Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecăţii
Prin acţiunea înregistrată la data de 3 august 2020 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate la data de 14.07.2020 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 155/2020 pronunţată la 05 noiembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamantul A., împotriva Raportului de evaluare emis de pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE la data de 14.07.2020.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 155/2020 pronunţate la 05 noiembrie 2020 de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea contestaţiei şi anularea raportului de evaluare.
În cuprinsul motivelor de recurs recurentul a susţinut că, instanţa de fond nu a făcut aplicarea celor trei "criterii Engel" şi a încălcat principiul ne bis in idem, articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.
- Primul motiv de recurs vizează faptul că, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 430 din C. proc. civ., încălcând autoritatea de lucru judecat/puterea de lucru judecat a sentinţei penale nr. 30/17.02.2020 pronunţată de Judecătoria Năsăud în dosarul nr. x/2020.
A enumerat dispoziţiile şi cuprinsul art. 301 alin. (1) din C. pen., art. 25, 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003, Protocolul nr. 7 semnat la Strasbourg la 22 noiembrie 1984 şi articolul 50, 51 şi 52 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene a subliniat faptul că nimeni nu poate fi judecat sau condamnat de două ori pentru o infracţiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.
În continuare a expus ce reprezintă fiecare criteriu Engel, precizând că a doua sancţiune - complementară prevăzută de art. 301 din C. pen. - este identică în conţinut şi durată cu cea reglementată de Legea nr. 25 din Legea nr. 176/2010.
Prin sentinţa penală nr. 30/2020 şi prin Raportul ANI, se reţine aceeaşi faptă, instanţa penală aplicând recurentului o sancţiune penală şi instituţia de integritate a constatat conflict de interese, în raport cu dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
A solicitat admiterea contestaţiei, pentru a evita dubla sancţionare pentru una şi aceeaşi faptă săvârşită de recurentul (fost inculpat), având în vedere că sancţiunea complementară prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 se aplică ope legis ca o consecinţă directă a rămânerii definitive a raportului de evaluare, precum şi faptul că această sancţiune complementară este identică cu cea obligatorie în caz de condamnare la pedeapsa închisorii prevăzută de art. 301 din C. pen., şi anularea raportului de evaluare cu consecinţa anulării sancţiunilor ce decurg din rămânerea definitivă a acestuia.
Totodată numai în această manieră putea şi poate fi asigurată autoritatea/puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârea penală. La acest moment prin emiterea Raportului de evaluare sunt încălcate prevederile art. 430 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ. cu privire la considerentele şi dispozitivul sentinţei penale nr. 30/2020.
- Al doilea motiv de recurs priveşte faptul că în mod greşit prima instanţă nu a constatat nulitatea absolută a procedurii de evaluare şi implicit a Raportului de evaluare întocmit la finalizarea acesteia în condiţiile în care Agenţia Naţională de Integritate a desfăşurat procedura cu nerespectarea prevederilor art. 20 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010.
În concret, inspectorul de integritate a procurat date şi informaţii care nu erau publice, după începerea activităţii de evaluare, dar fără ca recurentul contestator să fie invitat şi informat potrivit dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 176/2010, aspect sancţionat în mod expres de art. 13 alin. (2) din Legea ANI cu nulitatea absolută.
Mai mult, inspectorul de integritate nu a procedat la suspendarea procedurii administrative începând cu data de 02.10.2018 şi astfel, recurentul a fost lipsit de o serie de garanţii cum ar fi cele prevăzute de art. 13 alin. (1) lit. b) (dreptul persoanei evaluate de a face un punct de vedere) şi art. 14 alin. (2) şi (4) (dreptul la apărare) din Legea nr. 176/2010. Nu trebuie neglijat nici faptul că Raportul de evaluare a fost emis la o dată ulterioară condamnării penale dispusă prin sentinţa penală nr. 30/2020.
Instanţa de fond, pe de o parte îşi întemeiază hotărârea pe considerentele sentinţei penale nr. 30/2020, pe de altă parte face abstracţie de faptul că prin aceeaşi hotărâre penală i-a fost deja dispusă o sancţiune pentru aceeaşi faptă.
- Al treilea motiv de recurs constă în faptul că instanţa de fond nu a dat eficienţă motivelor invocate prin contestaţie şi nu a anulat Raportul de evaluare, neobservând că fapta săvârşită nu întrunea elementele unui conflict de interese administrativ astfel cum este definit de art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003.
Instanţa de fond trebuia să aibă în vedere faptul că dispoziţiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare şi aplicare, în condiţiile în care regimul conflictului de interese în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice reprezintă o restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute în Constituţie, urmărind să asigure îndeplinirea cu neutralitate a demnităţii publice şi să asigure imparţialitatea celor care deţin funcţii de demnitate publică.
Elementele conflictului de interese nu se regăsesc în cauza, raportat la situaţia de fapt, întrucât tatăl recurentului, dl. A. beneficia de prevederile art. 11 din Legea nr. 383/2013 a apiculturii, conform cărora autorităţile administraţiei publice locale asigură gratuit apicultorilor vetre de stupină (suprafeţe de teren pentru amplasarea familiilor de albine) temporare sau permanente. De asemenea, ca orice alt cetăţean al oraşului Sângeorz-Băi acesta avea dreptul să închirieze suprafeţe de teren în condiţiile legii.
Având în vedere că nu primarul a fost cel care a stabilit în mod arbitrar chiria, ci aceasta a fost stabilită anterior printr-un raport de expertiză extrajudiciară fiind aplicabilă în aceleaşi condiţii oricărei persoane care ar fi solicitat închirierea, în concret nu poate fi vorba de existenta vreunui folos material.
4. Apărări formulate în cauză
Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.
II. Soluţia instanţei de recurs
Examinând sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Înalta Curte observă că în mod legal judecătorul fondului a verificat şi reţinut autoritatea de lucru judecat a sentinţelor penale reţinând "existenţa faptei şi săvârşirea acesteia de către inculpatul A., şi că, devin incidente prevederile art. 28 alin. (1) teza I C. proc. pen.. Prin urmare, nu s-ar putea reţine, în sensul solicitat de reclamant, lipsa folosului material obţinut de tatăl acestuia (rudă de gradul I), pentru ca în acest mod să se evite reţinerea conflictului de interese reglementat de prevederile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, existenţa folosului material făcând parte din elementul material al laturii obiective a infracţiunii prev. de art. 301 alin. (1) C. pen..".
În schimb, judecătorul fondului nu a ţinut cont, în soluţia adoptată şi în motivarea acesteia, de proporţionalităţii sancţiunii pe care o va suporta reclamantul-recurent în condiţiile definitivării raportului de evaluare contestat supus controlului instanţei de contencios.
Astfel, deşi critica nu este formulată explicit sub această formă, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a făcut aplicarea celor trei "criterii Engel" încălcând astfel, principiul ne bis in idem, articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţia Europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Totodată, a apreciat că trebuia să se verifice şi să se evite dubla sancţionare pentru una şi aceeaşi faptă săvârşită de recurentul (fost inculpat), având în vedere că sancţiunea complementară prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 se aplică ope legis ca o consecinţă directă a rămânerii definitive a raportului de evaluare, precum şi faptul că această sancţiune complementară este identică cu cea obligatorie în caz de condamnare la pedeapsa închisorii prevăzută de art. 301 din C. pen.
Înalta Curte constată că, deşi a reţinut corect, amplu şi detaliat circumstanţele de fapt, instanţa de fond nu a procedat la o analiză reală a implicaţiilor şi gravităţii faptei imputate reclamantului, a eventualului prejudiciu produs, precum şi la o justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză.
Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanţiilor procedurale în litigiile care, precum cel de faţă, produc consecinţe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentului printr-o eventuală constatare a conflictului de interese.
Instanţa de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.
În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.
Deşi decizia sus-menţionată se referă la incidentul de integritate privind starea de incompatibilitate, aceleaşi raţiuni se pot extrage pentru situaţia conflictului de interese, ambele fiind incidente de integritate.
Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamant şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.
Prin raportare la natura faptei de conflict de interese, faptă ilicită care impune cu necesitate reţinerea atât a existenţei unei acţiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar şi a vinovăţiei persoanei în cauză, rezultă că instanţa nu a avut în vedere şi nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reţinute în cauză în ceea ce îl priveşte pe recurentul-reclamant.
Plecând de la natura juridică ilicită a conflictului de interese, aceasta presupune în mod obligatoriu acţiuni materiale concrete ale persoanei în cauză şi aspecte de imputabilitate, nefiind admis ca aceasta să subziste doar în contextul unor acţiuni ce nu îi pot fi imputate.
Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.
Înalta Curte reiterează, în considerentele ce urmează, circumstanţele pe care reclamantul le-a invocat prin cererea de chemare în judecată şi pe care instanţa de fond le-a reţinut în mod corect, lăsând însă neantamate eventualele consecinţe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din cauza C-40/21.
Astfel, se impunea ca instanţa de fond să analizeze din perspectiva criteriului proporţionalităţii următoarele aspecte pe care în mod corect le-a reţinut ca situaţie de fapt:
- împrejurarea că tatăl recurentului, dl. A. beneficia de prevederile art. 11 din Legea nr. 383/2013 a apiculturii, conform cărora autorităţile administraţiei publice locale asigură gratuit apicultorilor vetre de stupină (suprafeţe de teren pentru amplasarea familiilor de albine) temporare sau permanente, având dreptul, ca orice alt cetăţean al oraşului Sângeorz-Băi, să închirieze suprafeţe de teren în condiţiile legii, împrejurarea conform căreia chiria a fost stabilită anterior printr-un raport de expertiză extrajudiciară fiind aplicabilă în aceleaşi condiţii oricărei persoane care ar fi solicitat închirierea, accesul la terenuri alternative, analiza raportului de proporţionalitate şi din perspectiva aplicării pedepsei complementare stabilită prin hotărârea penală şi cea care ar urma să fie suportată de recurent ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare de faţă.
Trebuie precizat că instanţa europeană s-a pronunţat în cauza C-40/21 la data de 4 mai 2023, în timpul soluţionării cererii de recurs aflată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, astfel că nu putea fi aplicată la momentul pronunţării sentinţei recurate.
În cauza C-40/21, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că:
"Principiul proporţionalităţii trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislaţii naţionale care prevede o măsură constând în interdicţia de a ocupa orice funcţie publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane faţă de care s-a constatat existenţa unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcţii, cu condiţia ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislaţii să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav."
Din perspectiva jurisprudenţei europene mai sus citate, gravitatea consecinţelor reţinerii conflictului de interese impune o analiză riguroasă a proporţionalităţii acestor consecinţe cu fapta concretă săvârşită, cu luarea în considerare a întregului său context, a împrejurărilor justificate sau nu în mod obiectiv care au determinat-o, a prejudiciului produs prin raportare comparativă şi la eventualul prejudiciu rezultat în caz în care reclamantul ar fi rămas în pasivitate şi nu ar fi semnat, a caracterului formal sau determinant al deciziei adoptate, al posibilităţilor concrete, nu doar teoretice şi abstracte de evitare a conflictului de către subiectul acuzat de acesta.
Procedând la o analiză exclusiv formală a dispoziţiilor legale mai sus amintite, fără o analiză concretă a tuturor aspectelor mai sus evidenţiate, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit aceste dispoziţii legale, prin neluarea în considerare a jurisprudenţei europene în lumina cărora trebuiau interpretate,
Reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului şi casării sentinţei atacate.
Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanţa de fond va fi ţinută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporţionalităţii între eventualele abateri de la regimul conflictului de interese şi consecinţele pe care reclamantul-recurent ar urma să le suporte, ţinându-se seama de gradul de vinovăţie al acestuia raportat la circumstanţele concrete ale cauzei, precum şi de incidenţa hotărârii din dosarul penal, cu referire la pedeapsa complementară. În acest sens, instanţa de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporţionalităţii, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a conflictului de interese, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acesteia.
Faţă de cele expuse mai sus, în baza art. 496 C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe în vederea analizării cauzei din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudenţa CEDO şi CJUE.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 155/2020 pronunţate la 5 noiembrie 2020 de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Definitivă.
Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.
Pronunţată astăzi, 16 octombrie 2024.