât, care, în calitate de ordonator de credite avea atribuții și responsabilități în administrarea și controlul fondurilor bugetului local al comunei, efectuând plăți pentru care nu au fost întocmite documente justificative privind calitatea și cantitățile de materiale folosite și care să certifice realitatea lucrărilor executate, reiese că instanța de apel, în mod legal, a reținut caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de încălcarea atribuţiilor ce îi reveneau acestuia.
4.2 În contextul considerentelor deja expuse și având în vedere că angajarea răspunderii pârâtului s-a fundamentat pe temei delictual, pentru recuperarea prejudiciului reprezentat de efectuarea unor cheltuieli bugetare cu încălcarea obligațiilor impuse de Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, se vădesc a fi nefondate și susținerile recurentului referitoare la neîntrunirea condițiilor răspunderii civile delictuale, sub aspectul inexistenței culpei sale în decontarea unor lucrări executate după expirarea termenului stipulat în contract.
Pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare și prejudiciu, iar fapta trebuie săvârșită cu vinovăție.
Fiind reținute ca întrunite condițiile enumerate pentru antrenarea răspunderii civile delictuale în sarcina pârâtului, motivat de faptul că fapta imputată a vizat încălcarea unor obligații concrete în legătură cu execuția și plata unor lucrări, în sensul neîntocmirii documentelor care să justifice realitatea și exactitatea lucrărilor, pretins a fi executate în baza prevederilor contractuale, Înalta Curte reține a fi corectă concluzia instanței de apel în sensul că doar contractul în sine, încheiat între beneficiar și executant, nu poate constitui – în sensul legii - document justificativ, pentru plăţile efectuate.
Argumentele curții de apel, care s-au raportat, în cadrul evaluării sale, la probatoriul administrat, atestă că situaţiile de lucrări nu au fost însoțite de măsurătorile care să confirme volumul și cantităţile de lucrări efectiv incorporate, nefiind de natură să se circumscrie, din punct de vedere juridic, acelor instrumente, cu caracter confirmativ, care să descrie sau să permită, dincolo de orice dubiu, identificarea elementelor care să certifice realitatea lucrărilor executate și să permită verificarea îndeplinirii condiţiilor de efectuare a plăţii.
5. Critica recurentului referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 476-478 C.proc.civ. va fi examinată din perspectiva incidenței motivului de casare înscris în art. 488 alin. 1 pct. 5 C.proc.civ., întrucât se referă la încălcarea unor dispoziții cu caracter procedural.
Recurentul a pretins că, în cuprinsul memoriului de apel, a formulat apărări în legătură cu existența unui aparat de specialitate al primarului, care avea în atribuții în întocmirea documentației contabile și avizarea plăților, de vreme ce atribuțiile sale erau doar de ordonanțare. A apreciat că aceste susțineri nu constituie motive și apărări noi, cum eronat a reținut instanța de apel, întrucât existența vinovăției celui care a cauzat prejudiciul se impunea a fi determinată, în verificarea condițiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale.
Raționamentul instanței de apel, fundamentat pe dispozițiile art. 477 alin. 1 C.proc.civ., care vizează limitele efectului devolutiv al apelului, determinate de ceea ce s-a apelat, a avut în vedere că respectivul motiv de apel a fost invocat pentru prima dată cu ocazia dezbaterilor asupra apelului și nu în termenului de declarare a căii ordinare de atac.
Criticile recurentului sunt inapte să infirme raţionamentul instanţei de apel, întrucât devoluţiunea care poate fi realizată în cadrul căii ordinare de atac a apelului este guvernată de regula înscrisă în art. 477 C.proc.civ. potrivit căreia limitele efectului devolutiv sunt determinate de ceea ce s-a apelat.
Această regulă instituie, potrivit art. 478 alin. 1 și 2 C.proc.civ., interdicția pentru părţi de a schimba cadrul procesual, de a se folosi de alte motive, mijloace de apărare şi dovezi decât cele invocate în primă instanţă, în motivarea apelului ori prin întâmpinare. Legea, într-adevăr, permite părților (alin. 4 al textului legal menționat) o explicitare a pretențiilor care au fost cuprinse implicit în cererile sau apărările adresate primei instanțe. Așadar, o asemenea explicitare nu poate fi raportată, în contextul în care limitele judecății în primă instanță au fost clar determinate, decât la pretenţiile formulate în cererile sau apărările adresate primei instanţe, astfel încât explicitarea unor pretenţii/apărări subsecvente judecăţii în primă instanţă nu mai este posibilă.
Nu poate fi imputat instanței de apel încălcarea limitelor devoluțiunii, întrucât judecata fondului a fost realizată în limitele stabilite, expres sau implicit, de apelant, prin cererea de apel.
Este adevărat că, în cuprinsul memoriului de apel, pârâtul a formulat susțineri în legătură cu atribuțiile ce revin serviciului de contabilitate, din cadrul aparatului de specialitate al primarului, în legătură cu verificările privind dislocarea sumelor din bugetul local și efectuarea plăților, însă argumentele apelantului au fost evocate în dezvoltarea criticilor de nelegalitate privind modul de soluționare a excepției privind prescripția dreptului material la acțiune, cu referire concretă la elementele de determinare a momentului de început al termenului de prescripție.
În această linie apelantul a evocat, în cuprinsul memoriului de apel, atribuțiile organelor de control în depistarea existenței, prin intermediul unor mecanisme interne, a eventualelor pagube produse de angajați în privința resurselor bugetare, aceste argumente justificative având rol în a fundamenta ideea lipsei de relevanță a deciziei Curții de Conturi în marcarea începutului termenului de prescripție, adică al determinării momentului obiectiv la care reclamanta putea cunoaște paguba și pe cel răspunzător de ea, aspect examinat în cuprinsul deciziei recurate.
Este de semnalat că, dincolo de verificarea constituirii mecanismelor interne de control în cadrul unității administrativ-teritoriale pe timpul exercitării mandatului de primar de către recurent, angajarea cheltuielilor bugetare se realizează cu respectarea principiului separației atribuțiilor în realizarea cheltuielilor din fondurile publice. Așadar, fără a fi minimalizate acele atribuții care revin compartimentelor de specialitate în cadrul etapei ordonanțării cheltuielilor de plată, aceste atribuții sunt distincte de verificarea realizată și coordonată de ordonatorul de credite, atribuții a căror încălcare a fost imputată recurentului, prin demersul judiciar de față.
Deopotrivă, trebuie observat că, formularea unor susțineri, cu ocazia concluziilor asupra apelului declarat în cauză, prin care se contesta stabilirea vinovăţiei în persoana autorului faptei licite, producătoare de prejudiciu (ce ridică problema atitudinii subiective faţă de faptă şi urmările acesteia) constituie o chestiune distinctă de aspectele de nelegalitate din memoriul de apel ce impuneau verificări în privința condiției caracterului ilicit al faptei imputate, ce reclamă încălcarea normelor dreptului obiectiv cu ocazia săvârşirii faptei.
6. Sub un ultim motiv de recurs, pârâtul a susținut nelegalitatea deciziei atacate, întrucât obligarea sa la plata de dobânzi și penalități s-a realizat cu interpretarea greșită a dispozițiilor art. 54 alin. 10 din Legea nr. 273/2006, în condițiile în care sumele de bani, stabilite în sarcina sa de către prima instanță, au natura unor despăgubiri civile și nu a unor obligații fiscale.
În cazul neefectuării lucrărilor angajate, pentru care s-au efectuat plăți, dispozițiile legale înscrise în art. 54 alin. 10 din Legea nr. 273/2006 impun ca recuperarea sumelor de către instituția publică să se realizeze cu perceperea de majorări de întârziere, la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, conform modului de calcul impus de norma legală evocată.
Or, caracterul nefondat al criticii formulate este dat de ignorarea faptului că prima instanță a stabilit obligațiile accesorii creantei principale, ca efect al aplicării dispozițiilor art. 54 alin.10 din Legea nr. 273/2006 și nu ca obligații fiscale accesorii aferente unei creanțe fiscale principale.
Majorările de întârziere au fost stabilite în sarcina pârâtului recurent ca urmare a faptei sale culpabile, generatoare de prejudiciu și au drept scop repararea integrală a prejudiciului creat unității administrativ-teritoriale reclamante, constituind accesorii ale creanței principale reprezentată de prejudiciul suferit constând în contravaloarea lucrărilor neexecutate, dar achitate din bugetul local.
Așadar, în raport cu funcția reparatorie pe care o îndeplinește, obligația suplimentară stabilită în conformitate cu dispozițiile art. 54 alin. 10 din Legea nr. 273/2006 este menită să asigure acoperirea integrală a prejudiciului creat bugetului de stat, constituind un echivalent al lipsei de folosință a sumelor aferente creanței principale, sume ce se impuneau a fi gestionate corespunzător cadrului normativ privind administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale.
În consecință, pentru toate considerentele expuse, reținând netemeinicia criticilor formulate, în baza art. 496 raportat la art. 488, alin.1, pct. 5 și 8 C.proc.civ., Înalta Curte a respins, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul B.
Notă: Legea nr. 215/2001 a fost abrogată prin art. 597 alin. 2 lit. e) din Codul administrativ din 2019, publicat în M.Of. nr. 555 din 5 iulie 2019
Decretul nr. 167/1958 a fost abrogat prin art. 230 lit. p) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în M.Of. nr. 409 din 10 iunie 2011.