Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Şedinţa publică din data de 22 februarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 16.12.2019 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, constatarea refuzului nejustificat de a emite aviz favorabil, corelativ cu obligarea pârâţilor la emiterea avizului favorabil cu privire la cu privire la următoarele obiective:

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp B, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp C, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp D, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp E, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp F, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp G, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp H, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp I, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente ia utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, nr. lC, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp J, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, nr. lB, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp K, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, nr. lA, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti;

- "Construire imobil de locuinţe colective cu regim de înălţime S+P+E - Corp L, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente la utilităţi", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti.

- "Construcţie grădiniţă de copii cu regim de înălţime D+P+E, împrejmuire, extindere conductă de gaz, racorduri şi branşamente", amplasat în Comuna Floreşti, str. x, jud. Cluj, identificat prin C.F. nr. x Floreşti.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâţilor la repararea prejudiciului cauzat prin refuzul nejustificat de a emite actele administrative, constând în avize favorabile cu privire la imobilele identificate mai sus, prejudiciu în cuantum de 2.066.750 Euro cu titlu de beneficiu nerealizat, precum şi dobânda legală şi actualizarea cu indicele de inflaţie, de la data producerii prejudiciului şi până la achitarea efectivă a acestuia; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile instanţei de fond recurate în prezentul dosar

Prin sentinţa nr. 80 din 17 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării reprezentat de Ministerul Apărării Naţionale şi în consecinţă:

A anulat parţial următoarele avize cu nr. DT:

- 4593/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 110 mp;

- 4594/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 343 mp;

- 4595/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 524 mp;

- 4597/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 45 mp;

- 4587/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 139 mp;

A obligat pârâţii la emiterea avizelor favorabile în limita suprafeţelor de teren anterior menţionate;

A respins restul pretenţiilor deduse judecăţii;

A obligat pârâţii să plătească reclamantei suma de 16.066,93 RON cheltuieli parţiale de judecată.

Prin încheierea din data de 26 mai 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus îndreptarea din oficiu a erorii materiale strecurate în minuta şi dispozitivul sentinţei civile nr. 80/2022, pronunţate în dosarul nr. x/2019, în sensul că după alin. (2) al minutei şi dispozitivului se va adăuga un nou alineat cu următorul conţinut: "Anulează în întregime avizul cu nr. x din 18.11.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în suprafaţă de 997 mp".

De asemenea, a dispus îndreptarea din oficiu a erorii materiale strecurate în minuta şi dispozitivul sentinţei civile nr. 80/2022, în sensul menţionării căii de atac prevăzute de lege şi anume: cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare, care se va depune sub sancţiunea nulităţii, la Curtea de Apel Cluj.

3. Căile de atac exercitate în cauză

3.1. Împotriva sentinţei nr. 80 din 17 martie 2022 şi a încheierii din 26 mai 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, a formulat recurs recurenta-reclamantă A. S.R.L., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi a încheierii recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, casarea în parte a sentinţei şi a încheierii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a arătat că prin modalitatea de redactare a hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond a contestat valoarea altor texte de lege - în speţă, Protocolul din 2016 - şi a depăşit atribuţiile sale, în sensul că a stabilit că o schiţă-anexă a Protocolului care este în vigoare şi produce efecte juridice, este eronată şi nu a luat-o în considerare. Protocolul, în forma sa completă, care include şi anexa acestuia, nu a fost revocat sau anulat şi produce efecte juridice. Instanţa de fond a trecut peste forţa juridică a acestui protocol şi a stabilit că delimitarea zonei de siguranţă s-a făcut eronat, fără a fi învestită cu o astfel de solicitare în prezentul litigiu. În reţinerea acestui considerent, instanţa de fond a preluat poziţia intimaţilor-pârâţi în sensul că zona de siguranţă a fost conturată eronat, deoarece nu ar respecta prevederile art. 102 alin. (1) din Instrucţiuni şi art. 3 din Protocol.

Conform art. 102 alin. (2) din Instrucţiuni, limitele zonei de siguranţă de stabilesc de comun acord cu organele administraţiei publice locale, prin încheierea unui document oficial.

Mai mult, ar fi profund inechitabil ca instanţa de judecată să treacă peste efectele juridice pe care le produce un astfel de protocol în ceea ce priveşte prezenta speţă, în timp ce, în alte situaţii, avizele să se emită în temeiul aceluiaşi protocol şi, implicit, în temeiul delimitării din acel protocol.

Orice altă interpretare a textului echivalând cu o denegare de dreptate (sancţionată de prevederile art. 3 C. civ.) şi cu încălcarea dreptului de acces la instanţă, garantat de prevederile art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că motivarea instanţei de fond este insuficientă şi cuprinde considerente contradictorii, în sensul că din unele rezultă temeinicia pretenţiilor supuse judecăţii, iar din altele netemeinicia acestora.

Motivarea este insuficientă deoarece se apreciază că schiţa-anexă la Protocol, care concretizează zona de siguranţă, este eronată, fără a se arăta, în concret, de ce se apreciază că schiţa-anexă ar fi eronată. Se menţionează că se impune o interpretare a Protocolului faţă de presupusa neconcordanţă dintre partea scrisă şi partea desenată.

În protocolul încheiat de aceste două autorităţi în anul 2016 sub nr. x/06.04.2016 se menţionează expres, la art. 2, faptul că obiectul contractului este delimitarea zonei de siguranţă faţă de depozitul de armament amplasat în Unitatea militară, iar nu delimitarea faţă de împrejmuirea exterioară a întregului teren al pârâtei.

Potrivit principiului unicităţii de decizie în adoptarea legii, anexele fac corp comun cu actul normativ, având aceeaşi natură şi forţă juridică cu respectivul act. Prin urmare, atâta timp cât actul administrativ, protocolul, produce efecte, acelaşi aspect este valabil şi pentru schiţa care cuprinde delimitarea zonei de siguranţă.

Suplimentar, este evident că schiţa-anexă este esenţa protocolului, din moment de textele din cuprinsul protocolului sunt doar o reluare a textelor din cadrul LOG 114 şi a celorlalte acte normative cu incidenţă în domeniu.

Practic, nu conţinutul protocolului este aspectul de natură să pună în practică dispoziţiile legale în materie, ci tocmai schiţa-anexă, acesta fiind documentul care vine să concretizeze modalitatea juridică de definire a zonei de siguranţă.

Considerentele contradictorii rezultă inclusiv din faptul că se specifică că se impune o interpretare a Protocolului însă, ulterior, se stabileşte că a existat o eroare materială şi că schiţa-anexă a fost conturată eronat.

Interpretarea Protocolului ar fi presupus corelarea textelor legale cu schiţa-anexă pentru a determina ceea ce s-a urmărit prin delimitarea zonei de siguranţă. Interpretarea nu vizează trecerea peste forţa obligatorie a unui act administrativ cu caracter normativ prin stabilirea ca eronată a unei părţi a acestuia, în lipsa uneia dintre ipotezele de anulare/revocare/modificare a acestuia.

Instanţa de fond nu a fost investită nici cu o cerere în anularea/revocarea Protocolului, sens în care nu putea trece peste forţa juridică a unui act administrativ care produce efecte.

Suplimentar, modalitatea de redactare a hotărârii judecătoreşti conduce la ideea de netemeinicie a pretenţiilor reclamantei, însă dispozitivul are în vedere o admitere parţială a cererii de chemare în judecată, rezultând o contradicţie între dispozitiv şi considerente.

Nu în ultimul rând, lipsa motivării rezultă şi din faptul că nu se indică de către instanţa de fond care variantă a delimitării zonei de siguranţă a fost luată în considerare, având în vedere că dl. expert a realizat mai multe variante în cuprinsul raportului de expertiză.

Un alt aspect de natură să justifice o insuficientă motivare este faptul că nu se indică temeiul juridic în baza căruia se procedează la obligarea la acordarea unor avize.

Referitor la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond a încălcat prevederile Protocolului, prin ignorarea delimitării zonei de siguranţă astfel cum rezultă aceasta rezultă din Protocol şi astfel cum expertul a desenat-o în cuprinsul raportului de expertiză.

Conform art. 102 alin. (2) din Instrucţiuni, limitele zonei de siguranţă de stabilesc de comun acord cu organele administraţiei publice locale, prin încheierea unui document oficial.

Pentru punerea în valoare a acestor dispoziţii legale, între U.M. 01463 Floreşti şi Consiliul Local al Comunei Floreşti a fost încheiat Protocolul de colaborare înregistrat sub nr. x/06.04.2016. Aşadar, documentul care atestă limitele zonei de siguranţă este Protocolul din 2016 - care cuprinde o anexă care delimitează zona de siguranţă. Delimitarea zonei de siguranţă conform anexei la protocol este singura delimitare validă juridică, care respectă tocmai prevederile din Instrucţiuni citate anterior.

În caz contrar, reclamantei i s-ar crea o situaţie mai dificilă decât altor justiţiabili, cărora le-au fost acordate avize conform Anexei la Protocol.

Potrivit art. 102 alin. (1) din Instrucţiuni, "fâşia de teren situată în afara împrejmuirii exterioare a teritoriului tehnic până la distanţa de 400 metri este considerată zonă de siguranţă şi este redusă până la 200 de metri de la depozitele de armament şi muniţie situate în teren descoperit." Conform art. 102 alin. (2) din Instrucţiuni, "limitele zonei de siguranţă se stabilesc de comun acord cu organele administraţiei publice locale, prin încheierea unui document oficial."

Prin urmare, varianta care se impune a fi luată în calcul este Anexa nr. 1 la completarea la raportul de expertiză, depusă pentru termenul din luna noiembrie 2021, cu privire la care expertul judiciar precizează:

"În completarea la raportul de expertiză, respectiv în anexa nr. 1 la completarea la raportul de expertiză am prezentat delimitarea zonei de siguranţă conform planşei la Protocolul nr. 1537/06.04.2016 în care s-a delimitat zona de siguranţă pornind de la zidul sudic al depozitului de armament, cu menţiunea că, pentru a obţine o precizie sporită a determinării limitei de siguranţă, am efectuat măsurători topografice a poziţiei depozitului de armament şi nu am determinat grafic limita de pe planşă anexă la protocolul menţionat.

Potrivit Anexei nr. 1 la Completarea la raportul de expertiză depusă în luna noiembrie 2021, imobilele cu numerele cadastrale x NU SUNT AFECTATE DE ZONA DE SIGURANŢĂ."

Această anexă la completare are în vedere zona de siguranţă astfel cum este aceasta delimitată prin Anexa la Protocolul din 2016.

Curtea a constatat că, în mod temeinic şi legal, expertul a determinat zona de siguranţă de 200 m faţă de împrejmuirea exterioară a depozitului de armament şi muniţie a UM 01463 Floreşti, iar nu în raport de distanţa de 200 m faţă de depozit, aşa cum apare linia marcată cu roşu pe planul anexat protocolului. O asemenea soluţie este în contradicţie cu prevederile Protocolului şi cu concluziile expertului.

În speţă există un refuz nejustificat deoarece excesul de putere rezultă prin prisma faptului că pârâta refuză emiterea avizelor, în ciuda faptului că, potrivit protocolului de care se prevalează, imobilul proprietatea reclamantei se află situat numai într-o proporţie foarte mică în interiorul zonei de siguranţă, sens în care avizele se impune a fi emise pentru restul parcelelor care nu sunt încadrate în zona de siguranţă.

Nu în ultimul rând, încălcarea normelor de drept material în materia urbanismului şi a autorizării lucrărilor de construcţii rezultă şi din modalitatea de redactare a dispozitivului hotărârii judecătoreşti deoarece legislaţia obligă beneficiarul la obţinerea avizelor pentru un imobil în integralitatea acestuia, astfel cum este imobilul înscris în cartea funciară. Toată documentaţia de urbanism se realizează având în vedere un imobil în integralitatea sa, nicidecum o suprafaţă a acestuia.

3.2. Împotriva sentinţei nr. 80 din 17 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, au formulat recurs şi recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea în parte a sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii cu privire la avizele nr. 2124, 2125, 2126, 2128 şi 2118, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurenţii-pârâţi au arătat că instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile art. 397 alin. (1) teza II-a din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii şi nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat emiterea avizelor pentru întreaga suprafaţă a imobilelor identificate în cuprinsul cererii.

Astfel, imobilul cu numărul cadastral x este în suprafaţă de 545 mp; imobilul cu numărul cadastral x este în suprafaţă de 544 mp; imobilul cu numărul cadastral x este în suprafaţă de 555 mp; imobilul cu numărul cadastral x este în suprafaţă de 544 mp; imobilul cu numărul cadastral x este în suprafaţă de 544 mp.

Reclamanta nu a solicitat emiterea unor avize parţiale pentru suprafeţe mai mici decât cele înscrise în C.F., prin urmare apreciază că din aceste considerente, instanţa de judecată a acordat ceva ce nu a fost cerut.

Mai mult, chiar şi în etapa administrativă, reclamanta a solicitat acelaşi lucru: emiterea unor avize favorabile pentru suprafeţele întregi.

Mai mult, instanţa de judecată a pronunţat o soluţie nelegală şi din perspectiva faptului că această hotărâre nu poate fi pusă în executare. Astfel, în lipsa unor operaţiuni de dezmembrare şi identificare a noilor suprafeţe, Ministerul Apărări Naţionale nu ar putea emite aviz favorabil. În caz contrar, poziţionarea concretă a construcţiilor ca urmare a emiterii unui aviz favorabil poate fi făcută discreţionar.

4. Apărările formulate în recurs

Recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că instanţa de fond în mod corect a respins în parte acţiunea.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471¹ şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471¹şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 12 septembrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 25 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. este fondat, iar recursul declarat de recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

6.1. Recursul formulat de recurenţii-pârâţi este nefondat.

Prin sentinţa nr. 80 din 17 martie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea şi în consecinţă:

A anulat parţial următoarele avize cu nr. DT:

- 4593/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 110 mp;

- 4594/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 343 mp;

- 4595/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 524 mp;

- 4597/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 45 mp;

- 4587/19.06.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x în limita suprafeţei de 139 mp;

A obligat pârâţii la emiterea avizelor favorabile în limita suprafeţelor de teren anterior menţionate;

A respins restul pretenţiilor deduse judecăţii;

A obligat pârâţii să plătească reclamantei suma de 16.066,93 RON cheltuieli parţiale de judecată.

Prin încheierea din 26.05.2022, instanţa de fond a îndreptat din oficiu eroarea materială strecurată în minuta şi dispozitivul sentinţei civile nr. 80/2022, pronunţată în dosarul nr. x/2019, în sensul că după alin. (2) al minutei şi dispozitivului se va adăuga un nou alineat cu următorul conţinut: "Anulează în întregime avizul cu nr. x din 18.11.2019 aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în suprafaţă de 997 mp".

Este nefondată susţinerea recurenţilor-pârâţi că instanţa de fond a acordat reclamantei ceea ce nu a cerut, încălcând dispoziţiile art. 397 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ.

Prin admiterea în parte a cererii reclamantei cu privire la emiterea avizelor doar pentru o parte din fiecare teren nu înseamnă că instanţa de fond a acordat reclamantei ceea ce nu a cerut, ci a acordat doar o parte din ceea ce a cerut, soluţie permisă de dispoziţiile art. 397 alin. (1) teza a II-a din C. proc. civ.

Prin anularea parţială a avizelor în limita suprafeţelor menţionate în cuprinsul sentinţei recurate, instanţa de fond a acordat reclamantei mai puţin decât a solicitat (şi nu ceea ce nu a cerut), de vreme ce nu a dispus anularea avizelor pentru întreaga suprafaţă a terenurilor menţionate.

Recurenţii-pârâţi mai afirmă că sentinţa recurată nu poate fi pusă în executare deoarece nu au fost făcute operaţiunile de dezmembrare şi identificare a suprafeţelor pentru care pârâţii au fost obligaţi să emită aviz favorabil.

Nici această susţinere nu este fondată, deoarece suprafeţele de teren pentru care pârâţii au fost obligaţi să emită aviz favorabil sunt identificate şi delimitate prin anexele la raportul de expertiză judiciară efectuat şi depus la instanţa de fond.

Astfel:

- suprafaţa de 110 mp din terenul identificat în CF nr. x, nr. cadastral x este delimitată în anexa nr. 8 la raportul de expertiză judiciară;

- suprafaţa de 343 mp din terenul identificat în CF nr. x, nr. cadastral x este delimitată în anexa nr. 5 la raportul de expertiză judiciară;

- suprafaţa de 524 mp din terenul identificat în CF nr. x, nr. cadastral x este delimitată în anexa nr. 7 la raportul de expertiză judiciară;

- suprafaţa de 45 mp din terenul identificat în CF nr. x, nr. cadastral x este delimitată în anexa nr. 6 la raportul de expertiză judiciară;

- suprafaţa de 139 mp din terenul identificat în CF nr. x, nr. cadastral x este delimitată în anexa nr. 9 la raportul de expertiză judiciară.

6.2. Recursul formulat de recurenta-reclamantă este fondat.

Primul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. este nefondat, deoarece prin interpretarea corelată a dispoziţiilor Protocolului încheiat la 06.04.2016 între Ministerul Apărării Naţionale - UM 01463 şi Consiliul local al comunei Floreşti, instanţa de fond nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, exercitând atribuţii aparţinând puterii legislative sau executive.

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime în exercitarea dreptului său la un proces echitabil.

Conform art. 5 alin. (1) din C. proc. civ., judecătorii au îndatorirea să primească şi să soluţioneze orice cerere de competenţa instanţelor judecătoreşti, potrivit legii.

În temeiul art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc."

De asemenea, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Din interpretarea sistematică a acestor texte de lege rezultă că instanţele de judecată au obligaţia de a asigura protecţia drepturilor, libertăţilor şi a intereselor sale legitime ale persoanelor fizice şi juridice, prin soluţionarea cererilor ce intră în competenţa lor legală. În cazul în care încălcarea unui drept sau interes legitim se produce printr-un act administrativ, instanţele de judecată sunt competente să anuleze actul administrativ respectiv. În soluţionarea cererilor ce intră în competenţa lor, instanţele de judecată sunt obligate să interpreteze şi să aplice actele normative incidente la situaţia de fapt ce o stabilesc din probele administrate.

În consecinţă, prin interpretarea corelată a dispoziţiilor Protocolului încheiat la 06.04.2016 între Ministerul Apărării Naţionale - UM 01463 şi Consiliul local al comunei Floreşti, instanţa de fond nu a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, ci, dimpotrivă, a realizat obligaţia de a lămuri conţinutul acestuia, pornind de la scopul urmărit de părţi la momentul semnării acestuia şi de la dispoziţiile legale în baza cărora a fost încheiat protocolul, dispoziţii care ocrotesc un interes public, constând în asigurarea protecţiei siguranţei publice.

Această interpretare sistematică s-a impus cu atât mai mult cu cât există o neconcordanţă între art. 3, care prevede explicit că edificarea construcţiilor se va face cu respectarea fâşiei de teren situată în afara împrejmuirii exterioare a teritoriului tehnic (text ce preia dispoziţiile imperative ale actelor normative ce au stat la baza încheierii Protocolului) şi Anexa desenată, în care linia marcată cu roşu este determinată la distanţa de 200 m de depozit. Ţinând seama de această neconcordanţă, instanţa de judecată are competenţa şi obligaţia de a nu da eficienţă juridică Anexei la Protocol deoarece încalcă art. 3 din Protocol, dispoziţiile imperative ce au stat la baza încheierii Protocolului şi principiul priorităţii interesului public.

Înalta Curte apreciază că motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este fondat.

Motivarea sentinţei recurate nu este insuficientă, aşa cum afirmă recurenta-reclamantă, deoarece instanţa de fond arată motivele pentru care apreciază că schiţa-anexă la Protocol este eronată, respectiv faptul că linia marcată cu roşu este stabilită la distanţa de 200 m faţă de depozitul de armament şi muniţie şi nu la 200 m faţă de împrejmuirea exterioară a depozitului. În plus, instanţa de fond mai arată că stabilirea liniei marcată cu roşu la distanţa de 200 m faţă de depozitul de armament şi muniţie încalcă dispoziţiile legale de ordine publică (din care reiese neechivoc că zona de siguranţă se măsoară de la limita exterioară a depozitului de armament) şi principiul priorităţii interesului public, constând în apărarea siguranţei publice.

Instanţa de fond a arătat în considerente că omologhează varianta iniţială a raportului de expertiză efectuată de expertul judiciar B., precum şi răspunsul acestuia la obiecţiunile formulate de reclamantă la raportul de expertiză, f.77-f.78, vol. IV) şi că nu va omologa varianta efectuată de expertul judiciar conform susţinerii reclamantei.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de fond precizează temeiul juridic în baza căruia a obligat pe pârâţi să acorde avizele, respectiv dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă afirmă existenţa unor considerente contradictorii, ca urmare a faptului că se specifică că se impune o interpretare a Protocolului însă, ulterior, se stabileşte că a existat o eroare materială şi că schiţa-anexă a fost conturată eronat.

Interpretarea conţinutului Protocolului presupune, în opinia Înaltei Curţi, lămurirea conţinutului părţii scrise şi a părţii desenate a Protocolului, verificarea concordanţei între acestea, iar în situaţia existenţei unei neconcordanţe sau chiar contradicţii, identificarea efectelor juridice pornind de la textele actelor normative care au stat la baza emiterii Protocolului.

De aceea, înlăturarea efectelor juridice produse de schiţa-anexă la Protocol ca urmare a faptului că linia marcată cu roşu este stabilită la distanţa de 200 m faţă de depozitul de armament şi muniţie şi nu la 200 m faţă de împrejmuirea exterioară a depozitului este o consecinţă firească a încălcării dispoziţiilor legale de ordine publică şi a interesului public, constând în apărarea siguranţei publice.

Nu există contradicţie între considerente şi dispozitiv, deoarece din considerente nu rezultă că toate pretenţiile reclamantei sunt neîntemeiate, ci doar pretenţia ca limita zonei de siguranţă să se calculeze la 200 m faţă de depozitul de armament şi muniţie a UM 01463 Floreşti. În considerente se menţionează clar că, în mod temeinic şi legal, expertul a determinat zona de siguranţă de 200 de m faţă de împrejmuirea exterioară a depozitului de armament şi muniţie a UM 01463 Floreşti, iar nu în raport de distanţa de 200 de m faţă de depozit, aşa cum apare linia marcată cu roşu pe planul anexat protocolului (răspunsul la obiecţiunile formulate de reclamantă la raportul de expertiză, f.77-f.78, vol. IV).

Aplicând criteriul de determinare a zonei de siguranţă la 200 de m de la limita exterioară a gardului ce delimitează depozitul de armament şi muniţie, stabilită în mod circular, instanţa de fond a constatat că unele terenuri din cele menţionate în cererea de chemare în judecată se află parţial în afara zonei de siguranţă, astfel încât în privinţa părţii din aceste terenuri, parte situată în afara zonei de siguranţă, nu există interdicţia de construire, ceea ce a determinat anularea parţială a avizelor expres menţionate în considerentele şi dispozitivul sentinţei recurate.

Motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. constând în imposibilitatea lipsirii de efecte juridice a actelor administrativ cu caracter normativ, în tot sau în parte, în lipsa exercitării acţiunii în anulare este nefondat.

Potrivit principiului ierarhiei actelor normative, consacrat de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2000 actelor normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

Instanţa de contencios administrativ are competenţa de a verifica dacă un act administrativ normativ în vigoare conţine prevederi contrare unor acte normative cu forţă juridică superioară şi de a înlătura efectele juridice contrare, chiar în lipsa unei acţiuni în anularea actului administrativ normativ. În caz contrar, aplicarea principiului imperativ al ierarhiei actelor normative ar depinde de voinţa unei persoane fizice sau juridice care nu ar învesti instanţa de judecată cu o acţiune în anulare, ceea ce ar fi inadmisibil.

În speţă, actele normative cu forţă juridică superioară sunt reprezentate de Legea nr. 122/2011 (art. 11 alin. (2) şi Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.S. 20 din 13.02.2014, cu modificările şi completările ulterioare pentru aprobarea "LOG. 114, Instrucţiuni privind asigurarea tehnică cu armament şi muniţii în armată pe timp de pace, precum şi pe timpul participării la misiuni şi operaţii în afara statului român".

Conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 122/2011, "prin ordin al ministrului apărării naţionale se stabilesc modalitatea de pază a obiectivelor militare şi de protecţie a persoanelor, obligaţiile şi îndatoririle personalului care desfăşoară activităţi specifice, inclusiv măsurile de siguranţă opozabile terţilor, precum şi documentele care se întocmesc de către comandanţii/şefii obiectivelor militare".

Potrivit art. 102 din Instrucţiunile LOG. 114:

"(1) Fâşia de teren situată în afara împrejmuirii exterioare a teritoriului tehnic până la distanţa de 400 metri este considerată zonă de siguranţă şi este redusă până la 200 de metri la depozitele de armament şi muniţie situate în teren descoperit.

(2) Limitele zonei de siguranţă se stabilesc de comun acord cu organele administraţiei publice locale, prin încheierea unui document oficial."

Anexa nr. 1 lit. B) din Instrucţiunile LOG. 114 defineşte teritoriul tehnic ca fiind "zona în care se desfăşoară majoritatea activităţilor specifice depozitului/sectorului de evidenţă şi depozitare: depozitarea, primirea, predarea, întreţinerea şi repararea materialelor păstrate".

Protocolul de colaborare, înregistrat sub nr. x/06.04.2016, încheiat între U.M. 01463 Floreşti şi Consiliul Local al Comunei Floreşti este un act administrativ normativ de punere în executare a dispoziţiilor normative menţionate anterior, având o forţă juridică inferioară acestora, act administrativ ce putea fi emis în limitele şi în concordanţă cu acestea, conform art. din Legea nr. 24/2000.

Motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. constând în stabilirea limitei zonei de siguranţă de 200 m de la depozitul de armament şi muniţie, conform schiţei-anexă la Protocol este nefondat.

Potrivit art. 3 din Protocol, construcţiile ce urmează a fi edificate în vecinătatea obiectivului militar cu nr. cadastral x Floreşti situat în intravilanul Comunei Floreşti, vor fi construite cu respectarea fâşiei de teren situată în afara împrejmuirii exterioare a teritoriului tehnic până la distanţa de 400 m considerată zonă de siguranţă şi redusă până la 200 m la depozitele de armament şi muniţie situate în teren descoperit, conform prevederilor regulamentelor militare în vigoare.

Art. 3 reia dispoziţiile imperative din art. 102 alin. (1) din Instrucţiunile LOG. 114, potrivit cărora fâşia de teren situată în afara împrejmuirii exterioare a teritoriului tehnic până la distanţa de 400 metri este considerată zonă de siguranţă şi este redusă până la 200 de metri la depozitele de armament şi muniţie situate în teren descoperit.

Este adevărat că alin. (2) din acelaşi articol prevede că limitele zonei de siguranţă se stabilesc de comun acord cu organele administraţiei publice locale, prin încheierea unui document oficial. Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, cele două alineate se află în strânsă legătură, astfel încât din interpretarea lor sistematică rezultă că documentul oficial încheiat de organele administraţiei publice locale nu poate stabili limitele zonei de siguranţă cu încălcarea alin. (1), respectiv la o distanţă mai mică de 200 de metri faţă de împrejmuirea exterioară a teritoriului tehnic al depozitului de armament şi muniţie. În caz contrar, s-ar încălca dispoziţiile imperative ale alin. (1) din art. 102 din Instrucţiunile LOG. 114, dispoziţii ce ocrotesc un interes public, constând în apărarea siguranţei publice. În teritoriul tehnic, conform Anexei nr. 1 lit. B) din Instrucţiunile LOG. 114 se desfăşoară majoritatea activităţilor specifice depozitului, respectiv depozitarea, primirea, predarea, întreţinerea şi repararea armamentului şi muniţiei de război. De aceea, de la limita împrejmuirii exterioare a teritoriului tehnic, se calculează cei 200 m pentru stabilirea zonei de siguranţă, astfel încât să fie înlăturat orice risc pentru viaţa sau bunurile altor persoane.

În condiţiile contradicţiei dintre art. 3 din Protocol (conform căruia zona de siguranţă de 200 m se calculează în raport cu împrejmuirea exterioară a teritoriului tehnic al depozitului) şi schiţa-anexă, care stabileşte linia roşie de delimitare a zonei de siguranţă la 200 m faţă de depozit, în mod legal, instanţa de fond a dat prioritate dispoziţiilor art. 3 din Protocol, care au transpus dispoziţiile imperative ale art. 102 alin. (1) din Instrucţiunile LOG. 114 şi principiului priorităţii interesului public, constând în apărarea siguranţei publice.

Nu este întemeiată nici afirmaţia recurentei-reclamante că zona de siguranţă nu ar trebui să fie circulară, ci dreptunghiulară, de vreme ce, pe de o parte, suflul unei eventuale explozii se propagă în circular, şi nu în linie dreaptă, iar, pe de altă parte, inclusiv în planul anexă la Protocol această zonă a fost configurată circular . Recurenta-reclamantă face o confuzie cu zona de siguranţă aferentă celuilalt obiect militar (poligon infanterie), care a fost determinat dreptunghiular .

Nu este întemeiată critica recurentei-reclamante în privinţa existenţei unui refuz nejustificat al pârâţilor la emiterea avizelor solicitate.

Conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat este exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei personae, fiind asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere constă în exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Refuzul intimaţilor-pârâţi în privinţa emiterii avizelor solicitate de recurenta-reclamantă este justificat în privinţa suprafeţelor de teren situate în interiorul zonei de siguranţă, determinată conform art. 102 alin. (1) din Instrucţiunile LOG. 114 şi art. 3 din Protocol, la o distanţă de 200 m faţă de împrejmuirea exterioară a teritoriului tehnic al depozitului.

Pe de altă parte, pentru aceleaşi motive, refuzul este nejustificat în privinţa suprafeţelor de teren situate în exteriorul zonei de siguranţă, astfel cum aceasta a fost determinată anterior, deoarece în privinţa acestora nu există interdicţia de a construi, refuzul fiind rezultatul unui exces de putere constând în exercitarea dreptului de apreciere al intimaţilor-pârâţi cu încălcarea dreptului de proprietateal recurentei-reclamante asupra terenurilor în cauză.

Însă recursul este fondat în privinţa:

- terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp;

- terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 546 mp;

- terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp.

Din examinarea răspunsului la obiecţiuni depus de expertul judiciar B. şi din examinarea planului de situaţie aflat la pag. 84 vol. IV din dosarul de fond) rezultă că:

- terenul identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp;

- terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 546 mp;

- terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp, sunt în afara limitei zonei de siguranţă, astfel cum aceasta a fost determinată prin aplicarea dispoziţiilor art. 102 alin. (1) din Instrucţiunile LOG. 114 şi art. 3 din Protocol.

De aceea, în temeiul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că refuzul intimaţilor-pârâţi de emitere a avizelor solicitate de recurenta-reclamantă este nejustificat în privinţa acestor suprafeţe de teren.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 488, alin. (1) pct. 4, 6 şi 8, art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 80 din 17 martie 2022 şi a încheierii din 26 mai 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal; va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând: va anula parţial şi următoarele avize cu numărul: DT 2127/19.06.2019, aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp; DT 2123/19.06.2019, aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 546 mp şi DT 2119/19.06.2019, aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp; va obliga pârâţii la emiterea avizelor favorabile în limita suprafeţelor de teren anterior menţionate şi va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

De asemenea, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 5 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, împotriva sentinţei nr. 80 din 17 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

În temeiul dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării la plata către recurenta-reclamantă A. S.R.L. a sumei de 7.500 RON reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ., coroborate cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ., apreciind că se justifică reducerea onorariului avocaţial solicitat, pe de o parte, în raport cu activitatea desfăşurată de avocat, care a constat în formularea căii de atac şi prezenţa la un singur termen de judecată acordat în şedinţă publică în vederea soluţionării recursului, iar pe de altă parte, în raport cu admiterea în parte a acţiunii reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 80 din 17 martie 2022 şi a încheierii din 26 mai 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Anulează parţial şi următoarele avize cu numărul:

- DT 2127/19.06.2019, aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp;

- DT 2123/19.06.2019, aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 546 mp;

- DT 2119/19.06.2019, aferent terenului identificat în CF nr. x, nr. cadastral x, în limita suprafeţei de 544 mp.

Obligă pârâţii la emiterea avizelor favorabile în limita suprafeţelor de teren anterior menţionate.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Respinge recursul declarat de recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării, împotriva sentinţei nr. 80 din 17 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major al Apărării la plata către recurenta-reclamantă A. S.R.L. a sumei de 7.500 RON reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 453 alin. (2) C. proc. civ., coroborate cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 22 februarie 2023.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj