Şedinţa publică din data de 10 aprilie 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.07.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat:
- în principal: constatarea nulităţii absolute a Raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 emis de Agenţia Naţională de Integritate;
- în subsidiar: anularea Raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 emis de Agenţia Naţională de Integritate;
- obligarea Agenţiei Naţionale de Integritate să înlăture de pe pagina de Internet proprie, www.integritate.eu, a comunicatului de presă din data de 7 iulie 2021, ora 9:00, intitulat ’’Incidente de integritate - 22 de persoane prevăzute de Legea nr. 176/2010", partea referitoare la reclamant;
- obligarea pârâtei Agenţia Naţională de Integritate să publice pe cheltuială proprie, atât pe pagina de Internet (www.integritate.eu), cât şi într-un ziar de largă răspândire naţională şi locală, sentinţa de anulare a Raportului de evaluare nr. x/07.07.2021.
- obligarea pârâtei Agenţia Naţională de Integritate la plata sumei de 10.000 RON cu titlu de despăgubiri morale;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 415 din data de 2 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:
(i) a admis în parte cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate;
(ii) a anulat raportul de evaluare nr. x/07.07.2021;
(iii) a obligat Obligă pârâta să înlăture de pe pagina de internet proprie partea referitoare la reclamant din comunicatul de presă din data de 07 iulie 2021, ora 9:00 intitulat "Incidente de integritate-22 de persoane prevăzute de Legea 176/2020";
(iv) a obligat pârâta să publice pe pagina de internet proprie prezenta hotărâre, după rămânerea definitivă;
(v) a respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată;
(vi) a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 5.050 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
3. Recursurile exercitate în cauză
3.1. Împotriva sentinţei menţionate anterior, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, cu privire la soluţia de anulare a raportului de evaluare x/07.07.2021 emis de A.N.I. şi de obligare a instituţiei la înlăturarea de pe pagina proprie de internet a părţii din Comunicatul de presă din data de 7 iulie 2021, intitulat "Incidente de integritate- 22 de persoane prevăzute de Legea nr. 176/2010", apreciind ca fiind incident motivul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs, a arătat că instanţa de fond a pronunţat soluţiile recurate cu încălcarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (3) din Legea nr. 544/2001. Astfel, în mod nelegal, instanţa de fond a reţinut că reclamantul A. nu se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, motivând aceasta prin faptul că, în perioada suspendării din funcţia publică de director executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi (12.11.2020), determinată de exercitarea funcţiei de consilier în cadrul cabinetului vicepreşedintelui Consiliului Judeţean Călăraşi (începând cu 13.11.2020), acesta nu a desfăşurat activităţi specifice funcţiei de administrator public, din care s-a suspendat. În opinia sa, dacă legiuitorul ar fi înţeles să facă astfel de distincţii, respectiv să condiţioneze starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcţiei publice ori că este remunerat sau nu funcţionarul public, în mod cert ar fi prevăzut acestea în cuprinsul art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.
Deşi instanţa de fond a reţinut, în esenţă, în argumentarea soluţiei, că principala consecinţă juridică a suspendării raportului de serviciu o reprezintă întreruperea temporară a desfăşurării efective a activităţii şi a plăţii drepturilor salariale, fiind menţinută calitatea de funcţionar public, precum şi că, pe durata suspendării, postul aferent funcţiei publice este rezervat, în mod nelegal, respectiv prin aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. a).) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, a constatat că, prin prisma efectului suspendării, reclamantul nu avea în acelaşi timp două raporturi de serviciu, şi astfel că aceasta nu se află în situaţia de incompatibilitate prevăzută de acest articol de lege. Or, din actele depuse în probaţiune la dosarul cauzei, rezultă că prin deţinerea, începând cu data de 13.11.2020, a funcţiei publice de conducere de director executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi, din care s-a suspendat, simultan cu exercitarea funcţiei de administrator public al Municipiului Călăraşi, intimatul-reclamant A. a încălcat regimul juridic al incompătibilităţilor prevăzut de dispoziţiile art. 94 a1in.(2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare. Prin dispoziţiile acestui articol de lege, legiuitorul nu a condiţionat starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcţei publice, ori că este remunerat sau nu funcponarul public, ci prevede foarte clar că deţinerea cumulativă a unor funepi în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, atrage incompatibilitatea persoanei în cauză, nefiind, deci, exceptată de la aplicabilitatea normei şi funcţia de administrator public.
În plus, exercitarea funcţiei de administrator public, nu se încadrează în situaţiile de suspendare de drept a raportului de serviciu, situaţii limitativ prevăzute de art. 513 din O.U.G nr. 57/2019.
Un aspect important în soluţionarea prezentei cauze îl mai constituie şi faptul că, respectarea regimului incompatibilităţilor, specific funcţiei din care a intervenit suspendarea, de către funcţionarul public care are raportul de serviciu suspendat, este în continuare o obligaţie activă, care produce efecte juridice specifice în cazul încălcării, şi care rămâne, deci, aplicabil funcţionarului public pe perioada suspendării din funcţia publică, pe csre acesta o deţine în continuare. Având în vedere faptul că suspendarea raportului de serviciu nu echivalează cu eliberarea din funcţia publică (încetarea raportului de serviciu), funcţionarul public cu raportul de serviciu suspendat nu poate fi trecut în corpul de rezervă a funcţionarilor publici.
În concluzie, pentru a se reţine situaţia de incompatibilitate prevăzută de legiuitor la art. 94 alin. (2) lit. a).) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare este suficient ca funcţionarul public să deţină o altă funcţie, respectiv să desfăşoare alte activităţi, remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, condiţia ce este îndeplinită în cauza dedusă judecăţii, întrucât reclamantul a deţinut, începând cu data de 13.11.2020,funcţia publică de conducere de director executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi, din care s-a suspendat, simultan cu exercitarea funcţiei de administrator public al Municipiului Călăraşi.
Având în vedere faptul că legiutorul a înţeles să reglementeze această situaţie de incompatibilitate distinct de alte cazuri de incompatibilitate aplicabile funcţionarului public, în mod nelegal instanţa de fond a extrapolat dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a).) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare la o altă situaţie juridică prevăzută de dispoziţiile art. 97 din acelaşi act normativ-care însă excede analizei prezentei cauze, întrucât nu ne aflăm în ipoteza prevăzută de această normă legală (vizează situaţia uniii funcţionar public care candidează pantru o funcţie eligibilă).
Referitor la soluţia de obligare a instituţiei pârâte la înlăturarea de pe pagina proprie a părţii din Comunicatul de presă din data de 07 iulie 2021 intitulat "Incidente de integritate-22 de persoane prevăzute de Legea nr. 176/2010", apreciază că aceasta a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 3, art. 4 si art. 5 alin. (3) din Legea nr. 544/2001, cu modificările si completările ulterioare. Consideră că, în mod greşit, şi totodată nelegal, a apreciat instanţa de fond că, prin comunicatul de presă antereferit, se aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii reclamantului.
Invocarea unui comunicat din care rezultă starea de fapt, privind constatarea în urma procedurii de evaluare a încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor, în care este menţionat si numele reclamantului, precum şi trimiterea raportului de evaluare la CJ Călăraşi (spre informare şi luarea măsurilor ce se impun după rămânerea definitivă a acestuia), nu încalcă nicio normă legală, ci dimpotrivă reprezintă o aplicare a normelor legale instituite şi reglamentate de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare, în condiţiile în care raportul de evaluare nu este exceptat informării publice, iar, pe de altă parte, nu se aduce atingere onoarei, demnităţii ori reputaţiei acestuia.
Raportul de evaluare emis de A.N.I. nu produce niciun efect juridic până la rămânerea sa definitivă şi nu este un act administrativ tipic, regimul său fiind reglementat de Legea nr. 176/2010, spre deosebire de actele administrative obişnuite al căror regim juridic este reglementat de Legea nr. 554/2004. Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice emise în realizarea puterii publice se caracterizează prin regula executării din oficiu şi produc efecte juridice din momentul comunicării, de la această dată devenind executorii de drept. Spre deosebire de actele administrative cu caracter individual tipice, rapoartele de evaluare sunt emise de A.N.I. după parcurgerea unei proceduri speciale şi produc efecte numai după rămânerea definitivă a acestora, fie ca urmare a necontestării, fie în urma confirmării legalităţii sale printr-o hotărâre judecătorească.
Or, în condiţiile în care reclamantul a contestat raportul de evaluare nr. x/07.07.2021 este evident că acesta nu a produs niciun efect juridic, astfel că nu avea cum să vatăme vreun drept sau interes legitim al reclamantului ori să aducă atingere onoarei, demnităţii ori reputaţiei acestuia. Totodată, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, inspectorul de integritate a respectat întreaga procedură de informare şi evaluare prevăzută de Legea nr. 176/2010, motiv pentru care nu există niciun element care să conducă la concluzia că acesta ar fi manifestat o conduită abuzivă sau că şi-ar fi exercitat atribuţiile cu rea-credinţă.
Recurenta-pârâtă a mai arătat publicarea comunicatului pe site-ul oficial al A.N.I. - www.integritate.eu nu a avut decât rolul de a asigura accesul la informaţiile publice, garantat de Legea nr. 554/2001, asupra unuia din segmentele de activitate ale Agenţiei Naţionale de Integritate, care este o instituţie publică. Aşadar, prezentarea concluziilor activităţii de evaluare a persoanelor care ocupă funcţii publice nu poate constitui o faptă de natură a prejudicia persoana evaluată, sub aspectul lezării onoarei, demnităţii ori a reputaţiei sale, cum în mod greşit a interpretat instanţa de fond.
3.2. Reclamantul A. a formulat recurs incident împotriva sentinţei civile nr. 415 din data de 2 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând Înaltei Curţi casarea în parte a sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa înlocuirii considerentelor corespunzătoare din sentinţa atacată cu propriile considerente, menţinând dispoziţia de anulare a Raportului de evaluare nr. x/07.067.2021 emis de Agenţia Naţională de Integritate. Totodată, a solicitat obligarea recurentei A.N.I. la plata cheltuielilor de judecată.
Prin memoriul de recurs, recurentul-reclamant a înţeles să critice o parte din considerentele cuprinse în sentinţa civilă nr. 415/02.03.2022, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. 1 pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., apreciind că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 8, art. 13 şi art. 20 din Legea nr. 176/2010.
Recurentul-reclamant a susţinut că, prin cererea de chemare în judecată, a invocat nulitatea raportului de evaluare pentru încălcarea dispoziţiilor art. 20 raportat la art. 13 din Legea nr. 176/2010, nelegalitatea (auto)sesizării cu privire la presupusa stare de incompatibilitate, încălcarea principiului repartizării aleatorii a lucrării de evaluare şi a principiilor după care se desfăşoară activitatea de evaluare prevăzute de art. 8 din Legea nr. 176/2010, însă, în opinia sa, judecătorul fondului, pe de o parte, nu a răspuns tuturor argumentelor menţionate, iar pe de altă parte, a făcut o greşită aplicare a normelor juridice de drept substanţial aplicabile.
În concret, apreciază că instanţa de fond nu a avut în vedere toate argumentele pe care acesta le-a invocat în cuprinsul contestaţiei şi al răspunsului la întâmpinare sau le-a reţinut incomplet, cu consecinţa denaturării situaţiei juridice deduse judecăţii.
În continuare, recurentul-reclamant a reiterat aspecte ce au fost prezentate şi instanţei de fond, cu referire la nulitatea absolută a raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, prin raportare la dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, având în vedere că inspectorul de integritate a procedat la solicitarea de date care potrivit legii nu sunt publice, mai înainte de a proceda la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, potrivit art. 20 din lege. În opinia sa, inspectorul de integritate nu putea solicita date şi informaţii cu caracter nepublic mai înainte de această dată, când a avut loc informarea persoanei, conform art. 14 din Legea nr. 176/2010. Altfel spus, în cauza de faţă, inspectorul de integritate a procedat la solicitarea de informaţii care nu sunt publice (date personale şi privind evoluţia în carieră existente la dosarul profesional) de la Consiliul Judeţean Călăraşi (care a transmis răspunsuri prin adresele nr. x/18.02.2020. nr. 5308/11.04.2021 şi nr. 5658/23.04.2021) şi Primăria municipiului Călăraşi (care a transmis răspuns prin adresa nr. x/06.04.2021. date referitoare la veniturile realizate de la Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Călăraşi (care a răspuns cu adresa nr. x/27.08.2020), precum şi date de la Oficiul registrului comerţului (care a răspuns cu adresa x/26.08.2020, mai înainte de a proceda la informarea obligatorie a persoanei evaluate, prevăzută de art. 20 din Lege.
În ceea ce priveşte inexistenţa/nelegalitatea (auto)sesizării A.N.L cu privire la existenţa unei situaţii de incompatibilitate, recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea procedurii de evaluare a stării de incompatibilitate determinată de încălcarea principiului repartizării aleatorii a lucrării încălcarea principiilor după care se desfăşoară activitatea de evaluare, prevăzute de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010. Din cuprinsul raportului, rezultă că, de la data sesizării, 10 decembrie 2019 şi până în luna octombrie 2020, inspectorul de integritate nu a identificat elemente ale unui conflict de interese, însă a constatat că, "urmare a informaţiilor primite la dosar", neprecizate, că se impune extinderea obiectului de verificare al lucrării şi cu privire la respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor. Astfel, prin Nota cu propunere de sesizare din oficiu nr. x din 07.10.2020, s-a procedat la extinderea obiectului de verificare a lucrării şi cu aspectele referitoare la incompatibilitate, însă recurentul-reclamant apreciază această procedură nelegală, având în vedere că Legea nr. 176/2010 nu este prevede o astfel de posibilitate. Fiind învestit cu evaluarea unei situaţii referitoare la conflictul de interese, inspectorul de integritate trebuia să procedeze la evaluarea situaţiilor relative la conflictul de interese, conform procedurii prevăzute de lege şi să finalizeze lucrarea fie prin întocmirea unui raport de evaluare, fie prin clasare. Or, în cazul luării la cunoştinţă cu privire la elemente circumscrise unei eventuale situaţii de incompatibilitate şi având în vedere dispoziţiile legale care permit sesizarea din oficiu (autosesizarea), inspectorul de integritate ar fi putut propune acest lucru, numai că, după aprobarea propunerii, trebuia constituită o nouă lucrare care să urmeze procedura legală, inclusiv în ceea ce priveşte repartizarea aleatorie a lucrării.
Consideră recurentul-reclamant că încălcarea principiului repartizării aleatorii, prevăzut de lege şi extinderea nelegală a competenţei respectiv a limitelor învestirii inspectorului de integritate, atrage nelegalitatea procedurii şi, pe cale de consecinţă nelegalitatea raportului de evaluare atacat, a cărui anulare se impune.
Totodată, apreciază că nu au existat premisele pentru constatarea unei posibile situaţii de incompatibilitate care să justifice autosesizarea A.N.I. în condiţiile în care aceasta a fost anterioară momentului apariţiei presupusei stări de incompatibilitate. Inspectorul de integritate a reţinut că reclamantul s-ar aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 13 noiembrie 2020, data la care a fost numit în funcţia de Administrator public al municipiului Călăraşi. Nota de propunere de sesizare din oficiu la data 07 octombrie 2020, deci cu 37 de zile înainte de apariţia presupusei stări de incompatibilitate care ar fi intervenit la data de 13 noiembrie 2020.
Mai mult decât atât, din cuprinsul raportului de evaluare nu rezultă conţinutul notei cu propunere de autosesizare, astfel că nu se cunosc informaţiile primite la dosarul lucrării privind evaluarea existenţei unui posibil conflict de interese şi care ar fi impus extinderea obiectului de verificare.
Recurentul-reclamant apreciază că nu numai sesizarea din oficiu nu este legală, ci şi modalitatea cum aceasta a ajuns, aleatoriu, la acelaşi inspector de integritate iniţial învestit cu cercetarea presupusului conflict de interese.
Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant a invocat greşita aplicare a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 253 din C. civ., în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererilor accesorii, respectiv asupra cererii de publicare a hotărârii de anulare a raportului de evaluare într-un ziar de largă circulaţie naţională şi locală, precum şi solicitarea de acordare a daunelor morale, în valoare de 10.000 RON.
Publicarea hotărârii înr-un ziar de circulaţie judeţeană s-ar fi impus prin raportare la împrejurarea că presa locală a publicat articole cu privire la pretinsa stare de incompatibilitate, cetăţenii fiind astfel influenţaţi în mod negativ cu privire la persoana reclamantului, în baza unor informaţii eronate.
Referitor la daunele morale solicitate, recurentul-reclamant a susţinut că, prin publicarea în presă a unor articole bazate pe elemente nereale i-au fost afectate drepturi personale, nepatrimoniale, respectiv dreptul la demnitate reglementat de Constituţia României prin art. 1 alin. (3), art. 1 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii europene, art. 72 din C. civ.
De asemenea, apreciază ca fiind întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale având în vedere următoarele:
- prejudiciul constă în lezarea demnităţii şi afectarea imaginii publice a reclamantului, persoană publică, fiind cunoscut de către un mare număr dintre cetăţenii municipiului Călăraşi şi ai judeţului Călăraşi, ca urmare a funcţiilor ocupate în aparatul administrativ al judeţului şi în funcţia de Administrator public al municipiului Călăraşi;
- preluarea de către mass media a informaţiei a fost determinată de acţiunile A.N.I. care a făcut cunoscută o situaţie de incompatibilitate nereală, astfel că nu se poate reţine că aceasta nu are nici o culpă. Vinovăţia A.N.I. ar trebui să fie judecată mai sever, deoarece este o instituţie a statului care veghează ta respectarea de către funcţionarii publici a normelor specifice, iar acţiunile şi aprecierile, respectiv concluziile acestei autorităţi, în măsura în care sunt eronate, sunt de natură să afecteze grav interesele funcţionarilor vizaţi, tocmai datorită poziţiei sale printre instituţiile publice;
- fapta ilicită constă în reţinerea unei stări de incompatibilitate în privinţa reclamantului, fără temei legal şi aducerea la cunoştinţa publică a unei situaţii nereale, de natură să producă prejudicii morale unei persoane, constituie o faptă ilicită;
- de asemenea, există şi un raport de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciul reclamat, decurgând din afectarea demnităţii şi imaginii publice a reclamantului, ca urmare directă a emiterii raportului de evaluare şi aducerea la cunoştinţa publică a presupusei stări de incompatibilitate, în măsura în care raportul de evaluare va fi anulat pentru nelegalitate.
4. Apărările formulate în cauză
4.1. Faţă de recursul principal declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat întâmpinare reclamantul A., solicitând respingerea acestuia, ca nefondat.
4.2. Pârâta A.N.I., de asemenea, a depus la dosarul cauzei întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului incident declarat de reclamantul A., pentru nemotivare şi în subsidiar, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.
5. Procedura de soluţionare a recursurilor
În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia completului de judecată, s-a fixat termen la data de 10 aprilie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, în vederea soluţionării recursurilor.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererilor de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de nelegalitate invocate şi de apărările formulate, Înalta Curte constată că recursul principal declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, iar recursul incident declarat de reclamantul A. este nefondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:
Având a stabili ordinea de soluţionare a celor două recursuri, Înalta Curte constată că este prioritară examinarea cererii de recurs incident formulate de recurentul-reclamant, în contextul în care, prin această cale de atac sunt promovate critici referitoare la pretinsa nemotivare a hotărârii recurate, precum şi la nelegalitatea procedurii de evaluare efectuate de către Agenţia Naţională de Integritate, a căror validare ar face de prisos examinarea pe fond a celorlalte aspecte deduse judecăţii. Tototdată, criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant cu privire la soluţia primei instanţe de respingere a cererii de publicare a hotărârii de anulare a raportului de evaluare într-un ziar de largă circulaţie naţională şi locală, precum şi de acordare a daunelor morale în sumă de 10.000 RON, urmează a fi analizate împreună cu criticile recurentei-pârâte din recursul principal, referitoare la fondul cererii de chemare în judecată, având în vedere caracterul accesoriu al acestor capete de cerere.
II.1. Recursul incident formulat de recurentul-reclamant A.
Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat, pe de-o parte, faptul că prima instanţă nu a răspuns tuturor argumentelor invocate de către acesta sau le-a reţinut în mod incomplet, apreciind ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., iar pe de altă parte, că soluţia a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 8, art. 13 şi art. 20 din Legea nr. 176/2010, aceste din urmă critici de nelegalitate urmând a fi analizate din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acesta este incident când hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii, judecătorul trebuie să prezinte motivele de fapt şi de drept pe îşi întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.
Înalta Curte reţine că respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, dreptul la un proces echitabil constituie o componentă a principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică, nefiind suficient ca legea să recunoască persoanelor drepturi substanţiale în măsura în care acestea nu sunt însoţite de garanţii fundamentale de ordin procedural, de natură a le pune în valoare. În acest sens, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Cauza Albina împotriva României, Cauza Gheorghe împotriva României).
Făcând în concret aplicarea acestor principii şi repere legale, Înalta Curte, lecturând considerentele sentinţei recurate, constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanţă prezentând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.
Se impune a se sublinia că motivarea unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil soluţia dată, ceea de nu înseamnă un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, ci un răspuns la cele fundamentale, care sunt susceptibile, prin conţinutul lor, să influenţeze soluţia. De altfel, în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ. şi al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă aceste texte reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, o motivare care corespunde exigenţelor legii neputând fi considerată doar aceea în care instanţa a răspuns criticilor conform voinţei părţii sau în detaliu tuturor argumentelor şi nuanţelor aferente acestor argumente, cum în mod greşit susţine partea recurentă.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că hotărârea recurată respectă exigenţele impuse de dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., întrucât din considerentele acesteia rezultă raţionamentul juridic pe care şi-a întemeiat prima instanţă soluţia pronunţată, putând fi supusă controlului judiciar. Drept urmare, va respinge ca nefondat motivul de recurs formulat de către recurentul-reclamant, nefiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.
În continuare, abordând recursul din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte observă că recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea procedurii administrative de desfăşuare a activităţii evaluare de către A.N.I., ca urmare a solicitării de către inspectorul de integritate a unor date fără caracter public, înainte de a proceda la informarea persoanei supuse evaluării şi invitării acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, cu încălcarea dispoziţiilor art. 13 alin. (2) şi art. 20 din Legea nr. 176/2010, precum şi a extinderii nelegale a obiectului de verificare a lucrării şi încălcării principiului repartizării aleatorii a acesteia cu privire la starea de incompatibilitate reţinută.
Instanţa de control judiciar, verificând înscrisurile ataşate la dosar, constată că recurentul-reclamant a fost informat atât cu privire la declanşarea activităţii de evaluare privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, prin adresa nr. x/11.03.2020, conform confirmării semnate la data de 17.03.2020, cât şi cu privire la extinderea obiectului evaluării, la data de 15.10.2020, prin adresa nr. x/13.10.2020, când obiectul a fost completat cu privire la respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor. Ulterior, prin adresa nr. x/30.03.2021, comunicată la data de 1.04.2021, recurentului-reclamant i s-a adus la cunoştinţă că au fost identificate elemente în sensul existenţei unei stări de incompatibilitate şi i-a fost solicitat punctul de vedere, acesta din urmă fiind depus la data de 9.04.2021.
Potrivit prevederilor art. 13 din Legea nr. 176/2010, aplicabile în prezenta speţă conform art. 20 alin. (5) din acelaşi act normativ:
"1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:
a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;
b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.
2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."
Art. 15 din acelaşi act normativ dispune: "(1) Pe parcursul desfăşurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii."
Potrivit art. 20 din Secţiunea a 3-a - Evaluarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, "(1) Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere. (...) (5) Prevederile art. 13 şi 15 se aplică în mod corespunzător."
Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că legiuitorul a permis extinderea activităţii de evaluare în măsura în care se identifică elemente în sensul existenţei unei situaţii de incompatibilitate, prin valorificarea informaţiilor obţinute de către inspectorul de integritate. Verificarea aspectelor de incompatibilitate se realizează pe întreaga perioadă a exercitării funcţiei publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora, iar o astfel de verificare poate fi realizată inclusiv, din oficiu, conform art. 12 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010, de către inspectorul de integritate. Aşadar, în realizarea evaluării aspectelor de incompatibilitate, pârâta A.N.I. nu era limitată la perioada anterioară sesizării înregistrate, ci avea posibilitatea de a extinde verificările şi pentru altă perioadă în cazul în care din verificări reieşea existenţa unor situaţii care impuneau acest lucru, neprezentând relevanţă în prezenta cauză data întocmirii notei de propunere a sesizării din oficiu cu privire la starea de incompatibilite, astfel cum pretinde recurentul-reclamant.
Totodată, din economia textelor legii menţionate, rezultă că, în procedura de evaluare a conflictelor de interese, reglementată în Secţiunea a 3-a din Legea nr. 176/2010, legiuitorul a permis inspectorilor de integritate să demareze activitatea de evaluare chiar anterior informării persoanei în cauză, această activitate implicând evaluarea declaraţiilor de interese, dar şi "a altor date şi informaţii". Prin urmare, art. 13-15 nu se aplică automat şi întocmai, ci "în mod corespunzător", adică în acord cu dispoziţiile specifice pentru fiecare dintre proceduri. În condiţiile art. 20 alin. (5) raportat la art. 15 din lege, solicitarea oricărei instituţii şi autorităţi publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, de documente şi informaţii necesare desfăşurării activităţii de evaluare, se face cu obligaţia păstrării confidenţialităţii, iar ulterior informării persoanei evaluare, dacă în urma primei etape a procedurii se identifică o situaţie de încălcare a regimului conflictelor de interese sau a unei incompatibilităţi, inspectorul de integritate este obligat să solicite punctul de vedere scris al persoanei evaluate şi poate solicita suplimentar orice informaţii, inclusiv nepublice.
În egală măsură, instanţa supremă observă că, la baza raportului de evaluare întocmit de către A.N.I. au stat informaţiile comunicate de către Consiliul Judeţean Călăraşi, Primăria Municipiului Călăraşi, Oficiul Naţional al Registrului Comerţului şi AJFP Călăraşi. Adresele despre care recurentul-reclamant susţine că au fost întocmite anterior informării acestuia asupra declanşării activităţii de evaluare din oficiu, au fost însă înaintate la solicitarea Agenţiei Naţionale de Integritate, în vederea soluţionării lucrării nr. x/10.12.2019, având ca obiect evaluarea respectării regimului juridic al conflictelor de interese, cu privire la care acesta fusese informat. Or, astfel cum s-a arătat anterior, inspectorului de intergritate îi este recunoscută posibilitatea valorificării informaţiilor obţinute anterior. Altfel spus, extinderea obiectului verificărilor nu înseamnă în mod automat efectuarea unor noi demersuri în vederea obţinerii aceloraşi informaţii, prevederile art. 13 şi art. 14 din Legea nr. 176/2010 neputând fi interpretate în sensul instituirii unor formalităţi excesive contrare necesităţii îndeplinirii scopului normelor adoptate.
Înalta Curte nu poate primi nici susţinerile recurentului-reclamant referitoare la încălcarea principiului repartizării aleatorii a lucrării constituite ulterior sesizării din oficiu, având în vedere că, la dosarul de fond, la fila x, se regăseşte raportul de repartizare aleatorie prin sistem electronic, cu numărul unic x, fiind respectate dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Totodată, conexarea acestei lucrări, ulterior, la lucrarea nr. x/10.12.2019, repartizată aleatoriu inspectorului de integritate care a propus sesizarea din oficiu, nu poate conduce de plano la concluzia încălcării principiilor guvernate de art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în lipsa administrării unei probe contrare de către reclamant.
În concluzie, procedura administrativă a fost îndeplinită de către inspectorul de integritate, cu respectarea etapelor şi procedurilor activităţii de evaluare astfel cum sunt acestea prevăzute de Legea nr. 176/2010 în conformitate cu prevederile art. 13, art. 14 şi 20 din Legea nr. 176/2010.
Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge motivele de recurs invocate de reclamantul A., ca nefondate.
II.2. Recursul principal declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate
Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în sensul şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:
Prin raportul de evaluare nr. x/07.07.2021, contestat în prezenta cauză, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. se află în stare de incompatibilitate, începând cu data de 13 noiembrie 2020, ca urmare a deţinerii simultane a funcţiei de Director executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi şi a funcţiei de Administrator public al Municipiului Călăraşi. Astfel, s-a reţinut că persoana evaluată a încălcat dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
Soluţionând cauza, instanţa de fond a admis în parte acţiunea şi a anulat raportul de evaluare înregistrat sub nr. x/07.07.2021 întocmit de pârâtă. Totodată, reţinând ca fondat acest capăt principal de cerere, a admis şi capetele accesorii referitoare la înlăturarea de pe pagina proprie de internet partea referitoare la reclamant din comunicatul de presă din data de 7 iulie 2021, intitulat "Incidente de intergitate-22 de persoane preăzute de Legea nr. 176/2020" şi la obligarea pârâtei să publice pe această pagină hotărârea de anulare a raportului, după rămânerea definitivă, apreciind aceste pretenţii ca fiind legale şi justificate. A respins în rest cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa de fond a avut în vedere şi a apreciat ca fiind întemeiat motivul de nelegalitate central invocat de reclamant, referitor la inexistenţa stării de incompatibilitate întrucât, pe perioada exercitării funcţiei de Director executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi şi a funcţiei de Administrator public al Municipiului Călăraşi, raportul de serviciu era suspendat.
A apreciat judecătorul fondului că, din interpretarea logică şi gramaticală a prevederilor art. 94 alin. (1) şi 2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, rezultă că există caz de incompatibilitate numai în condiţiile în care funcţionarul public exercită efectiv/practică în fapt şi o altă funcţie publică, nu şi în condiţiile în care acesta "deţine" o funcţie publică suspendată.
Înalta Curte constată că, în ceea ce priveşte acest motiv de nelegalitate avut în vedere şi analizat de instanţa de fond, normele de drept material incidente au fost aplicate în mod eronat. Mai exact, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că termenul de "deţine" din art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 vizează nu doar numirea pe o funcţie publică, ci şi exercitarea ei şi că reclamantul nu avea în acelaşi timp două raporturi de serviciu, întrucât unul din ele era suspendat pentru evitarea stării de incompatibilitate rezultate din angajarea într-o funcţie care crea o incompatibilitate cu statutul de funcţionar public.
Potrivit dispoziţiilor art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică", iar art. 94 alin. (2) lit. a) prevede că "Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice."
Prin raportul de evaluare contestat în cauză s-a reţinut că reclamantul, în perioada deţinerii funcţiei publice de Administrator public al Municipiului Călăraşi a exercitat funcţia publică de conducere de Director Executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi, acest din urmă raport de serviciu fiind suspendat prin Dispoziţia Preşedintelui Consiliului Judeţean nr. 714/12.11.2020.
Înalta Curte reţine că suspendarea raportului de serviciu al reclamantului în funcţia publică de conducere nu echivalează cu încetarea funcţiei. Pe perioada suspendării, postul aferent funcţiei publice este rezervat, se suspendă îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin respectivului funcţionar public, precum şi drepturile salariale aferente respectivei funcţii publice, raportul de serviciu nu poate înceta şi nu poate fi modificat decât din iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză.
Dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 nu condiţionează starea de incompatibilitate de exercitarea efectivă a funcţiei publice. Regimul incompatibilităţilor este aplicabil funcţionarului public inclusiv pe perioada suspendării din funcţia publică, suspendarea raportului de serviciu nu echivalează cu pierderea/încetarea calităţii de funcţionar public şi de titular al funcţiei publice, pe care acesta o deţine în continuare, inclusiv pe perioada suspendării.
Acest punct de vedere este reflectat şi de Soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a instanţei supreme, din 27 iunie 2022: în situaţia suspendării raportului de serviciu se menţine starea de incompatibilitate, întrucât suspendarea raporturilor de muncă nu echivalează cu o încetare a raporturilor de muncă, persoana aflată în situaţia de incompatibilitate prevăzută de dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 păstrându-şi în continuare calitatea de funcţionar public, incompatibilă cu orice altă funcţie publică.
În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material în ceea ce priveşte motivul de nelegalitate central invocat de reclamant, respectiv cel referitor la inexistenţa stării de incompatibilitate pe motiv că, în perioada exercitării funcţiei de Director Executiv al Direcţiei Dezvoltare Regională şi Relaţii Externe din cadrul Consiliului Judeţean Călăraşi, raportul de serviciu era suspendat.
Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată că, în cauză sunt îndeplinite condiţiile stării de incompatibilitate în persoana reclamantei, conform art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 şi atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal întocmit şi emis, iar soluţia atacată, prin care s-a dispus anularea raportului de evaluare, este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, impunându-se reformarea sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii introductive.
Raportat la soluţia ce urmează a se pronunţa asupra capătului principal de cerere, Înalta Curte constată ca nu se mai impune analizarea criticilor formulate de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate şi de recurentul-reclamant A., cu privire la soluţiile pronunţate de către prima instanţă asupra solicitării de obligare a pârâtei să înlăture de pe pagina proprie a comunicatului de presă cu privire la reclamant, de publicare a hotărârii de anulare a raportului de evaluare într-un ziar de largă circulaţie naţională şi locală, precum şi de acordare de daune morale în valoare de 10.000 RON.
Pentru a statua astfel, Înalta Curte observă că aceste capete de cerere au caracter accesoriu, întrucât reclamantul, în susţinerea acestora, s-a raportat la pretinsul caracter nereal al situaţiei de incompatibilitate reţinute de Agenţia Naţională de Integritate, or, astfel cum s-a arătat anterior, argumentele sale au fost infirmate. Drept urmare, faţă de soluţia de respingere a capătului principal, cererile accesorii, care sunt dependente de rezultatul capătului principal, nu pot fi analizate separat, urmând a fi respinse în mod corespunzător.
Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A..
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul principal declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 415 din data de 2 martie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:
Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.
Respinge recursul incident declarat de reclamantul A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 10 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.