Şedinţa publică din data de 28 februarie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.06.2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval anularea actului nr. 5658/27.05.2020 emis de Consiliul Concurenţei, obligarea pârâtului să emită actul administrativ - decizia pentru soluţionarea plângerii nr. RG5658/28- 04-2020 şi obligarea la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.
În şedinţa publică din data de 19.10.2020, reclamanta a invocat excepţia de neconstituţionalitate a art. 66 indice 1 şi 2 din O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare, în varianta existentă potrivit modificărilor aduse prin Legea nr. 235/2017 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 22/1999.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 156 din 15 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 661 şi art. 662 din O.G. nr. 22/1999 ca inadmisibilă; a respins excepţia lipsei procedurii prealabile, invocată prin întâmpinare, ca neîntemeiată; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI - CONSILIUL DE SUPRAVEGHERE ÎN DOMENIUL NAVAL, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.
Recurenta a susţinut că hotărârea atacată cuprinde o motivare contradictorie în raport de distincţia între sesizare şi plângere, deşi în raport de momentul temporal la care au fost efectuate demersurile de către recurentă nu exista niciun fel de reglementare legislativă care să distingă între cele două tipuri de modalităţi de investire - sesizare versus plângere. Din moment ce la data formulării actului de investire a autorităţii aceasta nu putea justifica din punct de vedere legal o distincţie între modurile de investire - sesizare/plângere, iar legea nu distingea, este evident că cererea trebuia să fie încadrată drept plângere şi să fie soluţionată ca atare.
În ipoteza în care Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval se considera necompetent în cazul monopolului şi restricţionarea accesului pe piaţa serviciului public pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime pe Dunărea maritimă atunci nu poate explica rezonabil lipsa sesizării Consiliului Concurenţei.
Dacă intimata considera că nu poate aplica sancţiuni ca urmare a intervenţiei unui act administrativ normativ cu caracter infralegal, ordin de ministru, atunci putea emite o decizie în acest sens, ca act administrativ, potrivit competenţelor instituite de art. 662 alin. (7), (8) din O.G. nr. 22/1999.
În opinia recurentei, hotărârea instanţei este confuză din perspectiva dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. în sensul în care considerentele instanţei sunt în mod evident contradictorii din moment ce era obligaţia autorităţii intimate ca ulterior momentului sesizării să efectueze verificările administrative necesare pentru a se lămuri plângerea, hotărârea/decizia/actul/refuzul administratorului infrastructurii portuare - RA. Administraţia Fluvială a Dunării de Jos Galaţi, ceea ce în mod evident nu s-a întâmplat.
Instanţa de fond a reţinut că plângerea/sesizarea adresată de recurentă nu s-ar fi încadrat în atribuţiile prevăzute de disp. art. 662 din O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare - plângerea fiind adresată în aplicarea specifică a atribuţiilor sale.
Plângerea formulată de reclamantă a vizat strict un tratament abuziv, discriminatoriu, inechitabil aplicat prin decizia administratorului infrastructurii de transport naval. O asemenea analiză trebuia să îmbrace forma unei decizii şi nu o simplă adresă ce nu deţine statutul de act administrativ.
Instanţa nu a soluţionat acţiunea din moment ce petitul se referă la refuzul de emitere a actului administrativ cu caracter individual - decizie de soluţionare, indiferent dacă autoritatea publică se declara sau nu competentă.
Instanţa de fond nu a prezentat o argumentaţie coerentă pentru a explica refuzul de emitere a unui act administrativ în sensul unei decizii şi nu poate explica care ar fi criteriile obiective ce ar fi necesare pentru a încadra plângerea reclamantei cu acest titlu în lipsa unor texte de lege la momentul temporal al formulării plângerii către autoritatea de supraveghere, Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval prin prisma documentaţiei interne, respectiv a investigaţiei efectuate.
Consideră că soluţia instanţei de fond este nelegală şi prin faptul ca motivele reţinute în limita de investire a acţiunii sunt contradictorii, întrucât pe de-o parte se reţine că recurenta a solicitat emiterea unei decizii judiciare asupra plângerii adresate către Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval. iar pe de altă parte se reţine că nu există o competenţă a acestei structuri din cadrul Consiliului Concurenţei, deşi nici una dintre părţi nu a invocat-o.
Sub un alt aspect, nu există nicio declinare a competenţei între cele două structuri din cadrul aceleiaşi instituţii, cu toate că adresa este semnată doar de preşedintele Consiliului Concurenţei şi nu de către preşedintele Consiliului de Supraveghere în Domeniul Naval.
4. Apărările formulate în cauză
Împotriva recursului promovat de reclamantă a formulat întâmpinare intimatul-pârât Consiliul Concurenţei - Consiliul de Supraveghere în Domeniul Naval, solicitând respingerea recursului, ca nefondat şi, pe cale de consecinţă, menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta A. S.R.L. este nefondat, urmând a fi respins, având în vedere considerentele arătate în continuare:
Prin recursul formulat, recurenta critică sentinţa pronunţată de instanţa de fond ca fiind motivată contradictoriu în raport de obiectul cauzei, motive care nu susţin soluţia de respingere şi care, pe fond, este nelegală, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 662 alin. (1) din O.U.G. nr. 22/1999 în ceea ce priveşte procedura de emitere a deciziilor.
În prealabil, Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 (1) pct. 5 C. proc. civ. a fost invocat formal de recurenta-reclamantă, în cauză nefiind indicat vreun aspect de nelegalitate care să poată să fie încadrat în cazul de casare prevăzut de art. 488 (1) pct. 5 C. proc. civ.
Instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a respectat dispoziţiile art. 22 (1) şi (2) C. proc. civ., soluţionând cauza în raport de obiect şi aplicând dispoziţiile legale incidente, respectiv dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ale O.G. nr. 22/1999 şi ale Legii nr. 21/1996 în analiza legalităţii adresei contestat ca fiind un pretins refuz nejustificat de declanşare a unei investigaţii, pe situaţia reclamată.
În cauză, Curtea nu a identificat încălcarea vreunei norme de procedură de natură a determina casarea şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Motivul de recurs prevăzut de art. 488 (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat în cauză, neputându-se reţine existenţa unei motivări contradictorii de natură a nu susţine în fapt şi în drept soluţia de respingere dispusă prin sentinţa recurată.
Înalta Curte apreciază că prima instanţă a motivat în fapt şi în drept hotărârea pronunţată, cu respectarea dispoziţiilor art. 425 lit. b) şi art. 22 (1) C. proc. civ., în raport de obiectul sesizării şi de competenţele autorităţii, avându-se în vedere dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ale O.G. nr. 22/1999 şi ale Legii nr. 21/1996, raportat la situaţia reclamată de recurentă.
Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. este nefondat în cauză, sentinţa atacată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.
În opinia recurentei-reclamante, autoritatea pârâtă Consiliul de Supraveghere din Domeniul Naval era obligată să emită o decizie de soluţionare a sesizării prin care se reclamă un tratament inechitabil sau discriminatoriu "prin decizia administrativă emisă de Ministerul Transporturilor de favorizare a unui anumit operator pe piaţa produsului", fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de O.G. nr. 22/1999 pentru ca respectiva sesizare să fie calificată plângere în sensul dispoziţiilor art. 662 alin. (2) din O.G. nr. 22/1999.
În conformitate cu prevederile art. 662 alin. (2) lit. f) din O.G. nr. 22/1999, "(2) Consiliul de supraveghere are următoarele atribuţii: f) analizează din oficiu sau la plângere şi se pronunţă, prin decizie, cu privire la un tratament inechitabil sau discriminatoriu, aplicat, prin deciziile administratorului infrastructurii de transport naval, în ceea ce priveşte: (iv) procedura de acordare/refuz a/al dreptului de a furniza servicii de siguranţă."
Cu alte cuvinte, Consiliul de Supraveghere din Domeniul Naval se poate pronunţa prin decizie în măsura în care sunt îndeplinite următoarele condiţii: plângerea este formulată în legătură cu un tratament inechitabil sau discriminatoriu; tratamentul inechitabil sau discriminatoriu este aplicat prin deciziile administratorului infrastructurii de transport naval; tratamentul inechitabil sau discriminatoriu vizează procedura de acordare/refuz a/al dreptului de a furniza servicii de siguranţă.
Ori, în cauză, reclamanta nu a invocat un tratament inechitabil sau discriminatoriu aplicat prin intermediul deciziilor administratorului infrastructurii de transport naval - Regia Autonomă «Administraţia Fluvială a Dunării de Jos» Galaţi ("RA AFDJ Galaţi"), ci face referire, de fapt, la Ordinul MT nr. 708/2017 pentru modificarea alin. (2) al art. 2 din Ordinul ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 1.008/2012 pentru stabilirea modului de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime - act administrativ cu caracter normativ emis de Ministrul transporturilor, pe baza şi în executarea O.G. nr. 22/1999.
Aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, Ministerul Transporturilor nu este administrator al infrastructurii de transport naval, în sensul O.G. nr. 22/1999, aceasta atribuţie fiind exercitată de RA AFDJ Galaţi în temeiul art. 2 din H.G. nr. 492/2003.
Prin urmare, în prezenta cauză nu este vorba despre un tratament inechitabil sau discriminatoriu aplicat printr-o decizie a administratorului infrastructurii de transport naval, ci despre reglementarea prin acte normative a modului de desfăşurare a serviciului de pilotaj, astfel încât adresa nr. x/28.04.2020 nu putea fi soluţionată printr-o decizie, în sensul O.G. nr. 22/1999.
Mai mult, obiectul adresei nr. x/28.04.2020 a vizat aspecte ce privesc domeniul concurenţei, recurenta reclamând monopolizarea serviciului public pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime de către Regia Autonomă «Administraţia Fluvială a Dunării de Jos» Galaţi şi solicitând totodată declanşarea unei investigaţii împotriva acesteia din urmă pentru încălcarea legislaţiei de concurenţă.
Potrivit art. 662 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999, "Consiliul de supraveghere acţionează în domeniul transportului naval, fără a aduce atingere competenţelor Consiliului Concurenţei de a aplica dispoziţiile Legii concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".
Ori, având în vedere că susţinerile reclamantei din cuprinsul sesizării s-au raportat la legislaţia concurenţei, indiferent de temeiul legal invocat - art. 661 şi art. 662 din O.G. nr. 22/1999, Consiliul Concurenţei a soluţionat adresa în calitate de unică autoritate competentă a analiza şi decide în legătură cu aspecte ce ţin de domeniul concurenţei, nefiind îndeplinite condiţiile pentru emiterea unei "decizii" prin raportare la conţinutul acesteia şi a dispoziţiilor legale incidente, iar adresa de răspuns a fost semnată exclusiv de Preşedintele Consiliului Concurenţei, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de Legea concurenţei nr. 21/1996.
În ceea ce priveşte invocarea de către recurentă a Deciziei Consiliului Concurentei nr. 51/2016, Înalta Curte observă că, prin respectiva decizie, autoritatea de concurenţă a sancţionat o înţelegere de natură anticoncurenţială între operatorii prestatori ai serviciilor de siguranţă în porturile aflate în administrarea Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa, în condiţiile în care legislaţia în vigoare la acel moment prevedea în mod expres faptul că aceste servicii se desfăşoară pe baze concurenţiale, prin intermediul unor operatori.
Modificările ulterioare ale cadrului legal din domeniu s-au realizat în concordanţă cu atribuţiile Ministerului Transporturilor, aşa cum acestea au fost stabilite prin O.G. nr. 22/1999, iar faptul că ministerul de resort a stabilit că serviciile de pilotaj vor fi asigurate prin corpul propriu de piloţi ai administraţiilor portuare nu înseamnă că acest lucru vine în contradicţie cu decizia autorităţii de concurenţă, întemeiată pe prevederile legale existente în vigoare la momentul emiterii acesteia.
Solicitarea autorităţii de concurenţă de a permite accesul pe piaţă al tuturor operatorilor care erau autorizaţi era conformă cu modalitatea în care se prestau serviciile de siguranţă, prin intermediul unor operatori, astfel cum prevedea cadrul legal în vigoare la acel moment. Prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 708/2017, ministrul transporturilor a reglementat desfăşurarea serviciului de pilotaj de către RA AFDJ Galaţi, prin corpul propriu de piloţi.
Aşa cum s-a menţionat anterior, Ordinul nr. 708/2017 a fost emis pe baza şi în executarea O.G. nr. 22/1999, care prevede la art. 51 alin. (4) faptul că modul de desfăşurare a serviciului de pilotaj se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, în conformitate cu art. 51 alin. (1) şi (3).
Prin urmare, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei atacate care să intre în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta - reclamantă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 156 din 15 februarie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 februarie 2023.