Şedinţa publică din data de 13 februarie 2020
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 12 iulie 2016, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, anularea deciziei nr. 12309/08.04.2016 de soluţionare a contestaţiei, dar şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/03.02.2016, urmate de exonerarea de la plata debitului stabilit.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 19 din 17 ianuarie 2017 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca neîntemeiată.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiuni şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.
În motivarea recursului, s-a arătat că sentinţa pronunţată este rezultatul unei interpretări şi aplicări greşite a dispoziţiilor art. 5 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014, conform cărora verificările realizate de către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale nu pot avea ca obiect procedurile derulate anterior semnării contractului de finanţare, întrucât încheierea contractului este precedată de o serie de etape şi acte premergătoare, în cursul cărora se verifică eligibilitatea proiectului şi este evaluată cererea de finanţare, iar semnarea contractului de finanţare confirmă regularitatea etapelor precontractuale, care se bucură, astfel, de prezumţia de legalitate şi veridicitate.
De asemenea, prevederile O.U.G. nr. 66/2011 nu permit analizarea legalităţii contractului de finanţare şi a actelor pregătitoare, ci vizează exclusiv modalitatea de executare, de către beneficiar, a obligaţiilor contractuale. Un argument în acest sens îl reprezintă şi modul de reglementare al competenţelor diferitelor structuri din cadrul A.F.I.R., competenţa de verificare a aspectelor de eligibilitate aparţinând unei alte structuri decât cea care realizează controalele ulterioare.
În acest context, s-a arătat că intimata-pârâtă nu avea competenţa de a stabili, cu ocazia unui control efectuat în perioada de monitorizare, încălcarea criteriilor de eligibilitate stabilite de lege pentru aprobarea cererii de finanţare.
Recurenta-reclamantă a apreciat că procedura de control derulată de intimata-pârâtă este nelegală şi din prespectiva faptului că verificările trebuie să se circumscrie mandatului primit în condiţiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011. În cazul de faţă, mandatul reprezentanţilor A.F.I.R. nu viza o eventuală verificare a modului de derulare a procedurilor administrative anterioare încheierii contractului şi implementării proiectului (verificarea formală a documentaţiei, verificarea substanţială a eligibilităţii şi evaluarea tehnico-economică a proiectului), câtă vreme mandatul a avut un obiect documentar, ce viza doar cererea de finanţare, contractul de finanţare şi dosarul cererii de plată pentru tranşa I şi II.
În privinţa termenului de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, de 90 de zile de la data finalizării cercetării, recurenta a arătat că, potrivit art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, termenul este unul de decădere, iar nerespectarea lui de către A.F.I.R. atrage nulitatea actelor efectuate după expirarea sa.
Un alt motiv de nelegalitate invocat de reclamantă a vizat greşita aplicare, de către pârâta A.F.I.R., a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, astfel cum au fost interpretate de C.J.U.E. în hotărârea pronunţată în cauza C 434/12 Slancheva sila EOOD, din perspectiva analizării elementului obiectiv şi a celui subiectiv, necesare pentru a concluziona asupra creării de condiţii artificiale. Expunând considerentele şi soluţia instanţei europene, recurenta a susţinut că interpretarea C.J.U.E. este obligatorie pentru toate ţările membre, simpla existenţă a unor împrejurări comune nu este suficientă pentru a dovedi caracterul artificial al condiţiilor necesare pentru plata ajutorului, iar pârâta A.F.I.R. avea obligaţia de a face dovada unei coordonări intenţionate între persoanele juridice şi/sau un terţ, în scopul obţinerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.
Recurenta a criticat şi greşita aplicare a Notei directoare pentru auditori nr. 22, instrument de lucru pus la dispoziţia statelor membre de către Comisia Europeană, în scopul identificării condiţiilor artificiale. Astfel, pârâta a dispus sancţionarea reclamantei pentru pretinse nereguli, întemeindu-şi decizia de sancţionare exclusiv pe existenţa unor elemente comune ale proiectelor, fără a verifica existenţa indicatorilor de fraudă. Or, din analiza notei directoare, rezultă că similitudinea proiectelor, sub aspectul existenţei legăturilor de familie între beneficiari, nu reprezintă un indiciu de fraudă.
De asemenea, instanţa de fond a apreciat, în mod greşit, asupra opozabilităţii unor prevederi din Ghidul Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112, deşi acest ghid reprezintă doar un material tehnic, documentar, ale cărui prevederi nu se regăsesc în actele normative publicate în Monitorul Oficial.
Un alt motiv de nelegalitate a vizat şi neluarea în considerare, de către instanţa de fond, a împrejurării că recurenta a depus întreaga documentaţie solicitată de funcţionarii intimatei, iar aceştia au beneficiat sau puteau să beneficieze de suportul instituţiilor abilitate să furnizeze toate informaţiile necesare pentru verificarea criteriilor de eligibilitate.
În privinţa reţinerilor instanţei de fond referitoare la suprafaţa minimă pe care ar trebui să o aibă construcţia, recurenta a arătat că pe de o parte s-a constatat în mod corect că nu există prevederi legale care să instituie obligativitatea respectării unor astfel de cerinţe, astfel că nu se poate imputa o aşa-zisă neregulă, iar pe de altă parte, controalele anterioare efectuate la faţa locului nu s-au soldat cu impunerea de măsuri, neconstatându-se nereguli, animalele fiind întreţinute corespunzător.
În final, recurenta a criticat şi împărtăşirea întru-totul a susţinerilor intimatei, instanţa de fond ignorând argumentele reclamantei şi probele administrate, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii atacate.
4. Apărările formulate de intimată
Intimata-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:
Reclamanta A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ decizia nr. 12309/28.04.2016 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/5.02.2016, prin care pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a propus încetarea contractului de finanţare x/31.05.2013, retragerea ajutorului financiar nerambursabil acordat şi a stabilit în sarcina reclamantei un debit în sumă totală de 177.780 RON.
Măsurile au fost dispuse ca urmare a nerespectării dispoziţiilor legale în materie şi a constatării faptului că beneficiarul a creat condiţii artificiale pentru obţinerea de fonduri nerambursabile, prin fărâmiţarea şau mutarea exploataţiei iniţiale.
Raportat la situaţia de fapt rezultată în urma propriului demers de analiză a probelor administrate în cauză, instanţa de control judiciar constată legalitatea soluţiei de respingere a acţiunii pronunţate de Curtea de Apel Craiova şi apreciază că aceasta nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.
În susţinerea primului motiv de casare, recurenta-reclamantă a apreciat că prima instanţă nu a examinat argumentele expuse prin actele procesuale depuse la dosarul cauzei, ci a analizat doar susţinerile pârâtei A.F.I.R, astfel încât sentinţa recurată nu este motivată.
Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate şi constată că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este neîntemeiată.
Totodată, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.
Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei recurate corespund modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale cuprinse în actele administrative contestate, nu reprezintă o necercetare în fond a cauzei, în sensul celor susţinute de recurenta-reclamantă, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii.
Înalta Curte reţine caracterul nefondat şi al celui de al doilea motiv de recurs invocat de către reclamantă, sentinţa primei instanţe nefiind rezultatul unei interpretări şi aplicări eronate a dispoziţiilor legale în materie.
Astfel, în motivarea criticii de nelegalitate referitoare la încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice, recurenta-reclamantă a susţinut imposibilitatea desfăşurării unui control privitor la condiţiile de eligibilitate ale proiectului, ulterior semnării contractului de finanţare, întemeindu-şi argumentele pe dispoziţiile art. 5 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014.
Dispoziţiile legale invocate se referă la una dintre atribuţiile de implementare tehnică a Programului naţional de dezvoltare rurală 2007-2013, stabilite de legiuitor în competenţa pârâtei, respectiv cea referitoare la "întreprinderea unor acţiuni privind promovarea, comunicarea, informarea şi controlul, care să asigure buna derulare a proiectelor finanţate prin FEADR". Aşadar, textul de lege nu reglementează şi nu detaliază procedurile de control derulate de pârâta A.F.I.R, neputând lămuri chestiunea litigioasă dedusă judecăţii, referitoare la întinderea verificărilor pe care autoritatea le poate realiza cu ocazia controlului desfăşurat ulterior încheierii contractului de finanţare.
Pe de altă parte, Înalta Curte constată că, potrivit art. 5 alin. (3) lit. f) din O.U.G. nr. 41/2014, în cadrul atribuţiei de plată a Agenţiei intră şi "efectuarea de controale, ori de câte ori se consideră necesar, la beneficiarii proiectelor finanţate prin FEADR, după efectuarea plăţii, pentru a stabili dacă eligibilitatea şi condiţiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate".
Totodată, prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanţare prevăd dreptul autorităţii contractante de a rezilia contractul şi de a solicita beneficiarului restituirea sumelor primite ca finanţare, în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului.
În raport de dispoziţiile legale şi de prevederile contractului semnat de părţi, Înalta Curte constată că obiectivele controlului derulat de intimata-pârâtă după efectuarea plăţii nu privesc doar aspecte ulterioare semnării contractului de finanţare, ci cuprind şi verificarea cerinţelor de eligibilitate şi de selecţie ale proiectului, înscrise în Planul de afaceri, care au fost avute în vedere la încheierea contractului de finanţare şi care trebuie menţinute pe toată perioada de valabilitate a contractului, astfel cum beneficiarul s-a obligat potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Anexa I la contractul de finanţare.
În privinţa motivelor de nelegalitate a procesului-verbal, referitoare la depăşirea de către autoritatea de control a mandatului acordat în condiţiile art. 21 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011 şi la depăşirea termenului maxim de finalizare a acţiunii de control şi de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor, prevăzut de art. 21 alin. (23) din acelaşi act normativ, Înalta Curte constată că acestea nu au făcut obiectul cererii de chemare în judecată (nici al contestaţiei administrative), fiind expuse, pentru prima dată, în cuprinsul cererii de recurs.
Prin cererea de chemare în judecată adresată instanţei de fond, recurenta-reclamantă a solicitat verificarea legalităţii actelor administrative prin prisma motivelor referitoare la: inexistenţa neregulii; încălcarea principiului securităţii juridice, sub aspectul caracterului nelegal al verificării cerinţelor de eligibilitate după momentul semnării contractului de finanţare; nerespectarea principiului proporţionalităţii; inopozabilitatea Ghidului Solicitantului pentru accesarea Măsurii 112.
Apărările pârâtei s-au raportat, aşadar, exclusiv la aceste aspecte, iar instanţa de fond a analizat nelegalitatea procedurii de control doar prin raportare la motivele din cuprinsul acţiunii, având în vedere că nu a fost învestită cu examinarea aspectelor referitoare la depăşirea limitelor mandatului legal şi la nerespectarea termenului legal de întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor. Prin urmare, acest set de critici de nelegalitate nu poate face obiectul cercetării în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalităţii sentinţei recurate şi în cadrul căruia nu pot fi formulate pretenţii noi, respectiv motive suplimentare de nelegalitate ale actelor administrative contestate.
Înalta Curte constată că sunt nefondate şi susţinerile privind greşita aplicare a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011, a Notei directoare pentru auditori nr. 22 şi a principiilor statuate în jurisprudenţa CJUE, referitoare la analizarea condiţiilor create în mod artificial.
Ca o primă observaţie, Înalta Curte constată că aceste argumente nu au fost expuse de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, însă, întrucât nu constituie critici noi de nelegalitate ale procesului-verbal contestat, ci considerente menite să sprijine motivul de nelegalitate referitor la inexistenţa neregulii, acestea pot fi examinate în recurs de către instanţa de control judiciar, cu atât mai mult cu cât apărările formulate de pârâtă, în ambele cicluri procesuale, s-au întemeiat şi pe dispoziţiile din legislaţia europeană şi pe jurisprudenţa C.J.U.E. indicate în cuprinsul cererii de recurs.
Este de necontestat caracterul obligatoriu al interpretării realizată de C.J.U.E. prin hotărârile pronunţate în cauzele cu care a fost învestită, astfel cum a sesizat şi reclamanta, însă, în speţă, Înalta Curte nu poate decela un caz de aplicare neconformă, de către autoritatea de control, a prevederilor art. 4 alin. (8) din Regulamentul CE nr. 65/2011 şi ale Notei directoare pentru auditori nr. 22, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa CJUE.
De altfel, deşi a redat, în cuprinsul cererii de recurs, într-o manieră amplă, considerentele C.J.U.E. cuprinse în hotărârea pronunţată la data de 12 septembrie 2013 în cauza Slancheva sila EOOD, insistând asupra caracterului lor obligatoriu, recurenta a omis a indica, concret, cum şi în ce fel au fost nesocotite aceste considerente la emiterea procesului-verbal contestat. Singurele menţiuni se referă, într-o manieră generală, la faptul că pârâta A.F.I.R. a avut în vedere similitudini ale proiectelor şi legături de familie între beneficiari, care nu pot avea semnificaţia creării unor condiţii artificiale.
În cauză, însă, autoritatea pârâtă nu a reţinut similitudinea proiectelor sau legăturile de familie dintre beneficiarii unor proiecte similare, ci nerespectarea condiţiilor de accesare a Măsurii 112, al cărei obiectiv viza, conform Ghidului Solicitantului, instalarea tinerilor fermieri, definită ca fiind activitatea de înfiinţare şi/sau preluare prin transfer de proprietate şi/sau arendă/concesionare a unei exploataţii agricole între 6-40 UDE. Totodată, în cuprinsul ghidului se arată că preluarea unei exploataţii agricole reprezintă trecerea tuturor terenurilor agricole şi a animalelor înregistrate în Registrul unic de identificare de la APIA sau în Registrul exploataţiilor de la ANSVSA/DSVSA/circumscripţie veterinară de la cedent la cesionar, cu excepţia locuinţei şi a terenului aferent locuinţei (anexe gospodăreşti), iar fărâmiţarea exploataţiilor agricole, în scopul creării în mod artificial de condiţii necesare pentru a beneficia de aceste plăţi şi de a obţine un avantaj, contravine obiectivelor FEADR.
Or, reclamanta nu a respectat prevederile Ghidului Solicitantului, întrucât nu a cedat în integralitate exploataţia, oprind o parte din efectivul de animale, cu scopul de a beneficia, la rândul său, de ajutor financiar nerambursabil. Ulterior, oferind informaţii incomplete, a declarat, în mod nereal, că îndeplineşte condiţiile de eligibilitate menţionate în cererea de finanţare şi anexele la aceasta, situaţie care intră sub incidenţa prevederilor art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanţare, sancţionată cu rezilierea contractului de finanţare şi retragerea sprijinului financiar nerambursabil.
În consecinţă, se apreciază că pârâta a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale, constatând existenţa unei nereguli la încheierea contractului de finanţare, motiv pentru care va respinge, ca nefondat, şi setul de critici vizând greşita aplicare a legislaţiei europene şi a jurisprudenţei C.J.U.E.
Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine caracterul nefondat şi al criticii referitoare la inopozabilitatea prevederilor Ghidului Solicitantului privind accesarea Măsurii 112, la caracterul informativ/material documentar, neobligatoriu al prevederilor ghidului.
Pentru lămurirea aceatui aspect, este necesar a se recurge la examinarea prevederilor H.G. nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanţate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013, precum şi pentru noile angajamente juridice încheiate în perioada tranzitorie până la aprobarea Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020 ("H.G. nr. 224/2008").
Potrivit art. 2 alin. (2) lit. a) şi din această hotărâre de guvern, Programul Naţional de Dezvoltare Rurală (PNDR) reprezintă documentul programatic elaborat potrivit Regulamentului Consiliului (CE) nr. 1.698/2005, în baza căruia vor fi accesate sumele alocate României pentru perioada de programare 2007-2013, iar Ghidul Solicitantului reprezintă o detaliere tehnică şi financiară a fiecărei măsuri şi cuprinde setul de informaţii necesare solicitantului pentru pregătirea, derularea şi implementarea proiectului, elaborat pentru fiecare măsură de către Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (actual AFIR), fiind disponibil la sediul central al APDRP, la centrele regionale ale APDRP şi la oficiile judeţene ale APDRP, precum şi pe site-ul APDRP şi al Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Aşadar, Ghidul Solicitantului reprezintă mai mult decât un simplu material documentar, informativ, cuprinzând, detaliat pentru fiecare măsură în parte, condiţiile de accesare ale ajutorului financiar şi obligaţiile asumate de beneficiar, fiecare ghid cuprinzând şi fişa tehnică a măsurii, precum şi modelele cererii de finanţare, formularele declaraţiilor pe proprie răspundere date de solicitanţi, precum şi modelul contractului de finanţare şi al anexelor acestuia, aferent măsurii respective.
Prevederile Ghidului Solicitantului fac parte, aşadar, din ordinea normativă a actelor care reglementează condiţiile de acordare a ajutorului financiar, neputând fi primită susţinerea referitoare la inopozabilitatea Ghidului Solicitantului privind accesarea Măsurii 112, cu atât mai mult cu cât dispoziţiile sale au fost urmate şi de către reclamantă, la depunerea propriului proiect.
Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 19 din 17 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 februarie 2020.