Şedinţa publică din data de 23 februarie 2021
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.10.2019, sub nr. x/2019, reclamantul Consiliul Judeţean Olt, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS MEDIU a solicitat, în baza prevederilor art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării celor 2 acte administrative, respectiv: titlul de creanţă Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, înregistrat sub nr. x/14.06.2019 şi Decizia nr. 55972/07.08.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, până la soluţionarea definitivă a cauzei.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin încheierea din 1 aprilie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul CONSILIUL JUDEŢEAN OLT în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE-DIRECŢIA GENERALĂ PROGRAME EUROPENE INFRASTRUCTURĂ MARE-AM POS MEDIU şi chemata în garanţie A. S.A. şi a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS MEDIU, înregistrat sub nr. x/14.06.2019 şi a Deciziei nr. 55972/07.08.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, până la soluţionarea definitivă a cauzei.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS MEDIU a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.
Sub un prim motiv, a susţinut că instanţa de fond a expus considerente contradictorii, străine de împrejurările specifice cauzei, ce nu sunt circumstanţiate situaţiei de fapt şi de drept care a fost reţinută prin actele contestate, apreciind, în mod greşit, că ar fi îndeplinite cerinţele legale care prevăd suspendarea executării unui act administrativ.
Totodată, din cuprinsul hotărârii judecătoreşti, rezultă că instanţa nu a indicat motivele de fapt şi de drept pentru care a înlăturat apărările recurentului - pârât, pronunţând în cauza o soluţie care are la baza o motivare succintă, lacunară, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.
Nemotivarea hotărârii atrage implicit şi imposibilitatea realizării controlului judiciar pe calea recursului ceea ce, în opinia recurentului, determină casarea hotărârii cu consecinţa trimiterii spre rejudecare a cauzei pentru respectarea dreptului la un proces echitabil.
În cauza dedusă judecăţii, motivarea din cuprinsul sentinţei recurate reprezintă, de fapt, susţinerile intimatului-reclamant, fără ca instanţa să observe şi apărările formulate de către instituţia pârâtă şi să justifice, motivat, de ce acestea reprezintă un motiv de nelegalitate a hotărârii, ce se circumscrie motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Prin urmare, în speţă, consideră că ne aflăm în prezenţa unei nemotivări, întrucât nu sunt suficiente argumente de natură să poată aprecia asupra unei analize adecvate, respectiv concrete, a instanţei de fond, a cererii de suspendare formulată în cauză, ceea ce atrage incidenţa şi a motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
De asemenea, a susţinut că sentinţa civila supusă controlului este pasibilă de casare şi pe considerentele prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Intimatul - reclamant a înţeles să argumenteze îndeplinirea acestei condiţii prin invocarea unor motive de netemeinicie a actului administrativ a cărei suspendare se solicită, fără a aduce o critică efectivă a legalităţii actului administrativ, de natură să creeze instanţei o îndoială puternică asupra legalităţii acestuia şi să nu implice analizarea, în fond, a criticilor sale.
Motivarea intimatului - reclamant, reţinută şi de către instanţa de fond în cuprinsul sentinţei atacate, este lacunară şi neconcludentă, iar aprecierile sale nejustificate nu dovedesc în speţa de faţă îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.
Neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă de către operatorul economic desemnat de către CJ Olt în urma procedurii de atribuire derulate pentru executarea anumitor sarcini necesare implementării proiectului este un risc asumat de intimatul-reclamant şi poate eventual constitui temeiul răspunderii contractuale împotriva CJ Olt, dar aceste chestiuni nu influenţează în vreun fel obligaţiile asumate potrivit Contractului de finanţare de către CJ Olt.
Aprecierile privind inacţiunea terţului S.C. A. care ar trebui să justifice suspendarea executării titlului de creanţă atacat, reţinute de prima instanţă, nu doar că sunt străine de natura cauzei în condiţiile în care prima instanţă era ţinută să analizeze strict legalitatea actului administrativ prin prisma constatărilor din cuprinsul acestuia faţă de obligaţiile asumate prin Contractul de finanţare, dar şi sub aspect juridic sunt deficitare atât timp cât relaţiile contractuale dintre CJ Olt şi S.C. A., potrivit principiului relativităţii efectelor contractelor (res inter alios acta), nu pot influenţa obligaţiile asumate de CJ Olt prin Contractul de finanţare încheiat cu Ministerul, conferind în acest sens imunitate intimatului-reclamant pentru neexecutarea sarcinilor de care era ţinut.
În ceea ce priveşte reţinerile instanţei de fond referitoare la cea de a doua condiţie, respectiv paguba iminentă, recurentul - pârât a susţinut că argumentele instanţei de fond nu sunt suficiente pentru a fi îndeplinită ipoteza textului legal, deoarece măsura aplicată nu constituie, prin ea însăşi, o dovadă a iminenţei producerii unei pagube dificil de remediat în cazul anulării actului administrativ.
Oricum, condiţia existenţei prejudiciului iminent nu este îndeplinită în cauză deoarece, neexistând un caz bine conturat de nelegalitatea evidentă, nu se poate corela şi analiza această din urmă condiţie, fiind necesară îndeplinirea acestora cumulativă.
În altă ordine, intimatul-reclamant nu a administrat niciun fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul administrativ atacat ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ.
4. Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimatul-reclamant a invocat excepţia lipsei de obiect şi a lipsei de interes a recursului, arătând că în faţa instanţei de fond a depus o cerere modificatoare prin care a renunţat la cererea de suspendare, de care instanţa, însă, nu a luat act.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Preliminar, Înalta Curte reţine că excepţia lipsei de obiect şi a lipsei de interes a recursului, invocate de intimatul - reclamant, nu pot fi primite.
Raportat la motivul invocat în susţinerea acestora, şi anume ignorarea/neobservarea de către prima instanţă a cererii modificatoare prin care a renunţat la cererea de suspendare, se constată că intimatul - reclamant Consiliul Judeţean Olt urmăreşte pe calea apărărilor formulate prin întâmpinare modificarea obiectului acţiunii direct în recurs.
Ori, în privinţa omisiunii instanţei de fond de a se pronunţa asupra unei cereri, partea are la dispoziţie procedura completării hotărârii, prevăzută de art. 444 C. proc. civ., cale procedurală de care reclamantul nu a înţeles să uzeze.
Totodată, se impune a se menţiona faptul că Înalta Curte, învestită cu soluţionarea recursului, verifică exclusiv legalitatea sentinţei recurate în raport cu considerentele reţinute şi soluţia pronunţată, în conformitate cu dispoziţiile art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., potrivit cărora "Recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile".
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele în continuare arătate.
Un argument de nelegalitate invocat de recurent se referă la nemotivarea hotărârii recurate, care atrage implicit imposibilitatea realizării controlului judiciar pe calea recursului, ceea ce determină şi nerespectarea dreptului la un proces echitabil, fiind invocate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.
Incontestabil, în procesul civil sau administrativ părţile au posibilitatea legală de a participa în mod activ la desfăşurarea judecăţii, atât prin susţinerea şi dovedirea pretenţiilor proprii cât şi prin dreptul de a combate susţinerile părţii potrivnice şi de a-şi exprima poziţia faţă de măsurile pe care instanţa le dispune, aceste drepturi fundamentale ale participanţilor la judecată fiind asigurate prin respectarea unui principiu fundamental al procesului civil, cel al contradictorialităţii.
Noţiunea de "proces echitabil" presupune, în mod evident, respectarea şi aplicarea principiului contradictorialităţii, implicit şi a dreptului la apărare, iar potrivit art. 20 C. proc. civ., judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea şi să respecte el însuşi principiile fundamentale ale procesului civil.
În raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că aceste motive de casare nu sunt incidente în cauza de faţă.
Din parcurgerea considerentelor hotărârii recurate se observă că ipoteza nemotivării hotărârii nu este incidentă în cauză, întrucât judecătorul fondului a analizat argumentele invocate şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, Înalta Curte apreciind că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 425 C. proc. civ.
Deşi recurentul a invocat şi existenţa unor motive contradictorii şi străine de natura cauzei, în cuprinsul motivării cererii de recurs nu se regăseşte nicio susţinere care să poată fi subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neputând fi astfel analizat.
În subsidiar, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale se invocă în esenţă o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare următor din cuprinsul recursului.
Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte reţine că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."
Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.
Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.
Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamantul nu a prezentat elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actului administrativ emis de intimatul-pârât.
De altfel, intimatul-reclamant a invocat ca principal argument în susţinerea cererii de suspendare, împrejurarea că operatorul desemnat câştigător în urma atribuirii prin licitaţie publică de către B. a contractului de delegare a gestiunii activităţii de colectare şi transport deşeuri nu şi-a îndeplinit obligaţiile contractuale ce îi reveneau în perioada de mobilizare, punând astfel în dificultate autoritatea contractantă care s-a văzut nevoită să mai acorde o prelungire a acestei perioade până la data limită stabilită pentru efectuarea vizitei în teren de către reprezentanţii AM POS Mediu şi DRI Craiova, în speranţa ca operatorul va realiza până la acea dată activităţile necesare pentru a începe efectiv activitatea de colectare şi transport şi întreaga infrastructură realizată prin proiect va fi pusă în funcţiune.
Ori, acesta nu este un argument menit să răstoarne prezumţia de legalitate pe care se fondează caracterul executoriu al actului administrativ, neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare a executării se solicită, având în vedere că relaţiile contractuale dintre reclamant şi S.C. A., potrivit principiului relativităţii efectelor contractelor (res inter alios acta), nu pot influenţa obligaţiile asumate de reclamant prin Contractul de finanţare.
Prin urmare, analiza conduitei unui terţ faţă de contractul de finanţare, S.C. A., operator desemnat în urma derulării unei proceduri competitive, nu poate constitui o împrejurare vădită de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, neavând legătură cu obligaţiile asumate prin contractul de finanţare.
Având în vedere prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care impun îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, instanţa de control judiciar apreciază că în ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, având în vedere că nu există caz bine justificat, se concluzionează şi asupra inexistenţei prejudiciului iminent în acest context, argumentele instanţei de fond fiind eronate.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 va admite recursul şi va casa sentinţa atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS MEDIU împotriva încheierii din 1 aprilie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:
Respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Olt, ca nefondată.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 februarie 2021.