Şedinţa publică din data de 31 mai 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Alba Iulia, la data de 20.06.2022, sub dosar nr. x/2022, reclamantul A., a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate (ANI), anularea Raportului de evaluare nr. x/19.05.2022, emis de pârâtă, precum şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 29 din 28 februarie 2023, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscală a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată promovată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 29 din 28 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.
În contextul expunerii pe scurt a situaţiei de fapt şi a argumentelor reţinute de prima instanţă în fundamentarea soluţiei pronunţate, recurentul - reclamant a susţinut, în esenţă, că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte.
În cadrul unei prime critici, raportat la prevederile legale incidente, recurentul arată că instanţa de fond a ignorat incidenţa în cauză a Recomandării R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Statelor al Consiliului Europei în considerarea faptului că acest act normativ vizează doar conflictul de interese, nu şi regimul incompatibilităţilor.
În susţinerea acestei critici, arată că, atât regimul conflictului de interese, cât şi regimul incompatibilităţilor au fost considerate de legiuitor ca fiind adiacente, fiind reglementate într-un titlu comun:
"Titlul IV- Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice".
Mai mult, în expunerea de motive redactată în procesul legislativ al Legii 161/2003 se precizează: Reglementarea cuprinsă în Titlul IV urmăreşte prevenirea producerii unor conflicte de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice şi, în cazul în care astfel de conflicte s-au produs, soluţionarea lor. De asemenea, prin dispoziţiile Titlului IV este reglementat regimul incompatibilităţilor privind demnităţile publice şi funcţiile publice. Se completează astfel cadrul legal instituit în ţara noastră pentru prevenirea şi combaterea folosirii abuzive a funcţiilor publice, a obţinerii unor câştiguri necuvenite în exercitarea acestora.
Or, aceste principii sunt regăsite şi în cuprinsul Recomandării R (2000) 10.
În continuare, recurentul a redat conţinutul art. 8, 15, 20 şi 23 din Recomandării R (2000) 10 pentru a dovedi că şi starea de incompatibilitate face obiectul reglementării din Recomandarea R (2000) 10.
Susţine recurentul că, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Adresa x/24.11.2022 are o puternică relevanţă în privinţa îndeplinirii exigenţelor prevăzute de art. 15 al Recomandării R (2000) 10.
O altă critică este reprezentată de faptul că raţionamentul judecătorului fondului reprezintă o interpretare eronată a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme, în opinia recurentului, nu există o legătură directă sau indirectă privind activitatea de contabil la Composesoratul Jina cu cea de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate, Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Jina.
Din această perspectivă, recurentul a argumentat în sensul că, deşi instanţa de fond invocă argumentul "suprapunerii" unei părţi din atribuţiile inspectorului din cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina cu atribuţiile de contabil al B., în realitate, exemplificările citate din fişa postului nu au nicio tangenţă cu contabilitatea entităţii private, întrucât actele întocmite în exercitarea activităţilor entităţii private nu se depun la primăria unde activează ca funcţionar public, ci au alţi destinatari.
Totodată, în ceea ce priveşte incompatibilitatea reţinută de instanţa de fond, generată de încasarea taxelor şi impozitelor locale, arată că aceste atribuţii reveneau unui alt funcţionar, respectiv dnei C., aspecte ce rezultă din fişa postului.
Tot cu privire la această critică, recurentul arată că, prin Adeverinţa x/20.04.2023, apreciată de către instanţa de fond ca fiind nerelevantă, superiorul ierarhic cu rol clar stabilit în evitarea incompatibilităţilor, aşa cum prevede Recomandarea R (2000) 10, confirmă că nu erau în atribuţiile sale elemente generate de încasarea, executarea şi evidenţierea impozitelor şi taxelor locale datorate entităţii cu care avea stabilite raporturi de serviciu.
4. Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca temeinică şi legală, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a aplicat şi interpretat corect prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, câtă vreme există o legătură directă sau cel puţin indirectă între activitatea de contabil în cadrul B. şi atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public în cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 26 iunie 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, normele legale incidente şi aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:
Din circumstanţele concrete ale cauzei şi din precizările exprese din cuprinsul memoriului de recurs, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant a învestit instanţa de control judiciar cu verificarea legalităţii Raportului de evaluare nr. x/19.05.2022, prin care intimata Agenţia Naţională de Integritate, în urma finalizării activităţii de evaluare desfăşurate în lucrarea nr. x/09.05.2018, a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate deoarece, simultan cu funcţia de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, judeţul Sibiu, a exercitat în sectorul privat funcţia de contabil în cadrul B., începând cu data de 06.04.2010, fiind aplicabile dispoziţiile legale care reglementează incompatibilităţile specifice funcţionarilor publici, aşa cum rezultă din art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Prin antereferitul raport s-a reţinut incidentul de integritate al incompatibilităţii, iar legalitatea unui astfel de raport a fost confirmată de instanţa de fond prin sentinţa recurată.
Analizând sentinţa de fond prin prisma criticilor formulate de recurent, ce se subsumează cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, argumentele de nelegalitate evocate de parte fiind nefondate, câtă vreme soluţia instanţei de fond reflectă o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor de drept material ce vor fi indicate în paragrafele ulterioare.
Din această perspectivă se reţine că, potrivit art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: "Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului".
Finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.
Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi private conexe. În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.
Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a două funcţii vizate de legiuitor, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.
O funcţie de demnitate, o funcţie publică sau privată nu sunt caracterizate numai de actul alegerii, numirii, desemnării sau învestirii, ci şi de ansamblul atribuţiilor, prerogativelor, drepturilor şi competenţelor prevăzute de lege care intră în conţinutul lor şi, prin a căror exercitare concomitentă şi concurentă în viaţa socială, de către acelaşi subiect, se potenţează situaţiile de conflict pe care legiuitorul tinde a le evita prin instituirea incompatibilităţilor.
Din interpretarea dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că aceasta impune două condiţii pentru existenţa stării de incompatibilitate, respectiv activitatea privată să se desfăşoare în acelaşi domeniu de activitate, iar între funcţia deţinută în celălalt domeniu de activitate reţinut şi atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public, stabilite prin fişa postului, să existe o legătură directă sau indirectă.
Textul de lege nu reglementează şi condiţia ca, pentru reţinerea nerespectării regimului incompatibilităţilor, să fie necesară dovedirea unor fapte concrete, fiind suficientă, în planul analizei incidentului de integritate, existenţa situaţiei de exercitare simultană a celor două funcţii/calităţi ce sunt incompatibile din perspectiva prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Din această perspectivă se reţine că regimul juridic al incompatibilităţilor funcţionarilor publici urmăreşte să restrângă cumulul funcţiei publice cu activităţile din sectorul privat pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuţiile prevăzute în fişa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispoziţiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.
Din analiza memoriului de recurs, Înalta Curte reţine că, dintre cele două condiţii reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, recurentul critică maniera în care a fost analizată şi dezlegată, de către prima instanţă, chestiunea legăturii directe sau indirecte între funcţia de de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, judeţul Sibiu şi cea de funcţia de contabil în cadrul B..
Aşadar, pentru depistarea unei legături directe sau indirecte între activităţile desfăşurate de un funcţionar public, în exercitarea funcţiei publice şi a unei activităţi conexe, în mediul privat (în cauza pendinte - contabil), se vor avea în vedere, spre comparaţie, atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi cele din domeniul de activitate din sfera privată.
Din analiza înscrisurilor depuse la dosar, reiese că potrivit Fişei de post - inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, judeţul Sibiu, recurentul are următoarele atribuţii:
• Asigură administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare în condiţii de eficienţă, cu respectarea prevederilor legale în vigoare;
• Asigură ţinerea la zi a evidenţei financiar-contabile şi prezentarea la timp a bilanţului contabil şi a conturilor de execuţie bugetară;
• Asigură contabilizarea veniturilor extrabugetare şi urmăreşte administrarea şi utilizarea acestora conform actelor normative în vigoare;
• Urmăreşte permanent realizarea veniturilor prevăzute în bugetul local şi informează ordonatorul de credite asupra acestor realizări;
• Urmăreşte permanent finanţarea cheltuielilor din bugetul local prin deschiderea de credite bugetare, aprobate conform destinaţiei stabilite, în raport cu gradul de folosire a sumelor puse la dispoziţie anterior şi cu respectarea dispoziţiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective;
• Asigură angajarea de cheltuieli bugetare numai pe baza documentelor justificative care să ateste angajamentele contractuale sau prin convenţie, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea lucrărilor, plata salariilor şi a altor drepturi;
• Asigură efectuarea corectă şi la timp a lucrărilor de contabilitate întocmind balanţa lunara, bilanţul trimestrial, anual;
• Efectuează analiza privind elaborarea, inventarierea şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, precum şi atragerea de noi surse de finanţare;
• Organizează şi conduce întreaga evidenţă contabilă la nivelul Primăriei Jina, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.
După cum rezultă din adresa nr. x/21.08.2018 emisă de B., reclamantul nu are o fişă a postului, exercitarea atribuţiilor de contabil realizându-se potrivit Statutului B., respectiv ţine evidenţa contabilă, prin grija Consiliului de Administraţie în baza legilor române în vigoare, putând deschide cont în RON şi valută la băncile specializate.
Însă, conform adresei nr. x/12.03.2021 emisă de B. prin care a transmis documentele financiar-contabile întocmite/semnate de A. în calitate de contabil al Asociaţiei, reclamantul, în funcţia de contabil în cadrul B., pe care o desfăşoară începând cu data de 06.04.2010, a desfăşurat activităţi de:
- expertiză contabilă, examinare a evidenţei contabile şi întocmire a situaţiilor financiare pentru B., acte bancare, declarând situaţii financiare anuale, bilanţul asociaţiei, raportul administrativ, contul rezultatului de exerciţiu, repartizarea rezultatului exerciţiului financiar.
Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant desfăşura activitate atât în sectorul privat, cât şi în cel public, în acelaşi domeniu de activitate, şi anume domeniul economic.
Dincolo de acest aspect, din analiza comparativă a activităţilor enumerate în fişa postului atât pentru funcţia publică, cât şi pentru activitatea din domeniul privat, Înalta Curte constată că, din punct de vedere al conţinutului concret, există suprapunere în ceea ce priveşte o parte din atribuţiile inspectorului din cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, respectiv asigură administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare în condiţii de eficienţă, urmăreşte permanent realizarea veniturilor prevăzute în bugetul local, efectuează analiza privind elaborarea, inventarierea şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, precum şi atragerea de noi surse de finanţare, organizează şi conduce întreaga evidenţă contabilă la nivelul Primăriei Jina, cu atribuţiile de contabil al B. constând în examinarea şi conducerea evidenţei contabile, respectiv întocmire a situaţiilor financiare pentru B..
Totodată, se reţine că, recurentul, în calitate de contabil al B., era în poziţia de a asigura plata taxelor şi impozitelor datorate de Asociaţie bugetului local al Comunei Jina, întocmind şi actele necesare, concomitent cu atribuţia de urmărire a încasării acestor taxe la bugetul local al Comunei Jina în calitate de inspector din cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite cu atribuţii explicite în acest sens. Calitatea de funcţionar public presupunea o acţiune de verificare şi control (chiar dacă aparent indirect) al modului în care contabilul Asociaţiei îşi îndeplinea obligaţiile faţă de bugetul local.
Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcţiei publice cu funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate potrivit fişei postului în funcţia publică deţinută cu scopul de a permite funcţionarului public să-şi exercite atribuţiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999, în sensul că nu este permis ca natura activităţii derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar şi numai la un nivel potenţial, de exercitarea aceleiaşi activităţi în sfera privată.
Astfel, nu este necesar pentru existenţa cazului de incompatibilitate să existe o suprapunere a atribuţiilor sau o intersectare a lor, ci doar o legătură care poate fi directa sau indirectă. Or, existenţa acestei legături în cauza de faţă este neechivocă.
Pentru aceste considerente, nu pot fi primite criticile recurentului referitoare la inexistenţa unei legături directe sau indirecte privind activitatea de contabil la Composesoratul Jina cu cea de inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate, Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Jina, existenţa acestei legături fiind dovedită.
Totodată, nu pot fi primite nici criticile recurentului cu privire la faptul că atribuţiile reţinute de instanţa de fond ca motiv al stării de incompatipatibilitate, respectiv încasarea taxelor şi impozitelor, aparţin altui funcţionar din cadrul primăriei, respectiv doamna C., a cărei fişă de post a fost depusă la dosar.
Cu privire la această critici, reţine Înalta Curte că instanţa de fond, în constatarea stării de incompatibilitate, nu a reţinut doar activitatea de urmărire a încasărilor taxelor şi impozitelor locale, ci a reţinut şi activităţi precum: asigură administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare în condiţii de eficienţă; efectuează analiza privind elaborarea, inventarierea şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, precum şi atragerea de noi surse de finanţare; organizează şi conduce întreaga contabilă la nivelul Primăriei Jina, toate acestea coroborate şi raportate la activitatea de contabil în cadrul B., conducând la îndeplinirea ingerinţelor impuse prin dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Chiar dacă recurentul a încercat răsturnarea prezumţiei veridicităţii legăturii indirecte constatată de către instanţa de fond, prin intermediul fişei de post a doamnei C. şi a Adresei nr. x/20.03.2023 emisă de Primăria Jina, Înalta Curte reţine că aceste înscrisuri nu probează eliminarea din fişa postului său a atribuţiilor cu privire la care a fost constatată legătura indirectă.
În ceea ce priveşte critica vizând aplicabilitatea Recomandării R (2000) 10, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că Recomandarea nr. R(2000) 10 a Comitetului Miniştrilor statelor Membre privind Codurile de Conduită pentru Funcţionarii Publici nu îşi găseşte aplicabilitatea în prezenta cauză.
Prin urmare, citatele din Recomandarea nr. R(2000) 10 a Comitetului Miniştrilor statelor Membre privind Codurile de Conduită pentru Funcţionarii Publici, nu pot fi avute în vedere, fiind străine obiectului pricinii.
Astfel, instanţa de fond a fost investită cu analiza legalităţii şi temeiniciei Raportului de evaluare prin care se constată existenţa unei incompatibilităţi, iar Recomandarea nr. R(2000) 10 a Comitetului Miniştrilor statelor Membre are în vedere conflictul de interese, incident de integritate care are un regim juridic diferit de acela al incompatibilităţilor.
Împrejurarea că recurentul - reclamant şi-a informat superiorul, respectiv primarul UAT Comuna Jina, despre prestarea unor servicii de contabilitate în cadrul B., nu înlătură necesitatea respectării de către acesta a regimului incompatibilităţilor, acestuia revenindu-i, în mod primordial obligaţia de a verifica dacă atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului sunt sau nu în legătură directă sau indirectă cu activităţile desfăşurate în calitate de contabil al B..
În aceste condiţii, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că, raportat la situaţia de fapt stabilită în cauză prin probatoriul administrat, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat în mod corect dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, reţinând în mod corect că activităţile desfăşurate în cadrul B. sunt în legătură cu atribuţiile prevăzute în fişa de post a funcţiei publice, fiind dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul reclamant în perioada în care, având calitatea de funcţionar public (inspector în cadrul Compartimentului de Contabilitate şi Taxe şi Impozite din cadrul Primăriei Comunei Jina, judeţul Sibiu) a desfăşurat şi activitatea de contabil în cadrul B..
În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate de recurent sunt nefondate, judecătorul fondului interpretând şi aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente cauzei în raport de starea de fapt dedusă judecăţii.
În considerarea aspectelor expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei nr. 29/2023 din 28 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 31 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.