Şedinţa publică din data de 22 martie 2022
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia sub dosar nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE următoarele:
· anularea Raportului de evaluarea nr. x/21.06.2019;
· obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 252/2019 din 22 octombrie 2019 Curtea de Apel Alba Iulia– secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE.
Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei nr. 252/2019 din 22 octombrie 2019, pronunţată de instanţa de fond, a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea Raportului de evaluare nr. x cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată, atât de la instanţa de fond, cât şi de la instanţa de recurs.
În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, în esenţă, recurentul-reclamant a susţinut următoarele critici:
Hotărârea recurată este rezultatul interpretării eronate a stării de fapt şi a dispoziţiilor legale referitoare la conflictul de interese.
Susţine în esenţă că trimiterea instanţei trimiterea instanţei la prevederile art. 75 din Legea 393/2004 este străină de problematica litigiului căci respectivul text vizează Registrul de interese.
Invocă faptul că instanţele de judecată atunci când analizează regimul incompatibilitaţilor şi conflictelor de interese trebuie să facă o analiză cu luarea în considerare a specificităţilor stării de fapt în care s-ar fi produs o încălcare prevederilor legale, în acest sens pronunţându-se şi ICCJ în Decizia 163/21.01.2015, reţinând că:
"Dincolo de particularităţile oricărei situaţii de fapt "nu se poate afirma de liino" că funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de reprezentant legal al nitâţii administrativ teritoriale în adunările generale ale societăţilor comerciale de nteres local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi comerciale de interes naţional, calificarea de facto urmând a se stabili în raport de circumstanţele fiecărei cauze, aspect reţinut şi de Curtea Constituţională în deciziile pronunţate", menţionând astfel Deciziile nr. 54/2014 pct. 21 şi 2/2015 pct. 25 în care judecătorul constituţional conferă instanţei de judecată dreptul de a analiza particularităţile speţei:
Arată că particularitatea prezentei speţe constă în faptul că, în momentul în care a dobândit demnitatea de primar, fiica sa exercita încă din anul 2007 funcţia de secretar al Comunei Nocrich.
Scopul sancţionării incompatibilităţilor şi conflictelor de interese este asigurarea obiectivitătii în exercitarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării de către una şi aceeaşi persoană, a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile sau într-o stare de conflict de interese şi deci stabilirea unei incompatibilităţi se justifică numai pe un CONFLICT REAL între cele două funcţii, care ar avea consecinţe negative asupra modului lor de executare.
Această concluzie se impune şi faţă de Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, potrivit căreia, conflictul de interese se naşte dintr-o situaţie în care oficialul are un interes probat care influenţează sau este de natură a influenţa exercitarea cu imparţialitate şi obiectivitate a îndatoririlor sale publice şi interesul privat al oficialului include orice avantaj pentru sine sau fjentru familia sa, rudele apropriate, prieteni şi persoane sau organizaţii cu care atesta are sau a avut relaţii de afaceri sau politice (inclusiv orice datorie, financiară civilă, în legătură cu acestea) iar considerentele Deciziei 5805/2013 a ICCJ confirma acest punct de vedere.
Consideră că invocarea deciziei ICCJ la care se face trimitere în Raportul de evaluare atacat este contrară principiilor evocate în Decizia 5805/2013 deoarece semnarea contractului de către viceprimar ar fi fost un "artificiu" care până la urmă demonstra inexistenţa unei conflict real de interese.
Existenţa unui conflict de interese de natura administrativă în implementarea contractelor de achiziţie publică trebuie analizată şi în raport cu legislaţia europeană relevantă care are prioritate în faţa legii naţionale.
Conflictul de interese este definit în art. 24 al Directivei 2014/24/CE a Parlamentului European şi Consiliului Uniunii Europene în următoarea formulare:
"Statele membre se asigură că autorităţile contractante iau măsurile adecvate Wu a preveni, identifica şi remedia conflictele de interese apărute în desfăşurarea cedurilor de achiziţie, astfel încât să se evite orice denaturare a concurenţei şi să asigure un tratament egal pentru toţi operatorii economici.
Conceptul de conflict de interese acoperă cel puţin orice situaţie în care membrii personalului autorităţii contractante sau ai unui furnizor de servicii de achiziţie care acţionează în numele autorităţii contractante care sunt implicaţi în desfăşurarea procedurii de achiziţie sau care pot influenţa rezultatul acesteia au în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal, me ar putea fi perceput ca element care compromite imparţialitatea sau independenţa lor în contextul procedurii de achiziţie."
În cuprinsul raportului de evaluare nu sunt evidenţiate elemente care să probeze existenţa unei abateri aşa cum este definită în art. 24 al Directivei 2014/24/CE.
Din această perspectivă a normelor juridice dar şi a aspectelor jurisprudenţiale trebuie analizat dacă instanţa de fond a făcut greşita aplicare a prevederilor art. 70 din Legea 161/2003 în privinţa condiţiei de a obţine un folos material, recurentul probând faptul că venitul pe care îl putea obţine fiica sa în exercitarea funcţiei de secretar al comunei în comparaţie cu veniturile obţinute ca personal contractual.
Prevederile art. 41 alin. (1) şi (2), art. 53 din Constituţia României precum şi ale art. 5 din Codul Muncii garantau fiicei sale posibilitatea de a munci într-o funcţie apropiată ca atribuţii, pregătire şi loc al muncii similare celei din care activa ca şi funcţionar public, dar din care a fost nevoită să se suspende din cauza numirii sale în funcţia de primar.
Mai invocă faptul că într-o cauză soluţionată de ICCJ (Decizia 277/24.05.2019), nemotivată încă la data formulării recursului, instanţa supremă a anulat în calea de atac a recursului un caz de conflict de interese cu elemente de similitudine anulând un raport de evaluare al ANI în care se preciza:
"în calitate de primar, B. a aprobat şi semnat mai multe documente privind reluarea activităţii şi promovarea într-o funcţie superioară a soţiei acestuia, C., în cadrul primăriei comunei Câşeiu, jud. Cluj. Totodată, B. a aprobat şi semnat documentele prin care angajaţii instituţiei, printre care şi soţia acestuia, au primit un spor pentru condiţii periculoase sau vătămătoare de muncă."
În concluzie, recurentul susţine că sentinţa atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii.
Apărările formulate în cauză
Împotriva recursului intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat apărări, însă nu în cadrul unei întâmpinări, ci în cadrul unor Concluzii Scrise, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.
Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului din data de 11.07.2020 s-a fixat primul termen pentru soluţionarea recursului la data de 22.03.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.
Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin raportare la criticile formulate şi la normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul A. este nefondat, urmând a fi respins, ca atacare, pentru motivele arătate în continuare:
Instanţa de fond a fost învestită cu acţiunea în anulare a Raportului nr. x/21.06.2019 emis de A.N.I. prin care s-a concluzionat că, în perioada exercitării funcţiei de primar pentru mandatul 2016-2020 recurentul – reclamant A. a încheiat un act juridic (contractul individual de muncă privind numirea în funcţia de consilier personal al primarului) şi a emis o dispoziţie (dispoziţia privind numirea în cadrul unui proiect) care au produs un folos material (venituri salariale în cuantum de 109.295 RON) pentru fiica sa (rudă de gradul I), situaţie ce constituie conflict de interese, în raport cu dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi a mediului de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Curtea de apel a respins, ca nefondată, acţiunea reclamantului, soluţia fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.
Referitor la criticile din recurs întemeiate de recurent pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a invocat, în esenţă, greşita aplicare a prevederilor referitoare la conflictul de interese, raportat la contextul factual care a condus la apariţia acestei situaţii.
În susţinerea acestui motiv de recurs, reclamantul a înţeles să reia o parte din argumentele prezentate în faţa instanţei de fond, susţinând în esenţă că nu s-a aflat într-o situaţie de incompatibilitate, întrucât nu este îndeplinită condiţia de a obţine un folos material, având în vedere venitul pe care îl putea obţine fiica sa în exercitarea funcţiei de secretar al comunei în comparaţie cu veniturile obţinute ca şi personal contractual.
Această critică nu poate fi reţinută de către instanţa de control judiciar, având în vedere că, potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003:
"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.".
Deopotrivă, dispoziţiile art. 76 alin. (1) din acelaşi act normativ prevăd că:
"Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I."
Ori, raportat la aceste dispoziţii, Înalta Curte constată că argumentul recurentului în sensul inexistenţei unui folos material pentru fiica sa, rudă de gradul I, nu poate conduce la anularea raportului de evaluare prin care corect s-a reţinut încălcarea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 de către recurentului-reclamant. Condiţia legală şi suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor ce-i revin potrivit legii, aceasta nefiind condiţionată de cuantumul avantajelor patrimoniale obţinute, fiind suficientă doar existenţa unui folos material.
Se constată astfel că, prin Dispoziţia nr. 283/22.06.2016, emisă de reclamantul A., în calitate de Primar, s-a dispus ca începând cu data de 24.06.2016, doamna D., fiica sa, să fie încadrată cu contract individual de muncă încheiat pe perioadă determinată în funcţia de consilier personal al primarului, stabilindu-se deopotrivă că aceasta beneficiază de un salariu de bază lunar de 2107 RON.
Astfel, în data de 23.06.2016, între Comuna Nocrich, reprezentată prin Primar şi D. s-a încheiat şi contractul individual de muncă nr. x/23.06.2016 obiectul acestuia constituindu-l munca prestată de D., în calitate de consilier personal al primarului. Contractul a fost încheiat pe perioadă determinată, respectiv pe perioada cuprinsă între data de 24.06.2016 şi data expirării mandatului primarului A..
Conform punctului J din contract salariul de bază lunar brut era de 2107 RON, fiind aşadar, de necontestat că doamnei D. i s-au plătit drepturi salariale în perioada de valabilitate a contractului individual de muncă (Situaţia statelor de plată, f. x din dosarul de fond).
Nu poate fi omis nici faptul că reclamantul a emis şi Dispoziţia nr. 432/03.10.2016 privind nominalizarea persoanelor care fac parte din echipa de implementare a proiectului "Extinderea reţelei de alimentare cu apă şi a sistemului de canalizare a localităţilor Fofeldea şi Tichindelean, com. Nocrich", iar fiica sa, D. a fost membru al respectivei echipe, responsabil juridic, beneficiind de o creştere lunară a salariului, în funcţie de numărul de ore efectiv lucrate în luna anterioară ((în baza pontajului lunar întocmit de responsabilul de proiect şi semnată de primar, se stabilea numărul corespunzător de clase ce este acordat pentru activitatea desfăşurată în luna anterioară ca membru al echipei de proiect).
Prin urmare, argumentul recurentului – reclamant privind inexistenţa unui folos material pentru fiica sa nu poate fi reţinut, atât timp cât, urmare a dispoziţiilor emise de reclamant, fiica sa a ocupat un post în statul de funcţii al primăriei, făcând parte şi din echipa de implementare a proiectului "Extinderea reţelei de alimentare cu apă şi a sistemului de canalizare a localităţilor Fofeldea şi Tichindelean, com. Nocrich" şi, în temeiul contractului individual de muncă, a încasat salariul aferent funcţiei iar pe perioada implementării proiectului aceasta a beneficiat şi de o creştere lunară a salariului.
Aşadar, emiterea de către recurentul-reclamant a celor două dispoziţii anterior menţionate nu beneficiază de garanţiile de imparţialitate şi obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin respectivele acte, fiica sa a obţinut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiica reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.
Conflictul de interese în materie administrativă presupune orice act de participare directă sau indirectă la procesul de emitere a deciziei.
Legiuitorul a stabilit în mod expres situaţiile de conflict de interese pentru primari, una dintre acestea fiind generată de emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic ori emiterea unei dispoziţii în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.
Rolul reglementării conflictului de interese este de a preveni situaţiile în care funcţionarii publici, aleşii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, soţilor sau rudelor de gradul I un anumit avantaj. Aceste situaţii includ şi împrejurările în care existenţa unor obligaţii ale funcţionarilor, aleşilor locali sau demnitarilor faţă de orice terţ ar putea afecta imparţialitatea deciziilor lor.
Aşadar, importanţa lor este dată de faptul că simpla lor existenţă prezintă un potenţial pericol de corupţie.
Evaluarea conflictului de interese, în sensul prevederilor Legii nr. 161/2003 presupune analizarea cu obiectivitate a acţiunilor desfăşurate de alesul local în exercitarea funcţiei publice, precum si a necesităţii subiectului de a anticipa că actul este de natură să-i producă, lui sau unei persoane apropiate (sot/sotie/rudă) un avantaj patrimonial.
Or, din situaţia de fapt existentă rezultă fără niciun fel de dubiu că recurentul -reclamant a semnat Dispoziţia nr. 283/22.06.2016 privind angajarea pe perioadă determinată a fiicei ale, doamna D., în funcţia de consilier personal al primarului, dar şi Dispoziţia nr. 432/03.10.2016 privind nominalizarea persoanelor care fac parte din echipa de implementare a proiectului "Extinderea reţelei de alimentare cu apă şi a sistemului de canalizare a localităţilor Fofeldea şi Tichindelean, com. Nocrich", fiica sa fiind responsabilul pe probleme juridice, încălcând astfel prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Se constată, aşadar, că sunt întrunite toate condiţiile pentru existenţa unui conflict de interese, şi anume:
- Exerciţiul unei demnităţi publice - reclamantul exercita calitatea de primar al comunei Nocrich, judeţ Sibiu
- Existenta unui interes personal –încheierea contractului de muncă cu fiica sa şi emiterea dispoziţiei prin care a numit-o în echipa de proiect.
Relevant este că legiuitorul nu distinge cum este obţinut folosul material de către persoana evaluată, simpla posibilitate ca respectivul act să fie semnat sau încheiat fără existenţa unor garanţii de obiectivitate (aşa cum este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003) din partea celui care îl semnează, generează încălcarea regimului conflictelor de interese.
Prin semnarea dispoziţiei privind angajarea pe perioadă determinată în funcţia de consilier personal al primarului a fiicei sale şi a celei prin care a numit-o în echipa de proiect, reclamantul nu a manifestat o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă fată de interesele patrimoniale ale sale şi ale familiei sale.
Concret, la efectuarea propunerii de angajare a fiicei sale în funcţia de consilier personal al primarului, respectiv a celei de numire în echipa de implementare a proiectului "Extinderea reţelei de alimentare cu apă şi a sistemului de canalizare a localităţilor Fofeldea şi Tichindelean, com. Nocrich", nu este posibilă manifestarea unei imparţialităţi în procesul de selectare a personalului, intrând în conflict: interesul de natură privată ca fiica sa să obţină venituri din salariul cuvenit pentru munca respectivă şi pentru implementarea proiectului, respectiv interesul public ca, în cadrul cabinetului primarului, finanţat din bugetul autorităţii locale, să fie angajată o persoană cu cea mai bună pregătire profesională.
Prin urmare, emiterea de către recurentul-reclamant a celor două dispoziţii nu beneficiază de garanţiile de imparţialitate şi obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin cele două dispoziţii, fiica sa a obţinut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiica reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, sau să facă parte din echipa de implementare a proiectului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.
Este corectă reţinerea instanţei de fond, în sensul că nu are relevanţă în speţă şi nu înlătură conflictul de interese faptul că fiica reclamantului era angajata Primăriei, încă din anul 2007, în funcţia de secretar comună, anterior alegerii sale în funcţia de primar şi nici faptul că veniturile obţinute de fiica sa în calitate de consilier personal au fost mai mici decât cele obţinute în calitate de secretar al unităţii administrativ teritoriale, întrucât, generarea şi existenţa conflictului de interese nu este condiţionată de cuantumul avantajelor patrimoniale obţinute, fiind suficientă doar existenţa unui folos material.
Aşadar, condiţia legală şi suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor ce-i revin potrivit legii.
În ceea ce priveşte jurisprudenţa invocată, instanţa reţine în primul rând, că, în sistemul de drept românesc, aceasta nu reprezintă izvor de drept. Pe de altă parte, se constată că Decizia nr. 2776/24.05.2019 vizează o altă situaţie.
Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectând interpretarea şi aplicarea corectă cadrului normativ incident incidente cauzei.
Aşa fiind, Înalta Curte apreciază că soluţia instanţei de fond, prin care s-a reţinut că reclamantul a încălcat dispoziţiile art. 70 şi 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, este legală şi, constatând că prima instanţă a apreciat în mod corect cu privire la caracterul nefondat al acţiunii, va respinge recursul formulat de reclamantul A., în calea de atac nefiind invocate aspecte de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.
Aşadar, instanţa de control judiciar constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neputând fi reţinut.
Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 252/2019 din 22 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.