Şedinţa publică din data de 16 februarie 2022
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21 ianuarie 2019, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României: anularea în parte a pct. 3 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009 în privinţa modificării art. 771 lit. d) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 aprobate de Hotărârea Guvernului nr. 626/2001; anularea pct. 5 din Hotărârea Guvernului nr. 859/2009, precum şi a întregului art. 771 din Normele metodologice în forma dată de Hotărârea Guvernului nr. 859/2009; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 150 din 15 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii cererii pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.
Recurenta-pârâtă susţine că prima instanţă a pronunţat sentinţa cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, instanţa de judecată a reţinut neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, ignorând, însă, apărarea reclamantei în sensul că plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ care a intrat în circuitul civil, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în forma modificată prin pct. 5 din Legea nr. 212/2018.
Ceea ce a arătat în concret instanţei de judecată este faptul că Hotărârea Guvernului nr. 859/2009 a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice la momentul publicării, astfel încât nu mai poate fi revocată, intrând sub incidenţa dispoziţilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care instituie o excepţie de la regula formulării plângerii prealabile.
Prin sentinţa civilă atacată, prima instanţă a reţinut că argumentul invocat de reclamantă în soluţionarea cererii de chemare în judecată nu este valabil, întrucât actul atacat reprezintă un act administrativ normativ, iar art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 se aplică exclusiv actelor administrative cu caracter individual.
În opinia recurentei-reclamante, sub un prim aspect, prima instanţă a făcut o confuzie între efectele actelor administrative normative şi cele ale actelor administrative.
Actele administrative normative sunt actele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la un număr nedeterminat de persoane, în timp ce actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului competent care creează, modifică sau sting drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate (persoane cărora li se adresează).
Astfel, actele normative se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată, la un număr nedeterminat de subiecţi, motiv pentru care produc efecte juridice de la momentul publicării, moment în care acestea dobândesc caracter irevocabil.
Această interpretare a fost reţinută şi în literatura de specialitate, care apreciază că actul administrativ normativ produce efecte juridice de la intrarea în vigoare (care coincide cu momentul publicării) şi până la abrogare.
În schimb, actul administrativ individual produce efecte la momentul realizării raportului juridic, concretizat în semnarea de acte juridice (cu titlu de exemplu, autorizaţiile de construire, procesele-verbale de contravenţie, dispoziţiile de numire în funcţii publice). Acesta este motivul pentru care actul administrativ este considerat izvorul direct al raportului juridic administrativ.
Sub un al doilea aspect, recurenta-reclamantă arată că, de vreme ce legiuitorul nu a făcut distincţie între actele administrative normative şi cele individuale în ce priveşte aplicarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, rezultă că instanţa de judecată avea îndatorirea aplicării adagiului latin ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, care instituie regula potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.
În raport de faptul că art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu limitează în mod expres aplicarea sa în cazul actelor administrative individuale, rezultă că nu se poate stabili cu certitudine de către instanţa de judecată care dintre actele administrative au fost vizate de legiuitor. Astfel, dată fiind formularea generală a textului legal, acestuia trebuie să-i corespundă o aplicare generală, fără a face apel la distincţii pe care legea nu le prevede.
Sub un al treilea aspect, recurenta-reclamantă susţine că legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei şi nu în sensul neaplicării - actus interpretandus est potius ut valeat, quam ut pereat. Această regulă de interpretare este susţinută de dispoziţiile art. 9 C. civ., care prevede că interpretarea legii de către instanţă se face numai în scopul aplicării ei în cazul dedus judecăţii.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
Susţine, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut în mod corect că procedura plângerii prealabile trebuie parcursă întotdeauna, fără excepţie, indiferent dacă actul administrativ atacat are caracter individual sau normativ.
Există mai multe diferenţe de regim juridic între actele administrative individuale şi cele normative însă, din perspectiva plângerii prealabile, aceasta constă doar în faptul că termenul de formulare a plângerii prealabile este diferit, iar nu în eliminarea obligativităţii formulării plângerii prealabile pentru actele administrative normative.
În situaţia în care se solicită anularea unui act administrativ individual, legea indică termenele procedurale pentru formularea plângerii prealabile (de 30 de zile de la data comunicării actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului), iar în situaţia în care se solicită anularea unui act administrativ normativ, legea specială permite ca plângerea prealabilă să poată fi formulată oricând, dar această ultimă dispoziţie urmează a se interpreta tot ca o condiţie anterioară depunerii în instanţă a cererii de chemare în judecată, întrucât denumirea articolului 7 din lege este "Procedura prealabilă".
Nu poate fi reţinută teza susţinută de recurenta-reclamantă, potrivit căreia ne regăsim în situaţia reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât în cauza dedusă judecăţii nu este atacat un act administrativ cu caracter individual care nu mai poate fi revocat.
Hotărârea Guvernului nr. 859/2009 este act administrativ cu caracter normativ întrucât dispoziţiile acesteia vin să modifice şi să completeze actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de Hotărârea Guvernului nr. 626/2001 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001. La rândul său, Hotărârea Guvernului nr. 626/2001 este act administrativ cu caracter normativ întrucât reglementează norme metodologice de aplicare a legii privind privatizarea unor societăţi comerciale şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului.
Stabilit fiind faptul că actul administrativ atacat are caracter normativ, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (11) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", sintagmă care nu este echivalentă cu depunerea facultativă a plângerii prealabile.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.
1. Argumente de fapt şi de drept
Conform celor expuse anterior, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de anulare în parte a Hotărârii Guvernului nr. 859/2009 privind modificarea şi completarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 626/2001.
Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii cererii pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins-o, ca inadmisibilă, reţinând în esenţă că, în cazul H.G. nr. 859/2009, act administrativ normativ - obiect al dosarului, reclamanta nu a parcurs procedura prealabilă obligatorie reglementată de art. 7 alin. (1) şi alin. (11) din Legea nr. 554/2004.
Recurenta-reclamantă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ.
În esenţă, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare ante-menţionat reprezintă o reluare a argumentelor invocate în faţa primei instanţe, anume că reclamanta nu era ţinută să parcurgă procedura plângerii prealabile, întrucât, în cauză, sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora plângerea prealabilă nu este obligatorie în cazul cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ care a intrat în circuitul civil.
Înalta Curte nu subscrie acestor argumente în baza cărora instanţa ar fi trebuit să soluţioneze chestiunea inadmisibilităţii, ci reţine că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privinţa cărora alin. (1) şi (11) ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.
Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (11) ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce nu poate fi acceptat.
Contrar susţinerii recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanţă nu a făcut nicio o confuzie între efectele actului administrativ individual şi cele ale actului administrativ normativ.
Din acest punct de vedere, instanţa de fond a reţinut în mod corect că actele administrative individuale pot fi revocate cu efecte ex tunc (pentru trecut) spre deosebire de cele normative care pot fi abrogate numai cu efecte ex nunc (pentru viitor) şi doar sub forma abrogării, aceste efecte producându-se de la data publicării în Monitorul Oficial al României al actului normativ prin care se dispune abrogarea sau de la o dată ulterioară prevăzută în cuprinsul acestuia.
Revocarea este specifică actelor administrative individuale pe când în cazul actelor administrative normative, cum este cazul în speţă, este specifică abrogarea, care operează numai pentru viitor.
Înalta Curte observă că expresia "acte(lor) administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice", expresie folosită în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, apare şi în cuprinsul art. 1 alin. (6) din aceeaşi lege: actul [administrativ unilateral] nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Cu toate că art. 1 alin. (6) de referă la acte administrative unilaterale pe când art. 7 alin. (5) se referă la acte administrative, se apreciază că, din motive de coerenţă, sensul expresiei trebuie să fie identic în cele două contexte legislative date de art. 1 alin. (6) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Cât priveşte expresia "act administrativ care nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice", Înalta Curte reţine că aceasta trebuie înţeleasă în contextul principiului revocabilităţii actelor administrative, unanim recunoscut în doctrină şi jurisprudenţă. Principiul nu are o consacrare legală expresă dar poate fi dedus prin interpretare din prevederile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la prima condiţie prevăzută de art. 1 alin. (6), a producerii efectelor juridice de către actul administrativ normativ, emis cu respectarea legii sau dimpotrivă, se reţine că acesta produce consecinţe sau se aplică, de regulă, de la data publicării sale, astfel că se supune regulilor specifice normelor juridice, iar efectele produse pe perioada sa de activitate constau, de regulă, în emiterea sau întocmirea unor acte administrative individuale pe baza actului normativ.
Actele individuale întocmite în baza actului normativ nu pot fi înlăturate prin abrogarea actului. În acest caz, cum abrogarea nu produce efecte şi pentru trecut, nu se desfiinţează actele întocmite în temeiul actului normativ abrogat, iar dacă legiuitorul urmăreşte să înlăture sau să modifice efectele produse de actul normativ este nevoit să reglementeze expres prin act normativ nou sau chiar prin cel de abrogare situaţia juridică acestor efecte deja produse.
În acest context, nu poate fi primită susţinerea recurentei-reclamante în sensul că actul administrativ cu caracter normativ ar dobândi caracter irevocabil de la momentul publicării lui. Or, de vreme ce legiuitorul administrativ are posibilitatea recunoscută de lege de a adopta acte cu caracter normativ, înseamnă că acestuia i s-a recunoscut şi posibilitatea exclusivă de modificare, completare, abrogare sau retragere a lor.
Din perspectiva celei de a doua condiţii prevăzută de textul de lege menţionat, chiar dacă textul nu distinge între actele administrative normative şi cele individuale, nu se poate reţine că actul normativ nu mai poate fi revocat întrucât acesta a intrat în circuitul civil, deoarece asemenea acte nu sunt susceptibile de a intra în circuitul civil.
Actul normativ produce efecte în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin actele individuale emise în baza sa, astfel că în sine el nu poate fi imaginat în cadrul circuitului civil, revocarea sa fiind la dispoziţia autorităţii publice.
Înalta Curte constată, astfel, contrar susţinerii recurentei-reclamante, că, în cazul actelor administrative normative nu este aplicabilă excepţia de la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât această excepţie vizează doar actele administrative individuale.
Chiar dacă legiuitorul nu a făcut distincţie, în mod expres, între actele administrative normative şi cele individuale în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este aplicabilă regula de interpretare logică "unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă", aşa cum afirmă recurenta-reclamantă, deoarece distincţia dintre cele două categorii de acte rezultă din interpretarea sistematică a art. 7 alin. (1) şi (11) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform celor menţionate anterior.
La aceeaşi concluzie se ajunge şi prin interpretarea teleologică a art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, scopul legiuitorului fiind acela al aplicării acestui text de lege doar la actele administrative individuale, scop care rezultă din examinarea art. 7 alin. (1) şi (11) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Prin urmare, în mod legal a reţinut instanţa de fond, din interpretarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (11), coroborate cu cele ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actul administrativ cu caracter normativ care se consideră a fi nelegal poate fi atacat oricând, că îndeplinirea procedurii prealabile are caracter obligatoriu, fiind reglementată drept o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune.
Nu este întemeiată nici critica recurentei-reclamante că regula interpretării legii în sensul aplicării ei duce la concluzia aplicării art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 actelor administrative normative, de vreme ce această regulă nu poate duce la extinderea aplicării legii la alte cazuri împotriva voinţei legiuitorului. Voinţa legiuitorului ca art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplice actelor administrative normative rezultă, conform celor demonstrate anterior, din interpretarea corelată a art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, cu art. 7 alin. (1) şi (11) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
În contextul expus, alegaţiile recurentei-reclamante în sensul că acţiunea dedusă judecăţii nu este supusă obligaţiei parcurgerii procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004 sunt neîntemeiate.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru aceste motive, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. S.R.L..
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 150 din data de 15 mai 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 februarie 2022.