Şedinţa publică din data de 21 noiembrie 2024
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 23.01.2024 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, înregistrată sub nr. x/2024, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României, solicitând obligarea acestora la plata sumei de 2.566.102,81 RON reprezentând contravaloarea compensaţiilor ce i s-ar cuveni pentru anul 2023 în calitate de proprietar al unor terenuri forestiere pe care nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin angajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă.
1.2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 151 din 19 aprilie 2024, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:
- a respins ca neîntemeiate, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţiile inadmisibilităţii invocate de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;
- a respins, ca neîntemeiate, excepţiile inadmisibilităţii invocate de pârâtul Guvernul României;
- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României;
- obligă pârâtul Guvernul României să plătească reclamantei suma de 2.566.102,81 RON reprezentând despăgubiri materiale pentru vătămarea cauzată prin refuzul emiterii hotărârii de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor prevăzute la art. 98 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, pentru anul 2023;
- a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată în raport cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;
- a constatat că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată în cauză.
1.3. Căile de atac exercitate în cauză
Împotriva acestei sentinţe au formulat recursuri pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, criticând-o pentru nelegalitate.
1.3.1 Recursul formulat de pârâtul Guvernul României a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 4, pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., acesta apreciind că sentinţa civilă a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
În opinia recurentului-pârât, instanţa de fond, în mod greşit, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, considerând că, în cauză, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, limitându-se astfel doar la citarea dispoziţiilor legale din lege fără a analiza şi argumenta în vreun fel decizia în cauză.
Instanţa de fond a fost învestită cu o acţiune având ca obiect "obligarea pârâtului la plata drepturilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 RON".
A arătat că, prin plângerea prealabilă adresată Guvernului, reclamanta a solicitat "aprobarea prin Hotărâre a Guvernului a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027." Astfel, instanţa de fond, a ignorat faptul că, plângerea invocată are ca obiect emiterea unui act normativ, iar acţiunea are ca obiect obligarea pârâţilor, în solidar, la plata de despăgubiri, aferente compensaţiilor pentru anul 2023.
Astfel, reclamanta nu a făcut dovada formulării şi înregistrării plângerii prealabile la Guvernul României, condiţie esenţială premergătoare depunerii unei cereri în faţa instanţei de contencios administrativ potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a art. 193 alin. (1) C. proc. civ.
Aşa cum a stabilit şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Decizia nr. 2303/2007, "procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, ca un fine de neprimire a acţiunii, şi este obligatorie, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) din C. proc. civ..".
Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge şi din interesul ocrotit, şi anume acela de a evita încărcarea rolului instanţelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă.
Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părţii interesate sau a ambelor părţi, dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiţionat sesizarea instanţei de îndeplinirea ei, motiv pentru care vă solicităm respingerea cererii ca fiind inadmisibilă.
Totodată, recurentul-pârât a considerat că instanţa de fond, în mod greşit, a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată în ceea ce priveşte neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Redând dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a arătat că dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".
Aşadar, a considerat că hotărârea instanţei este nelegală întrucât, în cauză, lipseşte situaţia premisă, cea a unui act administrativ nelegal, anulat de instanţă, sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea unui alt înscris sau efectuării unei anumite operaţiuni administrative, perspectivă din care acţiunea formulată de reclamantă nu îndeplineşte, cumulativ, condiţiile pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţilor pârâte şi, pe cale de consecinţă, se impune respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
A mai menţionat că lipsurile acţiunii menţionate sunt de natură a conduce la inadmisibilitatea pretenţiilor solicitate referitoare la obligarea la plata compensaţiilor pretinse având în vedere, atât lipsa unei justificări legale care să creeze o astfel de posibilitate, cât şi inexistenţa unei analize asupra documentelor care ar trebui să constituie temeiul acordării compensaţiilor, cu atât mai mult cu cât plângerea invocată are ca obiect emiterea unui act normativ, iar acţiunea are ca obiect obligarea pârâţilor, în solidar, la plata de despăgubiri, aferente compensaţiilor pentru anul 2023.
În acest sens, a apreciat că, prin admiterea în parte a acţiunii, instanţa de judecată putea, cel mult să soluţioneze cererea reclamantei cu consecinţa obligării autorităţii publice de a emite un act administrativ sau de a efectua o operaţiune administrativă, numai dacă se constata refuzul nejustificat de soluţionare a unei astfel de cereri.
A subliniat faptul că este de neînţeles raţionamentul instanţei de fond privind obligarea Guvernului la plata compensaţiilor atât timp cât atât avizarea documentaţiei, cât şi plata compensaţiilor sunt operaţiuni efectuate exclusiv de către gărzile forestiere.
Carenţele acţiunii menţionate sunt de natură a conduce, aşadar, la inadmisibilitatea consecinţei solicitate în petitul cererii referitoare la obligarea Guvernului, la plata compensaţiilor pretinse având în vedere, lipsa unei justificări legale care să creeze o astfel de posibilitate, cât şi inexistenţa unei analize asupra documentelor care ar trebui să constituie temeiul acordării compensaţiilor.
Astfel, instanţa de fond, la pronunţarea hotărârii, nu a ţinut seama de faptul că atribuţiile privind verificarea şi întocmirea documentaţiei în vederea alocării sumelor prind compensaţiile, obligaţiile ulterioare verificării şi stabilirii dreptului la compensaţii, dar şi obligaţia de a achita sumele respective de bani nu sunt în sarcina Guvernului.
A apreciat că instanţa ar trebui prioritar să se pronunţe asupra admisibilităţii unei astfel de cereri, respectiv de a obliga în solidar două autorităţi publice la acordarea unor compensaţii prevăzute de Codul silvic doar pe considerentul că una dintre cele două entităţi are ca atribuţii publicarea actelor normative, fără temei legal şi fără analizare şi avizare a documentaţie depuse în vederea acordării respectivelor compensaţii.
Mai mult, a apreciat că Hotărârile de Guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, reglementând aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, astfel încât adoptarea acestora nu se realizează la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci în condiţiile prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Pe de altă parte, constatarea unui refuz de emitere/adoptare a unui act administrativ, fie că refuzul este justificat sau nejustificat, presupune, în mod necesar, ca procedura de emitere/adoptare a acelui act administrativ să prevadă existenţa unei cereri în acest sens, iar în cazul hotărârilor Guvernului această ipoteza este exclusă întrucât nu se adoptă la cerere.
Totodată, în cazul unui act administrativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi de adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, în condiţiile în care, din însăşi procedura de adoptare, rezultă că dreptul de apreciere a fost conferit de legiuitor acestei autorităţi într-o marjă cu limite largi.
1.3.1 Recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a fost întemeiat, în drept, pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Recurentul-pârât a învederat că instanţa de fond, în mod greşit şi cu aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului, invocând faptul că aceasta "este neîntemeiată în raport de modul în care reclamanta a configurat obiectul cererii deduse judecăţii", întrucât "raportul juridic de conflict s-a născut între A. şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor în legătură cu neîndeplinirea de către subscrisul a obligaţiei de a elabora documentaţia necesară emiterii unei hotărâri de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor".
A reiterat că, obiectul plângerii prealabile şi obiectul cererii de chemare în judecată sunt diferite.
Prin cererea de chemare în judecată reclamanta a solicitat instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să oblige pârâţii la plata drepturilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 tei.
Prin plângerea prealabilă, aceasta a solicitat Ministerului "întocmirea documentaţiei şi, respectiv, aprobarea prin Hotărâre a Guvernului a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027".
În acest sens, cu aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa a respins excepţia invocată, reţinând eronat că în prealabil sesizării instanţei de judecată cu prezenta cauză, reclamanta a adresat Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor o cerere prin care i-a solicitat să întocmească documentaţia necesară emiterii unei hotărâri de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor şi că a chemat în judecată pe acest pârât solicitând, în temeiul art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obligarea la plata unor despăgubiri pentru refuzul nejustificat de efectuare a operaţiunii administrative de întocmire a documentaţiei.
Referitor la acest aspect, a arătat că, în mod corect, instanţa de fond, la pag. 7 din hotărâre, a reţinut că prin cererea comună, adresată Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernului României la data de 23.10.2023, reclamanta a solicitat pârâtului Ministerul Mediului, Apelor si Pădurilor să întocmească documentaţia necesară, iar pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de aprobare a Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027.
Aşadar, dacă obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de plata drepturilor, respectiv contravaloarea compensaţiilor aferente anului 2023 în cuantum de 2.566.102,81 RON, aşa cum a reţinut instanţa de fond, Ministerul a întocmit documentaţia necesară, iar pârâtul Guvernul României nu a adoptat hotărârea de aprobare a normelor metodologice, atunci, nu există un raport juridic de conflict născut între reclamantă şi Minister pentru neîndeplinirea de către acesta din urmă a obligaţiei de a elabora documentaţia necesară emiterii unei hotărâri de către Guvern de aprobare a normelor metodologice şi, pe cale de consecinţă, se impunea admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor.
Cu privire la plata compensaţiilor, a reiterat că aceasta se efectuează de către gărzile forestiere, iar Ministerul are doar atribuţia de a aloca sumele necesare către autorităţile din teritoriu, fără ca acestea din urmă să efectueze în mod direct plata către beneficiari, considerente faţă de care nici Ministerul nu are legitimare procesuală pasivă.
În considerarea celor mai sus menţionate, a solicitat instanţei să admită recursul declarat, să caseze sentinţa atacată în privinţa soluţiei privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, iar pe fond să respingă cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinări prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
În esenţă, a arătat că prin plângerea administrativă prealabilă a solicitat atât obligarea pârâtelor la emiterea Normelor, cât şi obligarea la despăgubiri.
Cu privire la inadmisibilitatea acţiunii decurgând din inexistenţa în speţă a unui act administrativ nelegal, a precizat că a solicitat obligarea pârâtelor la plata despăgubirilor, invocând prevederile Codului Silvic, dar şi pe cele ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
1.5. Procedura de soluţionare a recursului
În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.
Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 21 noiembrie 2024, cu citarea părţilor.
II. Soluţia instanţei de recurs
2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenţii-pârâţi Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la criticile privind greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.
Cu privire la această excepţie, instanţa de fond a reţinut că regula exercitării procedurii prealabile este instituită, în mod expres, prin dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004, numai atunci când instanţa de contencios administrativ este învestită cu anularea, în tot sau în parte, a unui act administrativ individual sau normativ, nu şi atunci când obiectul acţiunii se referă tocmai la refuzul nejustificat al autorităţii de a emite un act administrativ sau de efectua o operaţiune administrativă, deoarece de esenţa recursului graţios instituit de legiuitor este tocmai dorinţa acestuia de a oferi autorităţii emitente posibilitatea de a-şi analiza actul emis şi de a-l revoca înainte de intrarea în circuitul civil, în măsura în care este nelegal. Aşa fiind, instanţa de fond a constat că, în raport de obiectul cererii dedusă judecăţii, în prezenta cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 invocate de pârâţi.
Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, invocată de recurenţii-pârâţi.
Prealabil, constatând că aspectele învederate prin memoriile de recurs referitoare la modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii vizează, în esenţă, aceleaşi critici de nelegalitate, respectiv faptul că obiectul plângerii prealabile şi obiectul cererii de chemare în judecată sunt diferite, Înalta Curte va proceda la analiza împreună a recursurilor declarate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, răspunzând cu prioritate acestei critici de nelegalitate.
În speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că prin cererea comună, adresată celor două autorităţi publice la data de 23.10.2023, reclamanta A. a solicitat pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor să întocmească documentaţia, iar pârâtului Guvernul României să aprobe prin hotărâre Normele metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023 – 2027.
Totodată, prin cererea de chemare în judecată cu care a fost investită instanţa de contencios administrativ la data de 23.01.2024, reclamanta a solicitat obligarea autorităţilor pârâte la plata sumei de 2.566.102,81 RON reprezentând contravaloarea compensaţiilor (respectiv a valorii produselor) pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin angajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru anul 2023.
Raportat la conţinutul concret al celor două cererii (cererea administrativă şi cererea introductivă de instanţă), Înalta Curte reţine, aşa cum în mod corect susţin recurenţii-pârâţi, că acestea sunt diferite, prima cererea având ca obiect emiterea unor acte administrative cu caracter normativ ce revin autorităţilor publice care sunt parte în procedura de acordare a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii de forestiere nu le recoltează din cauza restricţiilor impuse de lege, iar a doua cerere având drept obiect plata despăgubirilor aferente.
Aşadar, în privinţa solicitării de obligare a pârâţilor, în solidar, la plata despăgubirilor în sumă de 2.566.102,81 RON aferente compensaţiilor pentru anul 2023, instanţa de control judiciar reţine că nu îi corespunde o cerere similară adresată, în prealabil, autorităţilor pârâte, pentru a se putea avansa măcar ipoteza premisă a unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri.
În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că prima instanţă nu se putea pronunţa pe fondul cauzei decât în legătură cu ceea ce reclamanta a solicitat în procedura administrativă, respectiv emiterea şi aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru intervalul 2023-2027.
Cum plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.
În consecinţă, având în vedere soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză, nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate invocate de recurenţii-pârâţi referitoare la modul în care instanţa de fond a soluţionat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 554/2004, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Mediului, Apelor şi Pădurilor şi, respectiv, fondul cauzei.
2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursurile formulate de pârâţi, să caseze sentinţa recurată şi, în rejudecare, să respingă acţiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile formulate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 151 din 19 aprilie 2024 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:
Respinge acţiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 21 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.