Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10.10.2019, sub nr. x/2019, reclamanţii A. şi B. au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului,

1.în baza art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea în parte, exclusiv cu privire la sancţiunea aplicată şi cu privire la modalitatea de individualizare a sancţiunii, a Deciziei Consiliului Naţional al Audiovizualului nr. 817/12.09.2019 (publicată la data de 23.09.2019);

2.în baza art. 18 alin. (1)-(6) din Legea nr. 554/2004, obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului să soluţioneze în integralitate sesizarea nr. x/30.07.2019, să analizeze toate faptele indicate şi să aplice sancţiunile prevăzute de art. 90 din Legea nr. 504/2002 pentru fiecare încălcare în parte a drepturilor lor şi ale fiicei minore şi pentru fiecare emisiune în parte în care au fost încălcate aceste drepturi;

3. în baza art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la plata despăgubirilor morale în cuantum de 900.000 RON (câte 300.000 RON pentru fiecare dintre reclamanţi şi pentru fiica lor minoră);

4.în baza art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004, obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la executarea hotărârii judecătoreşti în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi obligarea acestuia la plata de penalităţi pentru fiecare zi de întârziere în cuantum de 1.000 RON/zi;

5.obligarea pârâtului Consiliul Naţional al Audiovizualului la plata tuturor cheltuielilor de judecată generate de proces.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 453 din data de 23 iunie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor A. şi B., cu privire la primul capăt de cerere şi a respins cererea privind anularea în parte a Deciziei CNA nr. 817/12.09.2019 ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă. Totodată, a respins cererea privind obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului să soluţioneze în integralitate sesizarea nr. 8165/2019 şi cea de obligare a Consiliului Naţional al Audiovizualului la plata daunelor morale, precum şi cererile de la punctele 4 şi 5, ca fiind nefondate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 453 din 23 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A. şi B., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea recursului promovat recurenţii-reclamanţi au susţinut că hotărârea de fond a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. În contextul unei expuneri succinte a situaţiei de fapt şi a soluţiei pronunţate de prima instanţă, au arătat că motivul de casare incident în speţă rezultă din mai multe aspecte în mod greşit reţinute în cuprinsul sentinţei atacate.

Astfel, un prim argument îl reprezintă faptul că reclamanţii sunt chiar persoanele vătămate în dreptul lor subiectiv de actul administrativ atacat, având dreptul de a solicita anularea acestuia, întrucât raportul de drept material nu se naşte doar între Consiliul Naţional al Audiovizualului şi radiodifuzorul sancţionat, ci, dreptul subiectiv ocrotit de norma legală în baza căreia a fost emisă Decizia CNA nr. 817/12.09.2019 este tocmai dreptul subiectiv al reclamanţilor şi al fiicei lor minore, astfel încât aceştia sunt parte a raportului juridic de drept material în baza căruia a fost emisă decizia contestată, justificându-şi calitatea procesuală activă.

Pe de altă parte, există refuzul nejustificat al Consiliului Naţional al Audiovizualului de a soluţiona în mod complet sesizarea reclamanţilor, având în vedere că nu a sancţionat emisiunile sesizate de aceştia şi nu a dezbătut în şedinţa Consiliului decât unul dintre aspectele sesizate şi doar una dintre numeroasele emisiuni, lăsând astfel nesoluţionate şi nedezbătute celelalte aspecte sesizate.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, au susţinut recurenţii că refuzul nejustificat în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004 nu este necesar să se concretizeze într-un act prin care s-ar menţiona expressis verbis că pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului refuză să analizeze celelalte aspecte sesizate de reclamanţi, ci, este suficient ca refuzul nejustificat să fie implicit, şi anume prin pasivitatea acestuia, prin omisiunea de a sancţiona/emite somaţii pentru intrarea în legalitate, prin omisiunea de a analiza fiecare dintre încălcările sesizate de reclamanţi.

Au considerat recurenţii că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod eronat dispoziţiile art. 10 alin. (3), art. 10 alin. (5) şi art. 88 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, reţinând astfel greşit că atribuţiile legale ale Consiliului Naţional al Audiovizualului de a monitoriza radiodifuzorii şi de a aplica sancţiuni concrete şi eficiente ar constitui doar o facultate, o recomandare, un deziderat al autorităţii, iar nu obligaţii legale ale acesteia.

În opinia acestora, tocmai pasivitatea Consiliului, în sensul neîndeplinirii obligaţiilor exprese de a face, de a sancţiona şi a emite somaţii de intrare în legalitate, este ceea ce a generat linşajul mediatic al reclamanţilor şi operaţiunea amplă de dezinformare realizată de radiodifuzor în perioada 21.06.2019-20.07.2019, iar lipsa de reacţie din partea Consiliului a permis folosirea reclamanţilor şi a fiicei lor minore ca instrumente de manipulare, de presiuni asupra instanţelor şi îndemnul la nerespectarea hotărârilor judecătoreşti.

În referire la încălcarea art. 3 şi a art. 10 alin. (5) din Legea nr. 504/2002 în pronunţarea eronate a soluţiei de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, au solicitat să se constate că prima instanţă a interpretat în mod eronat raportul juridic de drept material în baza căruia a fost emisă Decizia CNA, această interpretare eronată vizând chiar norma de drept material care reglementează raportul juridic material dedus judecăţii, respectiv cel rezultat din protecţia oferită de legislaţia audiovizualului.

Au enunţat dispoziţiile art. 3 din Legea audiovizualului şi au arătat că în temeiul acestor prevederi legale Consiliul Naţional al Audiovizualului este instituţia publică ce asigură respectarea dreptului la demnitate umană, a dreptului la propria imagine şi protejarea minorilor, de către mediul audiovizual, iar prin aplicarea sancţiunilor instituite de Legea nr. 504/2002 raportul juridic nu se formează doar între CNA şi radiodifuzorul sancţionat, astfel cum în mod eronat a interpretat prima instanţă, acest raport vizând chiar drepturile subiective ale persoanelor fizice încălcate de radiodifuzor.

În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 93 din acelaşi act normativ care prevăd că actele emise de Consiliu, în condiţiile prevăzute la alin. (1), pot fi atacate direct la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare, astfel că, dacă raportul juridic ar fi fost limitat la CNA şi radiodifuzor, Legea audiovizualului ar fi limitat în mod expres sfera persoanelor care pot formula contestaţie împotriva deciziilor de sancţionare emise de CNA, consecinţa fiind aceea că şi autorii sesizării au calitate procesuală activă.

Ca urmare, prima instanţă a interpretat şi a aplicat eronat normele legale menţionate, în sensul că decizia contestată s-a adresat doar unui singur subiect de drept, în speţă radiodifuzorul sancţionat. În realitate, consideră recurenţii, Decizia nr. 817/12.09.2019 este tocmai actul prin care Consiliul Naţional al Audiovizualului a rezolvat sesizarea reclamanţilor, fiind, aşadar, singurul act administrativ pe care reclamanţii ar fi putut să îl conteste, deoarece acesta nu vizează doar drepturile radiodifuzorului sancţionat, ci, tocmai drepturile personale ale reclamanţilor şi ale fiicei lor minore, această încălcare a drepturilor reclamanţilor fiind cauza emiterii actului administrativ contestat.

Accesul la justiţie constituie regula, în opinia recurenţilor, iar Legea audiovizualului nu stabileşte nicio dispoziţie derogatorie care să limiteze în mod expres dreptul reclamanţilor de acces la justiţie cu privire la drepturi cu privire la care Consiliul a dispus în mod eronat prin emiterea Deciziei nr. 817/12.09.2019, contestată în cauză.

Au mai susţinut recurenţii încălcarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) şi alin. (5), ale art. 88 şi art. 89 din Legea audiovizualului, Consiliul Naţional al Audiovizualului având obligaţia legală şi nu facultatea sau recomandarea de a sancţiona radiodifuzorii.

Concret, recurenţii au apreciat că autoritatea pârâtă nu a analizat şi nu a sancţionat radiodifuzorul care a prezentat în cadrul tuturor emisiunilor de ştiri din perioada 21.06.2019-20.07.2019, filmul în care fiica lor minoră era identificabilă, iar în cadrul emisiunilor de dezbateri a formulat acuzaţii la adresa lor în sensul că ar fi săvârşit infracţiuni de trafic de organe şi trafic de persoane, că ar fi adoptat minora în baza unor acte false, lăsând să se înţeleagă faptul că nu este firesc că doresc să adopte un copil de etnie rromă.

Astfel, a accepta interpretarea primei instanţe în sensul că autoritatea pârâtă nu ar avea obligaţia de a monitoriza şi de a sancţiona radiodifuzorii, ar însemna că aplicarea sancţiunilor de către CNA, controlul şi monitorizarea exercitate de către acesta s-ar reduce exclusiv la controlul exercitat ca urmare a sesizării persoanelor vătămate, cu eliminarea completă a obligaţiei Consiliului de a sancţiona din oficiu, în virtutea funcţiei sale de garant al respectării legii în mediul audiovizual.

De asemenea, în mod eronat a reţinut prima instanţă că sesizarea reclamanţilor ar fi vizat o singură emisiune difuzată de radiodifuzor, respectiv emisiunea "Asta-i România" difuzată la data de 30.06.2019, de vreme ce la punctul 1 al sesizării reclamanţilor aceştia arată că încălcarea normelor audiovizualului s-a realizat la fiecare emisiune de ştiri difuzată de către C. S.A., din data de 21.06.2019 şi până la 20.07.2019.

În opinia recurenţilor, atribuţia CNA de a sancţiona radiodifuzorii chiar şi în lipsa unei sesizări constituie obligaţia legală a acestuia, o obligaţie concretă de a face, de rezultat, de a sancţiona fiecare încălcare a legislaţiei audiovizualului, şi nu doar o facultate sau un drept pur potestativ. De altfel, în speţă, chiar unul dintre membrii Consiliului Naţional al Audiovizualului a solicitat în mod expres monitorizarea emisiunilor în discuţie, care vizau cazul reclamanţilor şi cu privire la care au formulat sesizări şi reclamanţii.

Cum autoritatea pârâtă a susţinut în mod expres că nu a analizat şi nu a sancţionat emisiunile de ştiri difuzate de D. în perioada 21.06.2019-20.07.2019, prin Nota nr. x/02.06.2020, consideră recurenţii-reclamanţi că neîndeplinirea obligaţiei legale este un aspect deja dovedit în prezentul litigiu.

Sub acest aspect au subliniat că dispoziţiile care reglementează atribuţiile autorităţii sunt chiar obligaţiile acesteia, respectiv obligaţia Consiliului Naţional al Audiovizualului de a aplica sancţiuni pentru nerespectarea legislaţiei audiovizualului, tocmai aceasta fiind activitatea concretă prin care Consiliul execută în concret legea, în regim de putere publică, astfel că este evidentă interpretarea şi aplicarea eronată de către instanţa de fond a prevederilor art. 10 din Legea audiovizualului.

Recurenţii-reclamanţi au criticat sentinţa de fond şi sub aspectul încălcării art. 1349 din noul C. civ. prin raportare la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv a normelor privind răspunderea autorităţii pentru actul administrativ nelegal şi pentru refuzul de soluţionare, mai exact pentru pasivitatea sa, considerând că interpretarea primei instanţe este vădit eronată şi contrară obiectului învestirii instanţei din prezenta cauză, întrucât au solicitat atragerea răspunderii Consiliului Naţional al Audiovizualului prin obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru pasivitatea sa culpabilă, pentru prejudiciul suferit de reclamanţi şi de fiica lor minoră prin neîndeplinirea de către Consiliu a obligaţiilor sale legale de a monitoriza şi de a soma radiodifuzorul pentru intrarea sa în legalitate. În consecinţă, soluţia asupra acestui capăt de cerere nu depindea de soluţia pronunţată asupra primului capăt de cerere.

Pornind de la prevederile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, care reglementează scopul înfiinţării Consiliului Naţional al Audiovizualului, apreciază recurenţii că tocmai neexecutarea de către acesta a obligaţiilor sale legale expres prevăzute de lege, în sensul aplicării unor sancţiuni eficiente, a permis operaţiunea de dezinformare şi linşajul mediatic la care au fost supuşi, restrângându-le în mod concret dreptul fundamental personal la liberă circulaţie al acestora, precum şi al fiicei lor minore.

Aceste efecte concrete asupra lor şi asupra fiicei minore nu ar fi fost luate dacă dezinformarea şi informaţiile false transmise de către televiziuni ar fi fost sancţionate de către CNA încă de la primele abateri, respectiv din data de 27.06.2019, când un membru CNA s-a autosesizat cu privire la nerespectarea principiului informării corecte şi acuzaţiile false formulate. Aşadar, deşi a fost sesizat în timp util, Consiliul Naţional al Audiovizualului nu a luat nicio măsură împotriva televiziunilor, nu a emis somaţii de intrare în legalitate şi nu a aplicat sancţiuni în perioada în care, la fiecare emisiune de ştiri şi dezbateri, se prezentau informaţii false, ci, a dezbătut aceste aspecte pentru prima dată în şedinţele din 10 şi 11.09.2019, analizând conduita D. exclusiv în urma sesizării lor.

Au opinat recurenţii în sensul că autoritatea pârâtă avea obligaţia expresă de a răspunde în mod complet sesizării lor şi de a sancţiona D. în timp util şi în mod eficient în baza autosesizării membrului CNA, contrar susţinerilor acesteia potrivit cărora nu aplică legea din oficiu, nu sancţionează radiodifuzorii şi nu emite somaţii publice, ci, doar se limitează la analizarea plângerilor.

În speţă, Consiliul a ales în mod arbitrar să analizeze doar petitul nr. 1 şi doar o emisiune din perioada de peste o lună de zile sesizată, deşi avea obligaţia să dezbată în mod efectiv şi punctual fiecare aspect sesizat, să aplice sancţiuni distincte, să someze distinct şi prompt orice încălcare a legislaţiei audiovizualului şi să întocmească rapoarte de monitorizare pentru fiecare emisiune de ştiri din perioada 21.06.2019-20.07.2019. Or, pârâtul nu a sancţionat şi nu a emis somaţie pentru mai multe fapte, respectiv: interdicţia de incitare la ură etnică şi naţională, obligaţia de a solicita probarea afirmaţiilor, obligaţia de a separa opiniile de fapte, obligaţia de informare în mod corect, imparţial şi cu bună-credinţă şi obligaţia de a respecta dreptul reclamanţilor la viaţă privată şi de familie.

În final, recurenţii-reclamanţi au susţinut că răspunderea autorităţii administrative care nu a răspuns petenţilor este o răspundere obiectivă, astfel cum rezultă din jurisprudenţa în materie la care au făcut trimite în susţinerea opiniei exprimate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esenţă, a susţinut că soluţia instanţei de fond este temeinică şi legală, iar recurenţii-reclamanţi nu au adus vreun argument pertinent şi concludent care să constituie un motiv de casare a sentinţei pronunţate de prima instanţă.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de criticile invocate de recurenţii-reclamanţi, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., şi de apărările formulate prin întâmpinare de către intimatul-pârât, Înalta Curte constată că recursul reclamanţilor este nefondat, pentru considerentele ce succed.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în continuare.

În fapt, prin Decizia nr. 817/12.09.2019, radiodifuzorul S.C. C. S.R.L. a fost sancţionat cu amendă în sumă de 5.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Codul audiovizualului. În sarcina acestuia s-a reţinut că, urmarea sesizării reclamanţilor, înregistrată la Consiliul Naţional al Audiovizualului cu nr. x/21.08.2019, Consiliul a dispus monitorizarea posturilor centrale din Bucureşti cu privire la cazul E., iar în şedinţa din 10.09.2019 au fost analizate rapoartele de monitorizare întocmite de direcţia de specialitate, au fost vizionate selecţii din emisiunile difuzate şi au fost audiaţi reprezentanţii mai multor posturi de televiziune.

Prin Decizia nr. 817/12.09.2019, sancţiunea cu amendă în sumă de 5.000 RON a fost aplicată radiodifuzorului S.C. C. S.R.L. întrucât postul de televiziune D., care îi aparţine acestui radiodifuzor, a prezentat în data de 30.06.2019 emisiunea "Asta-i România" referitoare la cazul E., o familie din Statele Unite, care a adoptat o fetiţă pe nume F., din localitatea Baia de Aramă, judeţul Mehedinţi, cu încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual. S-a reţinut că potrivit acestor dispoziţii legale, dreptul minorului la respectarea vieţii private şi la propria imagine prevalează în faţa necesităţii de informare, cu atât mai mult în cazul minorului aflat în situaţii dificile.

Radiodifuzorul sancţionat nu a contestat această decizie, însă acest act administrativ a fost atacat de către reclamanţii A. şi B., părinţii fetiţei minore, printr-o acţiune în anulare parţială înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, solicitând aceştia şi obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului la plata despăgubirilor morale în cuantum de 900.000 RON pentru refuzul de soluţionare a sesizării şi pentru pasivitatea culpabilă în îndeplinirea atribuţiei legale de asigurare a protecţiei minorilor şi a demnităţii umane, inclusiv obligarea acestuia la executarea hotărârii judecătoreşti în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă şi obligarea la plata de penalităţi de 1.000 RON/zi pentru fiecare zi de întârziere.

Soluţionând cauza, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor A. şi B., cu privire la primul capăt de cerere şi a respins cererea privind anularea în parte a Deciziei CNA nr. 817/12.09.2019 ca fiind formulată de persoane fără calitate procesuală activă. Totodată, a respins cererea privind obligarea Consiliului Naţional al Audiovizualului să soluţioneze în integralitate sesizarea nr. 8165/2019 şi cea de obligare a acestuia la plata daunelor morale, precum şi cererile de la punctele 4 şi 5, ca fiind nefondate.

Pentru a pronunţa această soluţie prima instanţă a reţinut, în esenţă, în ceea ce priveşte primul petit al acţiunii, că actul administrativ a cărui anulare au solicitat-o reclamanţii nu îi vizează pe aceştia, deoarece nu stabileşte sancţiuni în privinţa acestora şi nici drepturi sau obligaţii, potrivit art. 93 alin. (1) din Legea nr. 504/2002 raportul de drept contravenţional fiind născut între autoritatea publică agent constatator şi sancţionator, şi contravenient. Totodată, a reţinut că răspunsul autorităţii pârâte la sesizarea reclamanţilor nu poate fi apreciat ca fiind un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, din moment ce li s-a comunicat faptul că postul de televiziune D. a fost sancţionat cu amendă de 5.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002.

De asemenea, în ceea ce priveşte pretenţiile întemeiate pe dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a reţinut că soluţia nu poate fi decât de respingere raportat la soluţia de respingere a primului petit al acţiunii pentru lipsa calităţii procesuale active a reclamanţilor.

Sentinţa primei instanţe a fost atacată de reclamanţi prin intermediul prezentului demers judiciar supus analizei instanţei de control judiciar, hotărâre care urmează a fi examinată, aşa cum s-a arătat, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Ca o primă observaţie Înalta Curte reţine că, astfel cum rezultă din actele dosarului şi din precizarea făcută la solicitarea instanţei, la termenul de dezbateri din 13 ianuarie 2022, de către reprezentantul recurenţilor-reclamanţi, actul de sesizare a instanţei a vizat atacarea deciziei emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului, deoarece acesta nu a soluţionat sesizarea reclamanţilor printr-un alt act administrativ, ci prin această deciziei care reprezintă, în opinia acestora, un răspuns incomplet la sesizarea formulată, astfel încât instanţa de control judiciar va analiza cauza în aceste limite procesuale.

O primă critică a recurenţilor-reclamanţi se referă la faptul că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 93 din Legea nr. 504/2002, reţinând în acest sens că raportul juridic ar exista între Consiliul Naţional al Audiovizualului şi radiodifuzorul sancţionat. Or, susţin aceştia, în realitate sunt chiar persoanele vătămate în dreptul lor subiectiv de actul administrativ atacat, având dreptul să solicite anularea acestuia, întrucât raportul de drept material nu se naşte doar între Consiliul Naţional al Audiovizualului şi radiodifuzorul sancţionat, ci, dreptul subiectiv ocrotit de norma legală în baza căreia a fost emisă Decizia CNA nr. 817/12.09.2019 este tocmai dreptul lor subiectiv şi al fiicei minore, astfel încât sunt parte a raportului juridic de drept material în baza căruia a fost emisă decizia contestată, justificându-şi calitatea procesuală activă.

Ca urmare, au apreciat că în mod greşit a reţinut instanţa de fond faptul că acest raport juridic de drept material ar exista doar în ceea ce priveşte radiodifuzorul şi autoritatea sancţionatoare.

Contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a pronunţat hotărârea cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă raportat la situaţia de fapt reţinută, soluţie pe care, la rândul său, o adoptă ca atare.

Astfel, potrivit art. 93 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, "Sancţiunile pentru încălcarea dispoziţiilor prezentei legi se aplică prin acte emise de Consiliu sau de Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, care acţionează prin personalul de specialitate împuternicit în acest scop", iar potrivit dispoziţiilor alin. (3) al aceluiaşi text, "Actele emise de Consiliu în condiţiile alin. (1) pot fi atacate direct la secţia de contencios administrativ a curţii de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspendă de drept efectele acestora".

Din interpretarea dispoziţiilor legale citate rezultă fără echivoc, astfel cum în mod just a reţinut şi judecătorul fondului, că sancţiunile aplicate de Consiliu în condiţiile Legii audiovizualului reprezintă sancţiuni contravenţionale ce nu pot fi contestate decât de persoana contestată, faptul că actul sancţionator îi vizează exclusiv pe agentul constatator şi sancţionator şi pe contravenient rezultând inclusiv din împrejurarea că legiuitorul a prevăzut, în art. 93¹ din acelaşi act normativ, care sunt obligaţiile pe care le are radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancţiune sau i s-a adresat o somaţie de intrare în legalitate de către Consiliu, obligaţii pentru a căror nerespectare a fost prevăzută, de asemenea, sancţiunea amenzii contravenţionale.

În aceste condiţii, câtă vreme actul administrativ atacat nu îi vizează pe reclamanţi, nu stabileşte sancţiuni în privinţa acestora şi nici drepturi sau obligaţii pentru o altă persoană, de natură a aduce atingere drepturilor acestora, nu se poate susţine cu suficient temei că sunt parte a raportului juridic de drept material în baza căruia a fost emisă decizia contestată, justificându-se astfel calitatea lor procesuală activă.

Din această perspectivă este de observat că art. 32 alin. (1) din C. proc. civ., având marginalul "Condiţii de exercitare a acţiunii civile", prevede că "Orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia: a) are capacitate procesuală, în condiţiile legii; b) are calitate procesuală; c) formulează o pretenţie; d) justifică un interes", iar art. 36 din acelaşi Cod prevede: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Aşadar, una dintre condiţiile cerute pentru ca o persoană să fie parte în proces este calitatea procesuală (legitimatio ad causam) care contribuie la desemnarea titularului de a acţiona şi, în acelaşi timp, a persoanei împotriva căreia se poate exercita acţiunea. Spre deosebire de capacitatea procesuală care se apreciază în general, pentru o anumită categorie de persoane, calitatea procesuală se determină în concret, la speţă, în raport de litigiul dedus judecăţii. Altfel spus, numai o anumită persoană poate fi reclamant, respectiv pârât, în cadrul raportului juridic litigios.

Apreciază Înalta Curte că în prezenta cauză nu se poate reţine că reclamanţii ar avea calitate procesuală activă din moment ce, potrivit normelor legale aplicabile şi a deciziei emise de CNA, contestată în cauză, sancţiunea cu amendă în cuantum de 5.000 RON a fost aplicată radiodifuzorului S.C. C. S.R.L. pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (3) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, astfel că, faţă de modul de formulare a cererii de chemare în judecată, calitatea procesuală activă a reclamanţilor nu se justifică, în timp ce chestiunea pretinsei încălcări efective a dreptului subiectiv ocrotit de norma legală în baza căreia a fost emisă Decizia CNA nr. 817/12.09.2019, constituie un aspect de fond, care urmează a fi analizat în cadrul celorlalte critici ale recurenţilor-reclamanţi, însă ipoteza că instanţa de fond ar fi pronunţat soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a acestora în ceea ce priveşte primul petit al acţiunii, cu încălcarea normelor de drept materiale incidente, nu poate fi reţinută în cauză.

Or, din moment ce persoana sancţionată contravenţional prin decizia emisă de CNA nu a formulat acţiune de anulare a acesteia, reclamanţii nu justifică calitatea procesuală activă în cadrul acestui demers judiciar, ţinând cont de faptul că nu există o identitate între persoana acestora şi titularul dreptului de a contesta sancţiunea contravenţională aplicată prin actul contestat.

În fine, sub acest aspect al calităţii procesuale active în cadrul contestării unui act administrativ individual adresat altei persoane decât reclamantului, instanţa de control judiciar reţine ca reper relevant şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, relevantă fiind Cauza Plaumann c. Comisiei CEE, soluţionată prin Hotărârea din 15 iulie 1963, în care Curtea a amintit că, în temeiul art. 173 alin. (2) - ulterior art. 230 alin. (4) din Tratatul CEE, "orice persoană fizică sau juridică poate introduce o acţiune împotriva deciziilor care, chiar dacă aparent au fost adoptate sub forma unei decizii adresate altei persoane, o privesc direct şi individual" şi a constatat că textul nu precizează şi nici nu limitează domeniul de aplicare, formularea şi sensul gramatical al dispoziţiei menţionate justificând interpretarea cea mai largă, pentru că dispoziţiile din Tratat privind dreptul la acţiune al justiţiabililor nu trebuie interpretate în mod restrictiv.

Totuşi, alte persoane decât destinatarii unei decizii nu pot pretinde că decizia le priveşte în mod individual decât dacă aceasta le afectează prin anumite calităţi care le sunt specifice sau printr-o situaţie de fapt care le caracterizează în raport cu orice altă persoană, iar prin aceasta le individualizează la fel ca şi pe destinatar.

Or, în cauza pendinte nu se verifică ipoteza reliefată, fiind vorba despre incidenţa legii audiovizualului în cuprinsul căreia, la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002 se menţionează în mod expres că:

"Răspunderea pentru conţinutul serviciilor de programe difuzate, inclusiv al comunicărilor comerciale audiovizuale, revine, în condiţiile legii, furnizorului de servicii media audiovizuale", furnizor care a fost sancţionat prin Decizia nr. 817/12.09.2019 şi pe care nu a contestat-o.

În acest context, în mod corect a reţinut prima instanţă că raportul de drept contravenţional se naşte între autoritatea publică agent constatator şi sancţionator şi contravenient, astfel că legitimarea procesuală, atât activă cât şi pasivă, presupune transpunerea acestui raport în plan procesual, iar raportul de drept contravenţional există doar între autoritatea publică agent constatator şi sancţionator - Consiliul Naţional al Audiovizualului, şi contravenient - radiodifuzorul S.C. C. S.R.L..

Pe cale de consecinţă, legitimarea procesuală activă aparţine furnizorului de servicii media audiovizuale, răspunderea acestuia fiind instituită în mod expres prin dispoziţiile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 504/2002, expuse supra. Totodată, în considerarea tuturor acestor argumente ce vizează primul petit al acţiunii introductive, instanţa de control judiciar apreciază că prima instanţă a reţinut în mod corect că nu se mai impune analizarea fondului pretenţiilor reclamanţilor.

Cât priveşte criticile recurenţilor-reclamanţi ce vizează încălcarea art. 10 alin. (3) şi alin. (5), art. 88 şi art. 89 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, Înalta Curte reţine că şi acestea sunt nefondate şi nu pot conduce la reformarea sentinţei de fond, deoarece a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a acestor norme.

În cadrul acestor critici recurenţii au susţinut că textele de lege evocate trebuie interpretate în sensul că autoritatea pârâtă Consiliul Naţional al Audiovizualului avea obligaţia şi nu doar facultatea sau recomandarea de a sancţiona radiodifuzorii care au încălcat prevederile legii aplicabile în materie.

Raportat la susţinerile recurenţilor, Înalta Curte apreciază că problema juridică ce se impune a fi lămurită în cauză este legată de interpretarea acestor norme, care se referă la atribuţiile Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Recurenţii-reclamanţi au apreciat că aceste dispoziţii legale trebuie interpretate în sensul că atribuţia autorităţii pârâte Consiliul Naţional al Audiovizualului de a monitoriza şi de a sancţiona radiodifuzorii, chiar şi în lipsa unei sesizări, constituie obligaţia legală a acesteia, şi nu doar o facultate sau un drept pur potestativ.

Instanţa de fond nu a validat această abordare a părţilor reclamante reţinând că, dimpotrivă, legiuitorul nu a stabilit în sarcina autorităţii pârâte efectuarea unui control permanent asupra activităţii radiodifuzorilor, astfel încât să se justifice deţinerea informaţiilor solicitate de aceştia la orice moment despre orice emisiune difuzată.

Potrivit art. 10 alin. (3) lit. l) din Legea nr. 504/2002, "În calitate de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, Consiliul are obligaţia să asigure:(..)monitorizarea serviciilor de programe şi a serviciilor media audiovizuale, inclusiv a celor la cerere, în vederea respectării de către acestea a prevederilor legale în materie." Totodată, alin. (5) al aceluiaşi articol prevede:

"Controlul exercitat de Consiliu asupra conţinutului serviciilor de programe oferite de furnizorii de servicii media audiovizuale şi asupra ofertei de servicii de programe asigurate de distribuitorii de servicii se realizează periodic şi ori de câte ori Consiliul consideră că este necesar sau primeşte o plângere cu privire la nerespectarea de către un furnizor a prevederilor legale, a normelor de reglementare în domeniu ori a obligaţiilor înscrise în licenţa audiovizuală."

Conform art. 88 din aceeaşi lege, "(1) Supravegherea respectării, controlul îndeplinirii obligaţiilor şi sancţionarea încălcării prevederilor prezentei legi, precum şi a deciziilor şi instrucţiunilor cu caracter normativ emise în baza şi pentru aplicarea acesteia revin Consiliului, cu excepţia prevederilor aplicabile licenţelor de emisie, licenţelor de utilizare a frecvenţelor radio în sistem digital terestru ori autorizaţiilor tehnice, a căror respectare, supraveghere, control şi, respectiv, sancţionare a încălcării revin de drept Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, în conformitate cu atribuţiile pe care le are, conform legii". În acelaşi sens, conform art. 89, în vigoare la data sesizării CNA, "Exercitarea activităţii de control prevăzute la art. 88 se realizează, în condiţiile prezentei legi, astfel: a) din oficiu; b) la cererea unei autorităţi publice; c) ca urmare a plângerii depuse de o persoană fizică sau juridică afectată în mod direct prin încălcarea prevederilor prezentei legi; d) ca urmare a plângerii depuse de organizaţii neguvernamentale specializate în protejarea drepturilor omului, a drepturilor femeii şi copilului."

În acord cu instanţa de fond, al cărei raţionament îl împărtăşeşte, instanţa de control judiciar reţine că interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) şi alin. (5), art. 88 şi art. 89 din Legea audiovizualului, conduce la concluzia că nu se poate reţine ipoteza avansată de recurenţii-reclamanţi în sensul că autoritatea pârâtă ar avea obligaţia legală de a realiza o monitorizare a tuturor programelor de televiziune difuzate, chiar şi în absenţa unei solicitări.

Un argument în susţinerea opiniei potrivit căreia această obligaţie de monitorizare are un caracter de recomandare rezultă din modalitatea de enunţare a acesteia de către legiuitor în cuprinsul art. 10 alin. (5) din legea în discuţie. Astfel, conform textului legal amintit:

Aşadar, în acest sens trebuie interpretate dispoziţiile art. 10 alin. (3) şi alin. (5), art. 88 şi art. 89 din Legea nr. 504/2002, şi nu în acela conform căruia legiuitorul a stabilit în sarcina autorităţii pârâte efectuarea unui control permanent asupra activităţii radiodifuzorilor, astfel încât să se justifice deţinerea informaţiilor solicitate de aceştia la orice moment despre orice emisiune difuzată.

În ceea ce priveşte încălcarea art. 1349 din noul C. civ. prin raportare la art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv a normelor privind răspunderea autorităţii pentru actul administrativ nelegal şi pentru refuzul de soluţionare, Înalta Curte reţine că argumentele recurenţilor-reclamanţi sunt, de asemenea, neîntemeiate.

Din această perspectivă se reţine, cum de altfel a statuat instanţa supremă şi într-o altă cauză a părţilor ce a vizat o altă decizie emisă de CNA în referire la aceleaşi aspecte, soluţionată prin Decizia nr. 3535 din 09 iunie 2021, că este de competenţa Consiliului Naţional al Audiovizualului să decidă cum anume analizează în fapt conţinutul emisiunilor şi să decidă asupra sancţiunilor legale pe care le dispune, neputând fi astfel primite criticile recurenţilor-reclamanţi referitoare la nesoluţionarea integrală a sesizării adresate Consiliului Naţional al Audiovizualului, cu consecinţa reţinerii calităţii procesuale active şi a interesului acestora de a cenzura decizia CNA pentru o pretinsă omisiune, atât timp cât instanţa de fond nu a intrat în dezbaterea fondului, ci, s-a pronunţat exclusiv asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active a acestora.

În plus, exprimarea nemulţumirii recurenţilor-reclamanţi cu privire la modul de soluţionare a sesizării nr. x/21.08.2019 nu poate fi asimilată unui refuz nejustificat al intimatului-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului, câtă vreme dispoziţiile art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc "refuzul nejustificat" ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane" iar modalitatea de soluţionare a petiţiei propusă de recurenţii-reclamanţi nu poate fi validată de instanţa de control judiciar.

De asemenea, nu poate fi primită critica recurenţilor-reclamanţi conform căreia CNA ar fi refuzat să îşi îndeplinească obligaţiile legale prin faptul că nu a monitorizat în timp util emisiunile sesizate de aceştia, nu a supus dezbaterii decât în şedinţele CNA din 10 şi 11 septembrie 2019, la aproape 3 luni de la data autosesizării unuia dintre membrii său, şi doar asupra unui singur aspect dintre cele sesizate şi prin raportare exclusivă la conduita postului de televiziune D. în urma difuzării emisiunii "Asta-i România" din data de 30.06.2019, lăsând astfel nesoluţionate şi nedezbătute celelalte aspecte sesizate, având în vedere, pe de o parte faptul că, prin sesizarea nr. x/21.08.2019, recurenţii-reclamanţi fac referire concretă doar la emisiunea menţionată, difuzată de postul D. la data de 30.06.2019, în intervalul orar 17:30-19:00, iar, pe de altă parte, că prin Decizia CNA nr. 817/12.09.2019, autoritatea pârâtă a analizat raportul de monitorizare întocmit în baza reclamaţiei reclamanţilor înregistrată sub nr. x/21.08.2019 pentru emisiunea "Asta-i România" difuzată de postul de televiziune D. din 30.06.2019 referitoare la cazul E..

În plus, susţinerile recurenţilor-reclamanţi sunt neîntemeiate şi prin prisma faptului că petitul din acţiunea introductivă referitor la anularea Deciziei CNA nr. 817/12.09.2019 a fost formulată de persoane fără calitate procesuală activă, conform argumentelor expuse supra şi care nu vor mai fi reluate în acest punct.

Ca urmare, în prezenta cauză nu se poate reţine că ar fi vorba despre existenţa unui refuz nejustificat din moment ce sesizarea reclamanţilor a fost supusă analizei autorităţii pârâte, simplul motiv că aceştia sunt nemulţumiţi de conţinutul răspunsului primit neputând echivala cu existenţa refuzului nejustificat de soluţionare a cererii.

În speţă, cum prin intermediul petiţiei înregistrate sub nr. x/21.08.2019, recurenţii-reclamanţi au sesizat punctual aspecte referitoare la emisiunea "Asta-i România", difuzată de postul D. la data de 30.06.2019, în intervalul orar 17:30-19:00, iar pârâtul a analizat raportul de monitorizare cu privire la aspectul sesizat, constatând încălcarea art. 3 alin. (3) din Codul audiovizualului şi sancţionând radiodifuzorul S.C. C. S.R.L. cu amendă în sumă de 5.000 RON, raţionament validat ca atare şi de către prima instanţă, nu se poate susţine cu suficient temei că sentinţa de fond a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a cadrului legislativ incident, întrucât alegaţiile recurenţilor-reclamanţi reflectă propriul demers interpretativ al legii în vederea obţinerii soluţiei favorabile pretinse, fără a susţine însă motivul de nelegalitate invocat.

În raport de cele arătate sunt neîntemeiate şi susţinerile recurenţilor-reclamanţi în ceea ce priveşte încălcarea prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 urmare a respingerii petitului privind acordarea daunelor morale.

În speţă, se reţine că autoritatea pârâtă a sancţionat radiodifuzorul S.C. C. S.R.L., prin Decizia nr. 817/12.09.2019, cu amendă în sumă de 5.000 RON pentru nerespectarea prevederilor privind protecţia copilului, astfel că, în raport cu sancţiunea aplicată, nu se poate susţine că pârâta le-ar fi produs o vătămare reclamanţilor prin emiterea acestei decizii, în calitatea lor de terţi.

A constatat prima instanţă că solicitarea de la pct. 3 din acţiunea introductivă este strâns legată de dezlegarea dată primului capăt de cerere şi, cum petitul referitor la acţiunea de anulare a Deciziei nr. 817/12.09.2019, prin care a fost sancţionat contravenţional radiodifuzorul S.C. C. S.R.L., a fost respins ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă, acordarea despăgubirilor cu titlu de daune morale nu se justifică, fiind inadmisibilă această solicitare.

Raţionamentul instanţei de fond este corect.

Sub acest aspect este de observat că, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorităţii stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Totodată, este important a se aminti că acţiunea în răspundere patrimonială constituie un accesoriu al acţiunii în anulare, cercetarea condiţiilor răspunderii pentru paguba cauzată de un act administrativ sau de un refuz neputând face abstracţie de sfera condiţiilor acţiunii în anulare însăşi.

Astfel, din interpretarea art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precum şi a art. 19 alin. (1) din aceeaşi lege, acesta din urmă pentru ipoteza unei cereri de despăgubiri formulate separat, rezultă că admisibilitatea acţiunii în daune este condiţionată de soluţionarea favorabilă a unei acţiuni în anularea actului administrativ contestat, din aceste norme deducându-se şi o altă cerinţă pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale, respectiv dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul şi daunele pretinse, şi emiterea actului contestat, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, şi încuviinţată ca atare de către instanţa de contencios administrativ, ipoteze care nu se verifică însă în cauza pendinte, aşa cum s-a reţinut în cadrul considerentelor prezentei decizii.

Cât priveşte critica recurenţilor-reclamanţi privind greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale ce reglementează răspunderea autorităţii pârâte din perspectiva neîndeplinirii obligaţiei sale legale, ce a determinat un scandal mediatic generator de prejudicii concrete reclamanţilor, Înalta Curte ia act de această critică a recurenţilor-reclamanţi, însă, constată că o atare critică este dedusă judecăţii direct instanţei de recurs, neconstituind un motiv al acţiunii acestora şi, cu atât mai puţin, obiect de analiză al primei instanţe.

În contextul în care un astfel de motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat este invocat pentru prima dată în faţa instanţei de recurs, instanţa de control judiciar reţine că sub acest aspect devin aplicabile dispoziţiile art. 494 raportat la art. 478 alin. (3) din C. proc. civ., fiind inadmisibilă critica la adresa legalităţii sentinţei primei instanţe pentru acest motiv. Ca urmare, Înalta Curte va înlătura susţinerile recurenţilor-reclamanţi formulate din această perspectivă.

Totuşi, independent de acest aspect, reţine instanţa de control judiciar că susţinerile formulate în cadrul acestor critici nu reprezintă aspecte de natură a determina nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, şi, implicit, de a constitui temei pentru acordarea despăgubirilor solicitate.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea actului administrativ contestat, şi anume Decizia nr. 817/12.09.2019, emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului, prima instanţă stabilind în mod corect cu privire la primul capăt de cerere că a fost formulat de persoane fără calitate procesuală activă, iar cu privire la celelalte petite că acestea sunt nefondate, argumentele expuse de recurenţii-reclamanţi în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea hotărârii de fond, întrucât a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care să determine reformarea hotărârii primei instanţe, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei nr. 453 din 23 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj