Asupra recursurilor de față, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I Circumstanțele cauzei
Obiectul acțiunii deduse judecății
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București în data de 06.03.2023, sub nr. de dosar x/2/2023, reclamanții Parohia A, Parohia B, Parohia C în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei D, Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna D, prin Primar, au solicitat anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 26/26.08.1999 și a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin Încheierea de ședință din 11 decembrie 2023, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția tardivității invocată de pârâtul Guvernul României, prin întâmpinare, ca nefondată.
Prin Sentința nr. 1264 din 18 iulie 2024, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Parohia A, Parohia B, Parohia C și a anulat în parte HCL D (în ceea ce privește pozițiile 8, 9, 10, 11, 12) și în parte HG nr.1353/2001-Anexa 25-în ceea ce privește pozițiile (...) (Cimitirul E, poziția (...) (cimitir F), poziția (...) (Cimitir G), poziția (...) (Cimitir H) și poziția (...) (cimitir I).
3. Recursurile formulate în cauză
3.1.Recurentul-pârât Guvernul României a declarat recurs împotriva Sentinței civile nr.1264 din 18.07.2024 și a încheierii de ședință din data de 11.12.2023, ambele pronunțate de Curtea de Apel București-Secția a IX-a Contencios Administrativ și Fiscal. în dosarul nr. x/2/2023, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, respingerea, pe fond, în întregime, a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată
Se arată că prin hotărârea pronunțată, instanța de fond a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Parohia A, Parohia B și Parohia C, a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local nr.26/1999 adoptată de Consiliul Local al Comunei D și a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, anexa nr.25, pozițiile (...) – cimitir.
Susține că instanța a respins în mod neîntemeiat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile întrucât reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr.1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia.
Ori, potrivit art. 7 alin.(l) și (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 193 alin.(l) și (2) C. proc. civ., formularea plângerii prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, condiție ce se impune a fi respectată și de terțul ce se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, caz în care plângerea trebuie introdusă în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, iar pentru motive temeinice poate fi introdusă și peste acest termen, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului.
În ce privește natura juridică a actelor a căror anulare parțială se solicită în cauză, hotărârea Guvernului de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, aspect necontestat de reclamante, în timp ce hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare, ce nu produce efecte juridice.
În aceste condiții, procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale constă într-o etapă de inventariere, care se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.
Prin urmare, în speță, natura juridică de act administrativ cu caracter individual, o are doar H.G. nr.1353/2001, în timp ce H.C.L. al Comunei D nr.26/1999 reprezintă o operațiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern.
Pe cale de consecință, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin.(l) și (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu reclamantele ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de față, în anularea H.G. nr.1353/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.
Ca excepție de la principiul revocabilității actului administrativ, ce justifică deopotrivă exceptarea de la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, intrarea acestuia în circuitul civil și producerea de efecte juridice se impune a fi interpretată restrictiv. Cum actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, fiind suficientă ca argument în acest sens trimiterea la definiția de la art. 2 alin.(l) lit. c din Legea nr. 554/2004, se impune concluzia că esențială pentru a reține situația de excepție în discuție este intrarea actului în circuitul civil. Or, actul administrativ nu intră în circuitul civil prin simpla sa adoptare ori comunicare ori producere de efecte juridice, căci aceasta ar însemna să se lipsească în totalitate de conținut regula revocabilității, ci, mai mult decât atât, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă.
În lumina acestor considerente de ordin teoretic, se constată că, în speță, deși afirmă incidența situației de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, nici reclamantele, nici instanța de fond, care a respins excepția inadmisibilității prin încheierea de ședință de la data de 11.12.2023, nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedesc, că în baza H.G. nr. 1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirele litigioase, ci are în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.
Cum acțiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsă plângerii prealabile, se impune subsecvent concluzia că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.
2. În ceea ce privește soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr.1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului J, precum si al municipiilor, orașelor și comunelor din județul J - Anexa nr.25 - pozițiile (...), consideră că sentința instanței de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii.
Hotărârea Guvernului nr.1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului J, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul J, este temeinică și legală și a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura județului J și Consiliul județean J, organele de specialitate ale administrației publice centrale cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale și al inițierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competență.
Guvernul are exclusiv competența de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Legea fundamentală, și, în prezent, și prin O.U.G. nr.57/2019 privind Codul administrativ.
Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestei, cu modificările și completările ulterioare, în vigoare la data adoptării actului criticat, în prezent abrogat prin O.U.G. 57/2019, hotărârile adoptate de consiliile locale prin care sunt însușite inventarele bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale, se centralizează de către comisiile județene, fiind înaintate Guvernului care, prin hotărâre atestă apartenența bunurilor la domeniul public al județului sau al celorlalte unități administrativ-teritoriale.
Așadar, prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri.
De asemenea, potrivit textelor de lege arătate, cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.
Analizarea, respectiv cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deține imobilele în discuție este de competența instanțelor de drept comun. Instanța de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia și a normelor de competență conferite de lege emitentului actului.
În concluzie, având în vedere argumentele anterior menționate, solicită admiterea recursului și, pe cale de consecință, casarea sentinței atacate iar pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
3.2. Recurenta UAT Comuna D a declarat recurs împotriva încheierii de ședință din data de 11 decembrie 2023 și a Sentinței civile nr. 1264 din 18 iulie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, Secția a IX-a Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr. x/2/2023, solicitând admiterea recursului, și admiterea excepției inadmisibilității primului capăt de cerere prin care se solicită anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local D nr. 26/26.08.1999 adoptată de Consiliul Local al Comunei D, pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, admiterea excepției inadmisibilității celui de-al doilea capăt de cerere prin care se solicită anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 25 în ceea ce privește poziția (...) (cimitir E), poziția (...) (cimitir F), poziția (...) (cimitir G), poziția (...) (cimitir H) și poziția (...) (cimitir I) pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 iar pe fondul cauzei, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Se arată că încheierea de ședință din data de 11 decembrie 2023 cât și Sentința civilă nr. 1264 din 18 iulie 2024 sunt nelegale.
Prin încheierea recurată au fost încălcate prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr, 554/2004 în ceea ce privește analiza excepției inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile atât cu privire la HG nr.1353/2001 cât și cu privire la HCL 26/1999.
Contrar celor reținute de către instanța de fond, în speță era obligatorie parcurgerea procedurii prealabile cu privire la HCL 26/1999, acesta fiind un act administrativ cu caracter individual astfel cum acesta este definit de prevederile art. 2 lit. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice."
În speța de față, cererile formulate de către intimate la data de 08.08.2022 nu întrunesc elementele unor plângeri prealabile împotriva HCL 26/1999, nefiind adresate emitentului actului contestat în prezentul litigiu, respectiv Consiliului Local al Comunei D Primăriei Comunei D, intimatele solicitând Primarului să dispună „revocarea în parte a Hotărârii Consiliului Local". Or, primarul nu are printre atribuții și pe aceea de a revoca Hotărârile Consiliului Local.
Așadar, prin raportare la prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și ținând seama de faptul că emitentul actului administrativ cu caracter individual a cărui anulare parțială se solicită pe calea prezentei acțiuni este Consiliului Local al Comunei D, intimatele, premergător formulării acțiunii de față trebuiau să se adreseze autorității publice emitente.
În ceea ce privește excepția inadmisibilității celui de-al doilea capăt de cerere prin care se solicită anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 25 în ceea ce privește poziția (...) (cimitir E), poziția (...) (cimitir F), poziția (...) (cimitir G), poziția (...) (cimitir H) și poziția (...) (cimitir I), pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, și aceasta a fost în mod nelegal respinsă de către instanța de fond, reținându-se ca fiind aplicabilă în speță situația de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 (excepția de la principiul revocabilității actului administrativ).
Așadar, instanța a reținut faptul că HG nr. 1353/2001 a „ intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice." Or, Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 deși a produs efecte juridice, aceasta nu a intrat în circuitul civil și nici nu poate intra în circuitul civil, pe baza sa nu au fost încheiate și nici nu pot fi încheiate acte juridice prin care să fie tranzacționate drepturile sau să fie constituite drepturi în favoarea unor terțe persoane cu privire la cimitirele în discuție, bunurile din domeniul public fiind inalienabile, imprescriptibile și insesizabile în conformitate cu prevederile art. 861 alin. (1) C. civ. Prin urmare în cauză nu sunt aplicabile prevederile legale referitoare la excepția de la principiul revocabilității actului administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile fiind obligatorie în privința acestui act administrativ unilateral reprezentat de Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001.
În cauza de față intimatele au primit răspunsul la adresele solicitările înregistrate sub nr. 1740/20.06.2022, 1741/20.06.2022 respectiv 1742/20.06.2022 prin care au fost informate cu privire la faptul că prin HCL 26/1999 cimitirele au fost incluse în inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei D la data de 07.07.2022. Or, ulterior acestei date intimatele nu au înțeles să se conformeze dispozițiilor legale imperative referitoare la plângerea prealabilă, și au învestit instanța de judecată cu soluționarea cererii anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 25 în ceea ce privește poziția (...) (cimitir E), poziția (...) (cimitir F), poziția (...) (cimitir G), poziția (...) (cimitir H) și poziția (...) (cimitir I) fără a fi îndeplinit procedura prealabilă cu emitentul actului, pârâtul Guvernul României, fapt pentru care demersul acestora în justiție este profund viciat și, pe cale de consecință, neavenit sub aspectul admisibilității.
Sub aspectul incidenței motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, arătăm faptul că prin efectul legii, terenurile cu destinația de cimitir comunal sunt considerate bunuri ce aparțin domeniului public al unității administrativ teritoriale, acesta fiind și motivul pentru care la dosar a fost atașat dosarul administrativ care a stat la baza adoptării HCL 26/1999.
Astfel, art. 3 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, act normativ în vigoare la data adoptării HCL 26/1999, prevede după cum urmează:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la ort. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa care face parte integranta din prezența lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege.
(3) Domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național.
(4) Domeniul public al comunelor, al orașelor și al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean."
La pct. III din Anexă sunt enumerate bunurile care se află în domeniul public al comunelor: „III. Domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri: (...)10. cimitirele orășenești și comunale;"
De asemenea, în Anexa nr. 4 la Codul administrativ din 2019, act normativ ce a înlocuit parțial Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, cimitirele orășenești și comunale se regăsesc, în continuare în lista bunurilor care aparțin domeniului public al comunei, al orașului sau al municipiului.
Totodată, în Norma tehnică pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor din 08.07.1999, cea care a reglementat modul unitar de întocmire a inventarului bunurilor care pot alcătui domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în conformitate cu prevederile legale se prevede astfel: „VI. -Domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din categorii de bunuri prevăzute în anexa nr. 3, precum și din alte bunuri de uz și de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege ca bunuri de uz ori de interes public național sau județean." iar în anexa nr. 3 cuprinzând unele categorii de bunuri care alcătuiesc domeniul public local al comunelor, orașelor și municipiilor la lit. g regăsim și cimitirele comunale.
În conformitate cu prevederile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele, crematoriile umane și serviciile funerare:
„Art. 3. în sensul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:
a) cimitir - spațiul situat in intravilanul sau extravilanul localității, care a fost, este sau va fi destinat înhumării; (...)
Art. 4. Cimitirul se poate afla în proprietatea publică a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, a cultelor religioase legal recunoscute sau a unităților locale de cult/biserici în situația cimitirelor confesionale, în proprietatea operatorilor economici, asociațiilor sau fundațiilor, precum și în proprietatea unui alt stat, cu respectarea tratatelor la care România este parte. Art. 5. (1) Administratorul cimitirului este proprietarul acestuia sau cel care deține dreptul de administrare.
(2) Autoritățile administrației publice locale au obligația de a înființa cimitire publice în fiecare localitate și de a le organiza astfel încât să aibă sectoare corespunzătoare pentru fiecare cult recunoscut, la cererea cultelor sau a unităților locale de cult ce funcționează în localitatea respectivă.
(3) În localitățile în care nu există cimitire comunale și unele culte nu dispun de cimitir propriu, persoanele decedate care au aparținut respectivelor culte vor fi înhumate potrivit ritului propriu în cimitirele existente în funcțiune, excepție făcând cimitirele existente în funcțiune ce aparțin cultelor mozaic și musulman.
(4) De prevederile prezentului art. beneficiază și persoanele fără apartenență religioasă."
Nu în ultimul rând, art. 861 alin. (1) C. civ. prevede că: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile și insesizabile".
Acțiunea în contencios administrativ a fost admisă tocmai în considerarea pretinsei absențe a unui act doveditor al dreptului de proprietate al UAT Comuna D (și asta în condițiile în care nici intimatele, contrar celor reținute de către instanța de fond, nu au prezentat acte de proprietate cu privire la cele două cimitire), care să se fi regăsit în cuprinsul documentației care a stat la baza emiterii actelor administrative contestate - cerință ce se regăsește în cuprinsul unei note explicative la Anexa nr. 4 la HG nr. 548/1999 și care enumera cu titlu exemplificativ (însă nu și limitativ) o serie de acte juridice care pot fi considerate acte de proprietate sau acte doveditoare.
Înscrisurile depuse de intimate în susținerea cererii de chemare în judecată, la care face trimitere instanța de fond în cuprinsul considerentelor sentinței recurate (fără a indica în mod concret ce anume reprezintă aceste înscrisuri) conduc în realitate la concluzia că acestea nu fac dovada faptului că au deținut în proprietate cimitirele, ci, după cum se poate observa termenul folosit cu referire la proveniența acestor bunuri imobile este acela de „împroprietărire", fără a se indica titlul în baza căruia s-a făcut această mențiune. Dimpotrivă, rubricile intitulate „Nr. și data actului" sunt completate în privința tuturor cimitirelor cu mențiunea „nu are".
Mai mult, în măsura în care intimatele cunoșteau că ar fi deținut în proprietate respectivele bunuri ar fi trebuit să formuleze cereri de retrocedare ale acestora în conformitate cu prevederile Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, act normativ în cuprinsul căruia, la art. 8 lit. b se prevede după cum
Or, intimatele nu s-au adresat UAT Comuna D cu o asemenea cerere de retrocedare, motiv pentru care, cu atât mai mult prezentul demers judiciar apare ca fiind unul inadmisibil.
În plus, intimatele nu au efectuat nici un act de administrare, nicio lucrare de întreținere și nici vreun alt demers care să susțină ideea potrivit căreia ar deține în patrimoniu în mod continuu, public și sub nume de proprietar, astfel cum susțin, cimitirele în discuție.
Așadar, chiar dacă UAT Comuna D nu are un act de proprietate în sensul indicat de instanța de fond, s-a probat împrejurarea că cimitirele în discuție sunt cimitire comunale, obiect al dreptului de proprietate publică și aparțin întregii comunități locale (deservesc pe toți cetățenii comunei indiferent daca aceștia sunt creștin ortodocși sau nu și indiferent dacă aceștia activează sau nu în cadrul parohiilor reclamante), cu mult înainte de anul 1989, respectiv de apariția Legii 213/1998, lege care a dat posibilitatea ca acestea să fie inventariate și ulterior atestate ca făcând parte din domeniul public, fiind în prezent administrate în interesul comunității.
Un argument în plus în susținerea împrejurării că prin adoptarea HCL 26/1999 și a HG nr. 1353/2001 nu s-a produs intimatelor nicio vătămare într-un interes legitim este reprezentat inclusiv de perioada îndelungată de timp care a trecut de la data adoptării celor două acte administrative și momentul în care au fost inițiate demersurile pentru anularea acestora, respectiv mai mult de 20 de ani. Or, în toată această perioadă de timp, atitudinea intimatelor-reclamante a fost una de pasivitate.
Prin urmare, în considerarea tuturor argumentelor solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatele-reclamante Parohia C, Parohia A, Parohia B au depus întâmpinare prin care invocat excepția nulității recursului formulat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, iar pe fond respingerea recursurilor ca nefondate.
II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor
Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de către recurenții-pârâți, Înalta Curte constată următoarele:
În ceea ce privește excepția nulității recursurilor declarate de Guvernul României, invocată de către intimata-reclamantă, Înalta Curte o apreciază ca fiind nefondată, reținând că toate criticile formulate împotriva Încheierii de ședință din 11 decembrie 2023 și a Sentinței civile nr. 1264 din 18 iulie 2024 se circumscriu în mod evident cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ., făcându-se referire la încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material.
Înalta Curte constată similitudinea motivelor de recurs formulate de către cele două recurente-pârâte împotriva încheierii de ședință din 11 decembrie 2023 prin care s-a respins excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată pentru lipsa procedurii prealabile în privința HG nr.1353/2001 anexa 25 și a HCL nr.26/1999, astfel încât susținerile vor fi analizate din aceeași perspectivă.
Prima instanță a considerat că actele administrative unilaterale cu caracter individual constituie acte care au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, astfel că parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară, fiind incidente dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului, în privința excepției inadmisibilității cererii de chemare în judecată vizând anularea HG nr.1353/2001, reține că în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 „În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau al celor care privesc cererile celor vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, precum și în cazul prevăzut la art. 4 alin. (2), nu este obligatorie procedura prealabilă.”
După cum s-a arătat în mod constant în doctrina și jurisprudența de specialitate, principiul revocabilității actelor administrative, alături de principiul legalității reprezintă un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative, în principiu toate actele administrative putând fi revocate, cele normative oricând, iar cele individuale, cu unele excepții, respectiv cele care au intrat în circuitul civil și au generat drepturi subiective garantate de lege (Deciziile nr. 364/2022 și 624/2016 ale Curții Constituționale a Românei).
Susțin recurentele că simpla emitere și publicare a hotărârii de guvern atacată nu echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, omițând însă faptul că ulterior publicării actului contestat există dovezi propriu-zise ale intrării în circuitul civil a HG nr.1353/2001, respectiv contracte de lucrări încheiate de către recurenta-pârâtă UAT Comuna D pentru întreținerea obiectivului „împrejmuire cimitir uman”.
În acest context, Înalta Curte apreciază că prin înscrisurile depuse la dosarul cauzei, intimata-reclamantă a probat îndeplinirea celor două condiții impuse de dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 (intrarea HG nr.1353/2001 în circuitul civil și producerea de efecte juridice ca efect al atestării apartenenței terenului cu destinație de cimitir în domeniul public al comunei D), astfel încât parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară, nemaifiind posibilă revocarea hotărârii de către emitentul actului contestat.
În ceea ce privește concluziile primei instanțe referitoare la lipsa caracterului obligatoriu al procedurii prealabile în privința capătului de cerere având ca obiect anularea HCL nr.26/1999 emisă de recurenta-pârâtă UAT D, Înalta Curte constată că o asemenea analiză nu se impunea întrucât aceasta reprezintă o operațiune premergătoare emiterii hotărârii de guvern privind atestarea domeniului public, acesta din urmă fiind actul administrativ producător de efecte juridice.
Raportat la conținutul concret și scopul pentru care sunt adoptate, hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de guvern care este actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.
În acest sens sunt relevante dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora: „(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.
(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.”
Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ teritoriale constă așadar într-o etapă de inventariere ce se concretizează în efectuarea unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004 potrivit căruia „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizițiile publice;”, iar hotărârile consiliilor locale privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ teritoriale au natura juridică a unor operațiuni administrative prealabile, în privința cărora nu se impune parcurgerea procedurii prealabile.
În consecință, criticile recurentei-pârâte formulate împotriva soluției pronunțate asupra acestui capăt de cerere, vor fi respinse din perspectiva anterior expusă.
În ceea ce privește recursurile declarate împotriva sentinței civile nr. 1264/18.07.2024 a Curții de Apel București-Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, Înalta Curte le va analiza, de asemenea, în mod unitar, ținând cont de împrejurarea că memoriile formulate conțin aceleași critici de nelegalitate subsumate cazului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ.
Instanța de contencios administrativ a fost învestită cu cererea de chemare în judecată prin care reclamanții Parohia A, Parohia B, Parohia C, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local al Comunei D, Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna D, prin Primar, au solicitat anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 26/26.08.1999 și a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001.
Prin criticile formulate împotriva sentinței atacate prin care a fost admisă cererea de chemare în judecată, recurentele susțin că înscrisurile depuse de reclamante la dosarul cauzei conduc la concluzia că acestea nu fac dovada faptului că au deținut în proprietate cimitirele, neregăsindu-se niciun act de donație sau alt act translativ de proprietate.
De asemenea, reclamantele-intimate nu s-au adresat UAT Comuna D cu o asemenea cerere de retrocedare, motiv pentru care prezentul demers judiciar este inadmisibil.
Se susține de asemenea că prin adoptarea HCL nr.26/1999 și a HG nr.1353/2001 nu s-a produs intimatelor nicio vătămare într-un interes legitim având în vedere perioada îndelungată de timp care a trecut de la data adoptării celor două acte administrative și momentul la care au fost inițiate demersurile pentru anularea acestora.
Înalta Curte precizează că obiectul cauzei deduse judecății instanței de fond nu are ca obiect compararea unor titluri de proprietate, nefiind o revendicare imobiliară sau o acțiune în constatarea existenței unui drept real în patrimoniul reclamantelor, ci vizează exclusiv respectarea condițiilor legale pentru inventarierea bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor.
Din această perspectivă se reține că prin anexa 4 la HG nr.548/1999 (în vigoare la data adoptării HCL nr.26/1999) s-au aprobat Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor, în temeiul cărora aceste inventare erau supuse aprobării Guvernului până la data de 28 octombrie 1999.
Potrivit notelor explicative ale anexei nr.4 la HG nr.548/1999 pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, orașelor, municipiilor și județelor erau necesare actele de proprietate sau alte acte doveditoare.
De asemenea, conform art. 9 din Decretul nr. 177/4.08.1948 pentru regimul general al cultelor religioase, părțile componente locale ale cultelor religioase recunoscute pot avea și întreține, singure și în asociație cu altele cimitire pentru credincioșii lor, iar comunele sunt obligate a crea cimitire cultelor pentru înmormântarea celor ce nu aparțin cultelor ce nu au cimitire.
Relevante sunt totodată și prevederile Decretului nr. 233/23.02.1949 privind aprobarea Statutului pentru organizarea și funcționarea Bisericii Ortodoxe Române, respectiv art. 181 unde se stipulează că fiecare parohie rurală are dreptul la un cimitir pentru îngroparea morților care este proprietatea parohiei și administrat de organele parohiale.
Din interpretarea sistematică a acestor dispoziții legale reiese cu evidență faptul că legiuitorul a reglementat distinct situația cimitirelor parohiale față de cea a cimitirelor orășenești și comunale, situație care nu a fost avută în vedere la adoptarea HCL nr.26/1999.
Înalta Curte subliniază, în acord cu judecătorul fondului, că includerea în lista bunurilor din domeniul public a suprafețelor cu destinația de cimitire, în conformitate cu Anexa Legii nr. 213/1998, Cap. III, pct.10 prin care enumeră bunurile din domeniul public putea fi realizată numai în ipoteza în care cimitirele în discuție făceau parte din categoria celor orășenești și comunale.
Așadar, în cauză, prima instanță a interpretat și aplicat corect dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, în cauză nefiind incidente dispozițiile art. 25 din Legea nr. 102/2014 față de destinația imobilului în litigiu, acela de cimitir parohial, folosit și administrat cu această destinație de către reclamantele-intimate.
Consecința anulării în parte a HCL nr. 26/26.08.1999 Comuna D este aceea a constatării nulității parțiale a HG nr. 1353/2001- anexa 25, constatându-se din analiza documentației deținute de Guvernul României că nici la momentul adoptării hotărârii de guvern nu au existat alte probe care să ateste o destinație diferită a bunurilor.
Nici argumentele recurenților-reclamanți referitoare la lipsa vătămării reclamantelor-intimate ținând cont de perioada îndelungată de timp care a trecut de la data adoptării celor două acte administrative nu pot suplini aspectele de nelegalitate anterior menționate adoptarea actelor administrative de atestare a domeniului public trebuind a se realiza cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii.
Față de cele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului formulat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, invocată de intimatele-reclamante Parohia C, Parohia A, Parohia B și va respinge recursurile formulate de pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna D, prin Primar, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge excepția nulității recursului formulat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, invocată de intimatele-reclamante Parohia C, Parohia A, Parohia B.
Respinge recursurile formulate de pârâții Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna D, prin Primar, împotriva Încheierii din 11 decembrie 2023 și a Sentinței civile nr. 1264 din 18 iulie 2024 a Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 30 ianuarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.