Şedinţa publică din data de 28 februarie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat anularea Autorizaţiei de gospodărire a apelor nr. 254/2019 privind barajul şi lacul de acumulare Zăvideni cu privire la luarea măsurilor de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori sau, în subsidiar, modificarea obligaţiei, în sensul să se refere exclusiv la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenţie.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 948 din 16 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională Apele Române, ca nefondată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond nu a analizat prevederile din Ordinul nr. 459/2019, invocate expres prin cererea de chemare în judecată şi nici nu a analizat capătul de cerere subsidiar prin care s-a solicitat înlocuirea obligaţiei, în conformitate cu art. 42 lit. h) din Ordinul nr. 459/2019.
Astfel, în considerentele hotărârii instanţei de fond nu se regăsesc motivele care au condus la respingerea petitului subsidiar; mai mult decât atât, instanţa nu face nicio referire cu privire la soluţionarea acestui petit.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a normelor de drept material, întrucât art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 se referă la lucrări de construcţii şi nicidecum la obligaţia de colectare a deşeurilor.
Pe de alta parte, obligaţia are în vedere întreţinerea albiilor minore. Este evident că întreţinerea, repararea sau refacerea lucrărilor de amenajare nu se confundă cu activitatea de igienizare a luciului apei şi, drept urmare, textul de lege invocat nu poate constitui temei de drept pentru impunerea obligaţiei de a igieniza întreaga suprafaţă a Lacului de acumulare Zăvideni.
A. nu este administratorul Acumulării Zăvideni, A. are un drept de concesiune asupra lucrării Hidrotehnice şl nicidecum asupra apei, ca bun din domeniul public care este dată prin lege în administrarea ANAR.
Aşadar, lacul de acumulare ca şi construcţie hidrotehnică este concesionată către A., însă apa din lacul de acumulare este administrată de ANAR, apă pe care A. o utilizează în temeiul unul abonament de utilizare/exploatare a resurselor de apă, plătind un tarif către ANAR.
A mai invocat recurenta greşita aplicare a prevederilor Ordinului nr. 891/2019 privind aprobarea Procedurii şi competenţelor de emitere, modificare, retragere şi suspendare temporară a autorizaţiilor de gospodărire a apelor, precum şi a Normativului de conţinut al documentaţiei tehnice supuse autorizării.
Raţionamentul instanţei de fond care a condus la pronunţarea sentinţei se sprijină inclusiv pe aspectul că, în virtutea prevederilor Ordinului nr. 891/2019, ANAR poate impune şi alte măsuri, care intră în marja de apreciere a autorităţii pârâte care a considerat că se impune igienizarea luciului de apă şi curăţarea de plutitori, aspect care se încadrează într-o condiţionare tehnică de igienă şi de mediu.
Apreciază ca nelegală această motivaţie, deoarece instanţa nu a avut în vedere principiul "poluatorul plăteşte", invocat prin cererea de chemare în judecată.
Principiul de drept care guvernează legislaţia apelor şi a mediului este "poluatorul plăteşte". Drept urmare, obligaţia de a igieniza luciul de apă trebuie să se îndrepte împotriva celor care nu respectă cerinţele legale în domeniul gestionării deşeurilor şi nu acordă respectul cuvenit mediului în care trăiesc.
De asemenea, recurenta a susţinut că hotărârea instanţei de fond este nelegală întrucât se sprijină pe înscrisuri nedepuse la dosarul cauzei.
Astfel, considerentele hotărârii fac referire, în mod repetitiv, la Contractul de concesiune nr. x/27.12.2004, încheiat între Ministerul Economiei şi Comerţului şi A. S.A., contract ce nu a fost depus la dosarul cauzei de către părţi, acestea făcând doar trimitere la acest contract de concesiune, care nu a fost încuviinţat ca înscris probator de către instanţa de la fondul cauzei.
Mai mult, aşa cum se poate observa din considerentele hotărârii, soluţia dată de instanţa de fond se sprijină pe prevederea din contractul de concesiune care stipulează că concesionarului - în speţă A. - îi revine obligaţia de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate între care se regăseşte inclusiv protecţia mediului (art. 11 lit. i) din contractul de concesiune nr. x/2004 încheiat între Ministerul Economiei şi Comerţului pe de-o parte şi A. S.A. pe de altă parte).
Într-adevăr, A. este obligată să controleze mediul, dar această obligaţie îi revine doar din perspectiva activităţii proprii.
A. nu poate fi ţinută responsabilă pentru activitatea de poluare produsă de alţi poluatori persoane fizice şi/sau juridice, ci poate fi trasă la răspundere şi i se pot trasa măsuri de igienizare doar cu privire la eventuala poluare produsă de societate.
4. Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Administraţia Naţională "Apele Române" a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei de fond. În esenţă, intimata a susţinut că obligaţia impusă prin actul administrativ de reglementare contestat în cauză este în deplină concordanţă cu normele legale în vigoare, argumentele invocate de recurenta-reclamantă fiind dezbătute şi în alte dosare în care au fost respinse acţiunile formulate de reclamantă.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de criticile invocate de recurenta-reclamantă, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., şi de apărările formulate prin întâmpinare de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la neanalizarea prevederilor Ordinului nr. 459/07.03.2019 şi nesoluţionarea capătului de cerere subsidiar vizând înlocuirea măsurii cu una stabilită conform acestor dispoziţii, care să se refere strict la măsuri de colectare a plutitorilor din zona frontului de retenţie pentru asigurarea funcţionării în condiţii de siguranţă a echipamentelor hidromecanice. În mod evident, prima instanţă nu a considerat că se impune analiza distinctă a prevederilor acestui act, în raport de considerentele reţinute în hotărâre prin care s-a reţinut legalitatea măsurii dispuse de autoritatea intimată, măsură care nu se impune a fi înlocuită.
În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a apreciat că instanţa de fond ar fi interpretat şi a aplicat în mod greşit dispoziţiile Legii nr. 107/1996 şi ale Ordinului nr. 891/2019.
În primul rând, este de observat că potrivit art. 4 alin. (1) şi alin. (2) din Legea apelor nr. 107/1996, astfel cum a fost modificată şi completată, "(1) Resursele de apă, de suprafaţă şi subterane sunt monopol natural de interes strategic. Stabilirea regimului de folosire a resurselor de apă, indiferent de forma de proprietate, este un drept exclusiv al Guvernului, exercitat prin autoritatea publică centrală din domeniul apelor. (2) Apele din domeniul public se dau în administrare Administraţiei Naţionale "Apele Române" de către autoritatea publică centrală din domeniul apelor, în condiţiile legii."
De asemenea, art. 7 alin. (2) din acelaşi act normativ prevede:
"Gestionarea cantitativă şi calitativă a resurselor de apă, administrarea lucrărilor de gospodărire a apelor, precum şi aplicarea strategiei şi a politicii naţionale, cu respectarea reglementărilor naţionale în domeniu, se realizează de Administraţia Naţională «Apele Române», prin administraţiile bazinale de apă din subordinea acesteia."
În egală măsură, O.U.G. nr. 107/2002 prevede că intimata-pârâtă Administraţia Naţională "Apele Române" este instituţia publică de interes naţional care, prin administraţiile bazinale din subordine, deţine un drept de administrare asupra bunurilor proprietatea publică a statului. În conformitate cu Statutul său aprobat prin H.G. nr. 1176/2002, pârâta coordonează şi răspunde de modul de folosire a resurselor de apă de suprafaţă şi subterane de pe teritoriul ţării, în acest sens fiind autoritatea competentă să elibereze autorizaţiile de gospodărire a apelor, în scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă şi protejării acestora împotriva epuizării şi poluării.
De asemenea, art. 55 alin. (5) din Legea apelor nr. 107/1996 prevede că:
"Prin autorizaţia de gospodărire a apelor, cât şi prin actele complementare acesteia, trebuie impuse prevederi specifice privind mijloacele de supraveghere, modalităţile de control tehnic şi mijloacele de intervenţie în caz de incidente, avarii sau accidente şi altele asemenea".
Or, din interpretarea cadrului normativ evidenţiat rezultă că intimata-pârâtă, în calitatea sa de autoritate competentă să elibereze autorizaţiile de gospodărire a apelor, are atribuţii de monitorizare şi coordonare a activităţilor ce vizează modul de folosire a resurselor de apă de suprafaţă şi subterane de pe teritoriul ţării de către utilizatorii-deţinători ai autorizaţiilor de gospodărire a apelor, nefiind obligată ea însăşi să asigure igienizarea luciului de apă.
În acest sens sunt avute în vedere şi prevederile art. 1 alin. (2) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 891/2019 conform cărora:
"În scopul gospodăririi durabile a resurselor de apă şi protecţiei acestora împotriva epuizării şi poluării, Legea apelor nr. 107/1996, cu modificările şi completările ulterioare, introduce obligaţia utilizatorului de apă de a solicita şi obţine, atât pentru desfăşurarea activităţilor existente, cât şi pentru punerea în funcţiune, autorizaţia de gospodărire a apelor ce reglementează funcţionarea şi exploatarea lucrărilor şi activităţilor desfăşurate pe ape sau care au legătură cu apele".
Totodată, art. 6 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 891/219, privind aprobarea Procedurii şi a competenţelor de emitere, modificare, retragere şi suspendare temporară a autorizaţiilor de gospodărire a apelor, din 23.07.2019, forma în vigoare în perioada de referinţă, prevede că "(1) Emitentul autorizaţiei de gospodărire a apelor poate obliga beneficiarul sau titularul de investiţie să execute şi alte lucrări necesare, necuprinse în documentaţia tehnică prezentată la autorizare, dar care se impune a fi realizate în scopul conformării cu prevederile legale. (2) De asemenea se pot impune condiţii pentru: asigurarea monitorizării indicatorilor de calitate, respectarea limitelor de calitate impuse prin acte normative pentru asigurarea conservării şi dezvoltării resursei de apă, contorizarea consumurilor de apă, asigurarea debitului de servitute pe cursuri de apă, alocarea raţională şi monitoringul resurselor de apă, precum şi alte condiţii ce conduc la protejarea interesului public în acest domeniu".
În speţă, prin Contractul nr. x din data de 27.12.2004, de concesiune a bunurilor care alcătuiesc domeniul public şi a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 298bis din 30 aprilie 2015, Ministerul Economiei şi Comerţului a concesionat recurentei-reclamante A. S.A. bunurile proprietate publică a statului din domeniul producerii energiei electrice în centrale hidroelectrice şi a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, în scopul exploatării, reabilitării, modernizării, retehnologizării, precum şi construirii de noi amenajări hidroenergetice conform programelor de investiţii (art. 3 alin. (1) din contract).
Obligaţiile concesionarului sunt reglementate în art. 11 din contract, la lit. i) fiind prevăzută "obligaţia de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate precum: protejarea informaţiilor clasificate, condiţiile de siguranţă în exploatare, protecţia mediului, obligaţiile privind folosirea şi conservarea bunurilor din patrimoniu, regimul special al circulaţiei unor bunuri etc.".
Obiectul de activitate al recurentei-reclamante, în realizarea căruia a solicitat autorizaţia de gospodărire a apelor contestată în cauză, îl constituie producerea de energie electrică în hidrocentrale prin exploatarea resurselor de apă, fiind un important utilizator de apă în scop hidroenergetic care, prin lacurile de acumulare din concesiune, asigură şi servicii complexe de gospodărire a apelor.
Având în vedere că recurenta-reclamantă a formulat cererea de eliberare a autorizaţiei de gospodărire a apelor privind Barajul şi lacul de acumulare Zăvideni, sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 34 alin. (1) din Legea apelor nr. 107/1996 care prevăd că:
"În zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligaţia de întreţinere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca şi de întreţinere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor şi a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective".
Or, în contextul factual şi normativ reliefat, rezultă în mod neîndoielnic faptul că autoritatea pârâtă are competenţa de a emite autorizaţii de gospodărire a apelor prin care să instituie măsuri pentru a asigura buna utilizare a resurselor de apă, inclusiv sub aspect calitativ, respectiv măsuri ce vizează asigurarea protecţiei mediului, din care face parte şi măsura contestată în cauza pendinte, contrar susţinerilor recurentei-reclamante.
De altfel, prin obligaţia contestată emitentul actului administrativ a avut în vedere tocmai calitatea recurentei-reclamante de administrator al lucrărilor hidrotehnice, prin această măsură urmărindu-se prevenirea unor efecte negative asupra apelor şi mediului înconjurător, prin asigurarea funcţionării în siguranţă a uvrajelor şi prizelor acumulării şi a menţinerii calităţii apei din acumulare, precum şi evitarea producerii unor accidente în activitatea de producţie a energiei electrice, cauzate de sursele de poluare vizate de demersul reclamantei, indiferent care ar fi acestea.
Din această perspectivă este de observat că reclamanta se înscrie în ipoteza normei legale enunţate ca urmare a contractului de concesiune încheiat între Ministerul Economiei şi Comerţului, în calitate de concedent, şi reclamantă, în calitate de concesionar, contract aprobat prin H.G. nr. 2077/2004.
Faptul că obligaţia de a asigura igienizarea suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori nu este expres prevăzută în contractul de concesiune, în lege sau în Regulamentul de exploatare, nu poate avea drept consecinţă nelegalitatea actului administrativ contestat, câtă vreme măsura dispusă este în strânsă legătură cu obiectul de activitate al recurentei-reclamante, pentru realizarea căruia a solicitat eliberarea autorizaţiei de gospodărire a apelor contestată, iar aceasta se înscrie în sfera măsurilor ce vizează asigurarea protecţiei mediului.
Recurenta-reclamantă a invocat dispoziţiile Legii nr. 107/1996 care prevăd că Administraţia Naţională "Apele Române" este administratorul apei din lacurile aflate în domeniul public al statului român.
Într-adevăr, Legea apelor nr. 107/1996 prevede că Administraţia Naţională "Apele Române" este administratorul apei din lacurile aflate în domeniul public al statului român, însă prin încheierea contractului de concesiune nr. x/27.12.2004 ce are ca obiect concesionarea bunurilor proprietate publică a statului din domeniul producerii energiei electrice în centrale hidroelectrice şi a terenurilor pe care acestea sunt amplasate în scopul exploatării lor, implicit şi a luciului de apă, recurentei-reclamante i s-au stabilit mai multe obligaţii între care şi aceea "de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate precum este şi aceea de a proteja mediul" ceea ce relevă faptul că acesteia îi revine responsabilitatea de a lua "măsuri de asigurare a igienizării suprafeţei luciului de apă şi de curăţire de plutitori".
Atât timp cât în raport de dispoziţiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 Administraţia Naţională "Apele Române" poate concesiona sau închiria parte din domeniul public al apelor, pentru exploatarea apelor de suprafaţă sau subterane, cu excepţia apelor geotermale, a materialelor din acestea şi din maluri, precum şi pentru valorificarea vegetaţiei din albiile minore şi de pe maluri, folosirea energiei apelor, exploatarea luciului de apă pentru agrement ori sporturi, obligaţiile stabilite prin contractul de concesiune nu pot fi interpretate în sensul că întreţinerea lacului de acumulare ar fi în sarcina operatorului Administraţia Naţională "Apele Române".
Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 34 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 menţionează în mod expres că în zonele în care albiile sunt amenajate prin lucrări de apărare, consolidare, terasamente sau alte asemenea lucrări, obligaţia de întreţinere, reparare sau refacere a unor astfel de lucrări, ca şi de întreţinere a albiilor în zona amenajată, a cuvetelor şi a malurilor revine celor care au în administrare sau în exploatare lucrările respective. Or, atât timp cât recurenta-reclamantă exploatează Lacul de acumulare Zăvideni, prin raportare la obiectul său de activitate "producerea de energie electrică", recurentei-reclamante îi revine obligaţia de întreţinere a luciului de apă.
Cu alte cuvinte, chiar dacă obiectul de activitate al recurentei-reclamante constă în producerea de energie electrică în hidrocentrale, aceasta nu înseamnă că realizarea unor activităţi de igienizare a luciului de apă pe care îl are în administrare excede obiectului său de activitate, cu atât mai mult cu cât art. 11 lit. i) din Contractul de concesiune nr. x/2004 prevede că una din obligaţiile concesionarului este aceea de a respecta orice alte obligaţii legale impuse de natura bunurilor concesionate, precum protecţia mediului.
Cu privire la critica recurentei-reclamante în sensul că măsura de a asigura curăţarea luciului de apă a fost instituită cu încălcarea principiului "poluatorul plăteşte" conform căruia toţi utilizatorii resurselor de apă trebuie să respecte legislaţia în domeniul apelor, care interzice poluarea în orice mod a resurselor de apă, aruncarea sau introducerea în orice mod în albiile cursurilor de apă, cuvetele lacurilor ori bălţilor, precum şi depozitarea deşeurilor pe malurile acestora, Înalta Curte constată că într-adevăr, dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 211/2011 stabilesc faptul că, în conformitate cu principiul "poluatorul plăteşte", costurile operaţiunilor de gestionare a deşeurilor se suportă de către producătorul de deşeuri sau, după caz, de deţinătorul actual ori anterior al deşeurilor, iar în cazul deşeurilor abandonate şi în cazul în care producătorul/deţinătorul de deşeuri este necunoscut, cheltuielile legate de curăţarea şi refacerea mediului, precum şi cele de transport, valorificare, recuperare/reciclare, eliminare sunt suportate de către autoritatea administraţiei publice locale, însă aceste dispoziţii sunt aplicabile în situaţia în care luciul de apă nu face obiectul vreunui contract de concesiune, iar debitul nu contribuie în vreun fel la producerea de foloase materiale în patrimoniul unei societăţi de producere a energiei electrice.
De altfel, după identificarea producătorului/deţinătorului de deşeuri, pentru cheltuielile prevăzute la alin. (3), cât şi pe cele legate de acţiunile întreprinse pentru identificare, recurenta-reclamantă se poate îndrepta împotriva poluatorului, aşa cum dispun prevederile art. 21 alin. (4) din actul normativ sus-citat.
Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că înscrisul invocat de recurentă că nu ar fi fost depus la dosar, Contractul nr. x/27.12.2004 de concesiune a bunurilor care alcătuiesc domeniul public şi a terenurilor pe care acestea sunt amplasate, a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 298bis din 30.04.2015, astfel că recurenta nu poate susţine că prima instanţă nu ar fi avut cunoştinţă despre acesta.
În considerarea argumentelor expuse, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 948 din 16 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 28 februarie 2023.