Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 24.09.2020, pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2020, reclamanta Autoritatea Electorală Permanentă a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună:
- anularea încheierii nr. 23/10.09.2020, emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, comunicată instituției sale în data de 16.09.2020, cu adresa nr. VIII/40570/10.09.2020, fiind înregistrată sub nr. 12829/16.09.2020;
- anularea deciziei nr. 3/07.08.2020, emisă de directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi a României, comunicată instituției sale în data de 10.08.2020, cu adresa nr. VIII/40502/07.08.2020, fiind înregistrată sub nr. 11776/10.08.2020, precum și suspendarea executării acesteia până la soluționarea definitivă a cauzei;
- anularea parțială a raportului de audit financiar nr. 9153/17.07.2020, înregistrat la Curtea de Conturi sub nr. VIII/40460/17.07.2020.
2.Hotărârea primei instanțe
Prin sentința civilă nr. 40 din data de 13 ianuarie 2023, Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de reclamantă și a sesizat Curtea Constituțională a României cu soluționarea excepției de neconstituționalitate invocată; a respins excepția inadmisibilității invocată de pârâtă, ca neîntemeiată; a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinței civile nr. 40 din 13 ianuarie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Electorală Permanentă (AEP) a declarat recurs, indicând motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și casarea în parte a sentinței atacate, în ceea ce privește fondul cauzei și admiterea cererii de chemare în judecată.
În motivare, partea recurentă-reclamantă a arătat că intimata-pârâtă Curtea de Conturi nu poate decide asupra legalității sau nelegalității Regulamentului de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente, aprobat prin Hotărârea nr. 2/2019 a Biroului Permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, criticând analiza efectuată de prima instanță sub acest aspect. Or, în ciuda aspectelor reținute de prima instanță, Curtea de Conturi a făcut aprecieri cu privire la nelegalitatea ROF.
Motivarea unei hotărâri judecătorești trebuie să fie clară și precisă, să se refere la probele administrate în cauză și să fie în concordanță cu acestea, să răspundă în fapt și în drept la toaste pretențiile formulate de părți, conducând în mod logic și convingător la soluția din dispozitiv.
Motivul indicat de prima instanță pentru a respinge critica părții reclamante nu este în concordanță cu mențiunile deciziei nr. 3/2020 emisă de partea pârâtă.
Recurenta-reclamantă, indicând art. 340 lit. o din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, susține că raportul de audit trebuia să conțină și propuneri privind îmbunătățirea cadrului legislativ. Motivarea primei instanțe este în contradicție cu dispozițiile art. 21 alin. (3) și art. 34 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 și art. 340 lit. o din Regulamentul amintit. Astfel, cerința în discuție este că raportul de audit financiar trebuie să cuprindă în mod obligatoriu mențiunea amintită, condiție de validitate a raportului respectiv, a cărei neîndeplinire produce consecințe asupra acelui raport.
Prima instanță a mai arătat că intimata-pârâtă nu are competență în ceea ce privește modificarea/completarea actelor normative, context în care partea recurentă-reclamantă indică art. 32 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 și art. 82 lit. b din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități. Astfel, Curtea de Conturi are competența de a întocmi un raport special pe care să îl înainteze Parlamentului în vederea remedierii situației constatate. Din moment ce raportul a constatat deficiențe, trebuia să conțină în mod obligatoriu și secțiunea vizând carențele, inadvertențele și imperfecțiunile cadrului legislativ identificat, precum și propuneri pentru îmbunătățirea acestuia, conform pct. 12 din anexa 19 la Regulament.
Prima instanță nu a luat în considerare nici criticile părții reclamante vizând procedura de ocupare a funcțiilor publice parlamentare din categoria înalților funcționari publici parlamentari din cadrul Autorității Electorale Permanente.
Sub acest aspect, recurenta indică art. 12 alin. (1) din Legea nr. 7/2006 prin care se reglementează condițiile generale pentru accesul în structurile de specialitate ale Parlamentului, respectiv într-o funcție publică specială de funcționar public parlamentar, corespunzătoare funcțiilor de execuție și de conducere. De asemenea, se indică art. 19 din Legea nr. 7/2006 referitoare la procedura de numire în funcțiile publice parlamentare corespunzătoare înalților funcționari publici.
În acest context, se face referire la art. 74 din Regulamentul intern al funcționarilor publici parlamentari din Serviciile Camerei Deputaților, iar apoi la art. 102 alin. (7) și alin. (8) teza I din Legea nr. 208/2015, respectiv art. 33 alin. (2) – (4) și art. 36 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente, precum și la art. 102 alin. (2) teza I și II din Legea nr. 208/2015.
Toate numirile în funcții publice parlamentare de șef departament sau director general în cadrul AEP au respectat această procedură de numire prevăzută de cadrul legal aplicabil AEP, în vigoare la acel moment. Toate persoanele în cauză exercitau în cadrul AEP la momentul numirii o funcție publică parlamentară de execuție sau de conducere, obținută potrivit art. 12 din Legea nr. 7/2006, aspect indicat de echipa de audit în raportul întocmit.
Legea nr. 7/2006 menționează în mod expres la art. 20 doar în cazul funcțiilor publice de conducere (director, director adjunct, șef serviciu, șef secție și șef birou) faptul că numirea în funcțiile publice parlamentare de conducere se face pe bază de concurs cu îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 12.
În cazul numirilor pentru funcțiile publice parlamentare din categoria înalților funcționari publici nu există o astfel de prevedere expresă în Legea nr. 7/2006.
Recurenta-reclamantă a realizat o trimitere la aspecte identificate în jurisprudența de contencios administrativ.
Funcția publică parlamentară din cadrul AEP cu statut de înalt funcționar public parlamentar este o funcție internă de management, de nivel superior, care are drept scop îndeplinirea obiectivelor strategice în domeniile de competență.
În mod similar cu procedura de numire și eliberare din funcția publică parlamentară de înalt funcționar public parlamentar, respectiv aceea de șef de departament și de director general, prevăzută de actele normative aplicabile funcționarilor publici parlamentari din cadrul celor două Camere ale Parlamentului, a fost stabilită și procedura de numire și eliberare din funcția publică parlamentară de înalt funcționar parlamentar, respectiv aceea de șef departament și de director general, aplicabilă funcționarilor publici parlamentari din cadrul AEP, aceasta fiind reglementată potrivit dispozițiilor art. 102 alin. (70) și alin. (8) teza I din Legea nr. 208/2015 coroborate cu art. 33 alin. (2) – (4) și art. 36 alin. (1) din Regulamentul de organizare și funcționare a AEP.
Cu privire la problema avizului Birourilor permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului, prevăzut de art. 102 alin. (8) teza I din Legea nr. 208/2015, recurenta-reclamantă arată că natura juridică a acestui aviz este semnificativă, având în vedere consecințele pe care le poate avea asupra emiterii actelor administrative raportat la categoria din care face parte, anume facultativ, consultativ sau conform.
Avizul prevăzut de art. 102 alin. (8) teza I din Legea nr. 208/2015 este unul consultativ, existând obligația legală de a fi solicitat, dar nu și obligația de a fi respectat. Or, AEP a prezentat echipei de audit înscrisuri prin care s-a făcut dovada că a fost respectată condiția solicitării avizului Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului cu 30 de zile înainte de emiterea ordinelor de numire în funcțiile publice parlamentare de șef de departament și director general corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici parlamentari.
În prezent, art. 102 alin. (16) din Legea nr. 208/2015, introdus prin Legea nr. 202/2020, prevede în mod expres că acest aviz este unul consultativ.
În consecință, lipsa avizului amintit nu produce niciun efect asupra actelor juridice de numire în discuție, atât timp cât este unul consultativ, iar AEP a făcut dovada faptului că l-a solicitat. Or, susținerile intimatei-pârâte sub aceste aspecte nu au temei. ROF AEP a fost adoptat chiar de către Birourile permanente ale Camerei Deputaților și Senatului prin Hotărârea nr. 2/2019, acestea fiind cele care au stabilit caracterul consultativ al avizului amintit, aprobând art. 33 alin. (4) din Regulament.
În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului, așa cum a fost formulat.
4 Apărările formulate în cauză
Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
În apărare, partea intimată-pârâtă a arătat că raportul de audit financiar nu este un act administrativ raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, ci un act premergător emiterii actului administrativ în regim de putere publică.
Cât despre misiunea de audit financiar, Curtea de Conturi a desfășurat-o cu respectarea deplină a atribuțiilor specifice din Legea nr. 94/1992 și Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (RODAS).
Obiectivul acelei acțiuni de control l-a constituit modul de respectare de către AEP a reglementărilor legale privind ocuparea posturilor din organigrama entității, iar verificarea modului de angajare, ordonanțare și plată a cheltuielilor de personal nu poate fi disociată de reglementările legale privind modul de fundamentare și efectuare a cheltuielilor din această categorie finanțată din bugetul public. Analizarea cadrului normativ reprezintă o activitate prealabilă specifică auditului financiar, prevăzută de lege și de standardele de audit.
Or, atât în documentele întocmite de auditorii publici externi, cât și în decizia în discuție nu au fost făcute aprecieri referitoare la legalitatea sau nelegalitatea ROF AEP, ci doar constatarea vizând faptul că între prevederile ROF AEP și cele din Legea nr. 208/2015 existau necorelări privind procedura de numire a înalților funcționari publici parlamentari angajați în cadrul entității.
Totodată, în urma examinării efectuate a rezultat că Regulamentul intern al AEP nu este actualizat, nu conține condițiile prevăzute de actele normative de nivel superior referitoare la ocuparea funcțiilor de conducere, iar actele normative care au stat la baza elaborării acestui Regulament intern al AEP au fost abrogate în timp.
Curtea de Conturi are ca atribuție legală certificarea conturilor, proces care reprezintă atestarea legalității operațiunilor economice efectuate de unitatea auditată. Cât despre acele propuneri despre care partea recurentă susține că nu au fost menționate în raport, intimata-pârâtă arată că nu este abilitată să formuleze astfel de propuneri, actele normative putând fi modificate de cei care au această competență.
Sub aspectul recrutării personalului, intimata-pârâtă indică art. 101 alin. (11), art. 102 din Legea nr. 208/2015, art. 42 din Legea nr. 334/2006, art. 12 alin. (1) lit. i din Legea nr. 7/2006, art. 32 art. 33 alin. (1), alin. (2), alin. (3) și art. 36 din ROF AEP.
Ocuparea unei funcții publice parlamentare se realizează sub condiția promovării/admiterii la concursul sau examenul susținut în acest scop și respectării condițiilor privind vechimea în specialitate necesară pentru ocuparea acestor funcții, precum și a condițiilor specifice prevăzute în Regulamentul intern al entității verificate.
Se indică textul art. 12 din Legea nr. 7/2006, arătându-se că funcția publică parlamentară de șef departament sau director general din cadrul AEP poate fi ocupată de o persoană ce a fost declarată admisă la concursul sau examenul pentru ocuparea acestei funcții de înalt funcționar public, iar nu la concursul sau examenul susținut pentru ocuparea altei funcții de execuție și/sau conducere, respectiv funcția de consilier parlamentar sau șef serviciu, după cum susține AEP.
Or, numirile definitive pe funcții de conducere s-au efectuat de pe alte funcții, unele fiind funcții de conducere, sens în care se indică aspecte consemnate în procesul-verbal de constatare, anexă la raportul de audit financiar.
De asemenea, intimata-pârâtă face referire la art. 102 alin. (8) din Legea nr. 208/2015, arătând că s-a constatat lipsa avizului Birourilor permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului referitor la numirile făcute în funcțiile în discuție.
Cât despre procesul de numire în funcțiile de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, acesta s-a realizat etapizat, anume: numiri temporare din rândul personalului din cadrul aparatului propriu aflat în funcții publice parlamentare de execuție și conducere, altele decât cele corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; numiri pe perioadă nedeterminată, fără concurs și fără avizul Birourilor permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului, calificate în ordinele emise ca fiind numiri definitive, pentru persoanele care ocupau aceste funcții pe perioadă determinată, conform numirilor anterioare. Aceste numiri definitive au fost aprobate de conducătorul AEP la expirarea termenului de 30 de zile de la transmiterea la Parlamentul României a adreselor nominale de solicitare a avizelor către Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului, însă fără primirea/trimiterea de către Birourile respective a avizelor favorabile sau nefavorabile. Or, în cauza de față, problema relevantă este lipsa avizului, nu natura sa.
În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Recurenta-pârâtă Autoritatea Electorală Permanentă a depus răspuns la întâmpinare, prin care a contestat apărările părții adverse și, reluând în esență motivele dezvoltate prin cererea de recurs, a solicitat admiterea căii de atac.
5. Alte aspecte procesuale relevante
Terțul intervenient A a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea Autorității Electorale Permanente, solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenție, precum și admiterea recursului, context în care a invocat argumente similare celor dezvoltate în cererea de recurs.
Prin încheierea din 30 octombrie 2024, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis în principiu cererea de intervenție voluntară accesorie menționată.
II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs
Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010, republicată) „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”; totodată, art. 483 C. proc. civ. prevede că „(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].
Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.
Recursul formulat de recurenta-reclamantă este fondat.
Motivul de casare / nelegalitate invocat de recurentă prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.
În fapt, prima instanță a constatat că, în perioadele 20.03.2020 - 29.05.2020 și 22.06.2020 - 17.07.2020, Departamentul VIII din cadrul Curții de Conturi a efectuat misiunea de audit financiar asupra conturilor anuale de execuție bugetară întocmite pentru perioada 01.01.2019 - 31.12.2019 la Autoritatea Electorală Permanentă (AEP) și a încheiat raportul de audit financiar nr. 9153/17.07.2020 și procesul-verbal de constatare anexă la acesta, înregistrate la Curtea de Conturi sub nr. VIII/40460/17.07.2020. În esență, în procesul-verbal de constatare nr.9153/17.07.2020 au fost consemnate: - nerespectarea reglementărilor legale cu privire la ocuparea unor funcții publice parlamentare de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; - necorelarea prevederilor legale ale reglementărilor interne, cu prevederile conținute de legile cu care acestea se află în conexiune, referitoare la accesul la funcțiile publice de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; - aplicarea unei proceduri neconforme reglementărilor legale privind ocuparea funcțiilor publice parlamentare de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici.
Judecătorul fondului a mai arătat că, pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate și regularitate, Departamentul VIII a emis decizia nr. 3/07.08.2020, prin care s-au dispus în sarcina entității controlate mai multe măsuri în temeiul art. 43 lit. c din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
În esență, prima instanță a arătat, privitor la prima abatare, că autoritatea publică intimată-pârâtă a menționat că actul normativ de rang inferior, Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente (ROF), aplicabil începând cu data de 22.04.2019, a relevat neconcordanțe sau necorelări, în sensul că prin reglementările referitoare la numirea în funcții de conducere a persoanelor care au calitatea de înalt funcționar public parlamentar în cadrul AEP, ROF-ul depășește limitele competenței instituite prin actele de nivel superior; în ce privește Regulamentul intern al personalului AEP, aprobat în anul 2007, deși conține dispoziții privind selectarea și numirea funcționarilor publici, acestea nu sunt actualizate, nu conțin condiționalitățile prevăzute de actele normative de nivel superior referitoare la ocuparea funcțiilor de conducere, iar actele normative care au stat la baza elaborării acestui Regulament intern au fost abrogate în timp.
De asemenea, cu privire la cea de-a doua abatere, curtea de apel a menționat că intimata-pârâtă a imputat aplicarea de către AEP a unei proceduri neconforme reglementărilor legale privind numirea pe perioadă nedeterminată a unor persoane în funcții publice parlamentare de conducere corespunzătoare înalților funcționari publici parlamentari, fără organizarea și promovarea prealabilă a unui concurs/examen organizat în vederea ocupării acestor funcții și fără avizul Birourilor Permanente Reunite ale celor două Camere ale Parlamentului.
Astfel, Curtea de Conturi a României a constatat (i) nerespectarea reglementărilor legale cu privire la ocuparea unor funcții publice parlamentare de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici și (ii) aplicarea unei proceduri neconforme reglementărilor legale privind ocuparea funcțiilor publice parlamentare de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici, dispunând ca măsuri: (1) reanalizarea/reconsiderarea condițiilor în care au fost efectuate numirile în funcții publice parlamentare de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici și aplicarea măsurilor necesare pentru asigurarea conformității cu reglementările legale privind accesul la funcțiile publice parlamentare corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici; (2) revizuirea, modificarea/completarea/actualizarea regulamentelor, procedurilor și normelor interne specifice recrutării/numirii personalului din cadrul AEP, în acord cu prevederile legale în vigoare și cu respectarea cadrului și standardelor de control intern/managerial.
Entitatea verificată a contestat decizia nr. 3/07.08.2020, contestația fiind respinsă ca neîntemeiată prin încheierea nr. 23/10.09.2020 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României.
Raportat la contextul factual învederat, instanța de control judiciar se va raporta mai întâi la criticile lipsite de temei din conținutul memoriului de recurs, iar apoi va indica motivele pentru care intervine admiterea căii de atac.
La acest moment al analizei, instanța de recurs arată că art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ definește actul administrativ ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
Din definiția actului administrativ, astfel cum a fost reglementată de legiuitor, rezultă și regimul său juridic, respectiv condițiile sale de validitate (valabilitate), anume că actul administrativ trebuie să fie emis (1) în conformitate cu dispozițiile constituționale, cu legile adoptate de Parlament și cu toate actele normative având forță juridică superioară lui, (2) de autoritatea competentă și în limitele competenței sale, (3) în forma și cu procedura prevăzută de lege; fiind o sumă a tuturor condițiilor de validitate a actului administrativ, legalitatea acestuia implică și (4) oportunitatea sa derivând din capacitatea pe care o are organul care emite respectivul act administrativ de a alege, dintre mai multe soluții posibile și egale în aceeași măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.
Totodată, din interpretarea normei juridice menționate reiese că poate interveni anularea actului administrativ unilateral atunci când prin intermediul lui nu se atinge scopul vizat de legiuitor, respectiv acela de organizare a executării legii sau de executare în concret a legii, ci, dimpotrivă, se ajunge la încălcarea sau nerespectarea legii. Altfel spus, sancțiunea nulității devine incidentă dacă și în măsura în care la emiterea actului nu au fost respectate normele având forță juridică superioară edictate pentru întocmirea sa valabilă, vizând în principiu condiții anterioare sau concomitente emiterii actului.
Nu în ultimul rând, valorificarea criticilor părții recurente-reclamante se realizează în cadrul unei contencios subiectiv, potrivit art. 1 alin. (1) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a cărui premisă esențială o constituie existența unei vătămări suferite de persoana care acționează în fața instanței judecătorești ca urmare a actului litigios.
Astfel, prin una dintre criticile dezvoltate de recurenta-reclamantă în recurs se susține o nelegalitate a raportului de audit financiar nr. 9153/17.07.2020, întrucât în conținutul acestuia, deși s-au constatat anumite deficiențe sub aspectul cadrului normativ, nu au fost formulate propuneri privind îmbunătățirea cadrului legislativ, în ciuda dispozițiilor art. 340 lit. o din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (RODAS), respectiv pct. 12 din anexa 19 la Regulament, care impun astfel de mențiuni, omisiune ce ar reprezenta neîndeplinirea unei obligații legale și, astfel, o cauză de nevaliditate a actului.
Prima instanță a arătat că nu are în vedere această critică a părții reclamante, întrucât lipsa propunerilor privind îmbunătățirea cadrului legislativ din cuprinsul raportului de audit financiar nu poate conduce la anularea actului atât timp cât intimata-pârâtă nu are nicio competență în ceea ce privește modificarea / completarea actelor normative în cauză.
Observând apărările părții intimate-pârâte din recurs, prin care se contestă natura de act administrativ a raportului litigios, Înalta Curte subliniază că în discuție este un control solicitat de recurenta-reclamantă în condițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, anume cu privire la o operațiune administrativă premisă a deciziei litigioase, astfel că o astfel de critică este admisibilă în fața instanței de contencios administrativ.
Cu toate acestea, Înalta Curte de Casație și Justiție arată că aspectul indicat de recurenta-reclamantă nu este de natură să determine vreo vătămare a vreunui drept sau interes legitim privat al acesteia.
În concret, pct. 12 al Anexei nr. 19 la RODAS prevede că o mențiune a raportului de audit financiar este cea vizând ,,carențele, inadvertențele sau imperfecțiunile cadrului legislativ identificate, precum și propuneri privind îmbunătățirea acestuia”. Or, problema unor astfel de adaptări sau îmbunătățiri ale cadrului legislativ excedează în cauză atribuțiile propriu-zise ale intimatei-pârâte și recurentei-reclamante, atât legea, cât și Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente revenind în competența Parlamentului României sau a unor structuri specifice din componența sa. Referitor la Regulamentul intern al Autorității Electorale Permanente, în discuție este un act administrativ unilateral cu caracter individual, astfel că mențiunile sale nu erau vizate de rubrica respectivă a raportului de audit financiar.
În consecință, critica în discuție nu are în vedere vreo vătămare a părții recurente-reclamante spre a atrage o anulare în cadrul contenciosului subiectiv, indiferent de măsura în care a fost respectată sau nu de Curtea de Conturi obligația de completare a rubricii amintite din raportul de audit financiar.
Nici aspectul referitor la o pretinsă depășire a competenței Curții de Conturi prin existența unei verificări asupra legalității sau nelegalității Regulamentului de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente nu este de natură să determine admiterea căii de atac a recursului, câtă vreme sunt corecte constatările primei instanțe în sensul că intimata-pârâtă nu a făcut aprecieri cu privire la legalitatea / nelegalitatea Regulamentului respectiv, ci doar o analiză a cadrului normativ ce reglementează funcționarea entității verificate, ca activitate specifică auditului financiar, necesară identificării cauzelor care pot genera aplicări eronate ale reglementărilor legale cu efectul afectării fondurilor publice.
Faptul că recurenta-reclamantă lecturează în mod diferit față de Curtea de Apel București considerentele deciziei nr. 3/07.08.2020 a Curții de Conturi nu are semnificația unei temeinicii a acestei critici, din moment ce inclusiv paragraful preluat în memoriul de recurs din decizia respectivă nu menționează că Regulamentul respectiv ar fi fost declarat nelegal de intimata-pârâtă.
În mod corespunzător, deși succinte, considerentele primei instanțe se referă la motivul de anulare invocat de partea reclamantă-recurentă, pe care îl înlătură în mod argumentat, întemeindu-se pe conținutul concret al actului administrativ litigios, astfel că nu pot fi decelate în mod real nici vicii de legalitate sub aspectul motivării sentinței recurate.
Cu toate acestea, în cauză, judecătorul fondului a realizat o interpretare eronată a cadrului legislativ privind ocuparea funcțiilor publice din categoria înalților funcționari publici parlamentari din cadrul Autorității Electorale Permanente, prin validarea susținerilor Curții de Conturi din actele litigioase în sensul că o astfel de ocupare a funcțiilor în discuție ar putea interveni doar în urma unui concurs sau examen, precum și sub aspectul problemei avizului aferent procedurii de ocupare a acelor funcții.
Astfel, Legea nr. 208/2015 privind alegerea Senatului și a Camerei Deputaților, precum și pentru organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente stabilea prin dispozițiile art. 102 (forma în vigoare la data faptelor verificate) că ,,(6) Prevederile Legii nr. 7/2006 privind statutul funcționarului public parlamentar, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se aplică în mod corespunzător personalului din aparatul de specialitate al Autorității Electorale Permanente. (7) Președintele Autorității Electorale Permanente numește, promovează, eliberează sau destituie din funcție personalul din aparatul de specialitate al Autorității Electorale Permanente, conform legii. (8) Personalul aparatului de specialitate al Autorității Electorale Permanente cu statut de înalt funcționar public parlamentar este numit, eliberat sau destituit din funcție cu avizul birourilor permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului….”.
Legea nr. 7/2006 privind statutul funcționarului public parlamentar (forma în vigoare la data faptelor verificate) clasifică funcțiile în discuție în trei categorii, respectiv:
(a) funcții publice parlamentare corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici parlamentari, anume secretar general, secretar general adjunct, șef de departament, director general;
(b) funcții publice parlamentare de conducere, anume director, director adjunct, șef serviciu, șef secție și șef birou;
(c) funcții publice parlamentare de execuție.
Potrivit art. 12 din același act normativ, în regulă generală, calitatea de funcționar public parlamentar se dobândește dacă persoana respectivă a fost declarată "admis" la concursul sau examenul susținut pentru ocuparea funcției publice parlamentare. Lectura atentă a acestei dispoziții legale, coroborată cu textele următoare, denotă că în discuție sunt doar funcțiile publice parlamentare de execuție și cele de conducere, aspect lămurit prin dispozițiile alin. (3) ale art. 12 din Legea nr. 7/2006, dar și de art. 17 din același act legislativ care conferă secretarului general competența de numire în funcțiile respective.
În schimb, art. 19 din Legea nr. 7/2006 arată că ,,(1) În funcțiile publice parlamentare corespunzătoare înalților funcționari publici sunt numiți secretarul general și secretarul general adjunct ai Camerei Deputaților sau Senatului, precum și șeful de departament sau directorul general, după caz. (2) Numirea în funcția de secretar general și de secretar general adjunct se face de Camera Deputaților sau de Senat, potrivit regulamentului fiecărei Camere. (3) Numirea în funcția publică parlamentară de șef de departament ori de director general, după caz, se face de secretarul general, cu avizul Biroului permanent al Camerei Deputaților sau Senatului.”.
Astfel, această din urmă normă legală nu face nicio referire la condiția concursului pentru ocuparea funcțiilor publice corespunzătoare înalților funcționari publici parlamentari, ci în cazul secretarului general și secretarului general adjunct numirea se face de Camera Deputaților sau de Senat, potrivit regulamentului fiecărei Camere, iar în cazul șefului de departament ori directorului general, numirea se face de secretarul general, cu avizul Biroului permanent al Camerei Deputaților sau Senatului.
Spre exemplificare, art. 249 din Regulamentul Camerei Deputaților (forma în vigoare în epocă) prevedea că secretarul general și secretarul general adjunct sunt numiți și eliberați din funcție de către Camera Deputaților, la propunerea Biroului permanent al Camerei, cu consultarea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare. În mod similar, art. 212 din Regulamentul Senatului (forma în vigoare în epocă) prevedea că secretarul general și secretarul general adjunct sunt numiți de Senat, pe durata legislaturii, la propunerea Biroului permanent. Or, astfel de proceduri de numire nu implică desfășurarea unui concurs sau examen în prealabil, ci doar confirmarea prin vot a numirii persoanei vizate ca înalt funcționar public parlamentar.
Trimiterile la regulamentul fiecărei Camere în cazul secretarului general și a celui adjunct, respectiv la avizul Biroului permanent al Camerei Deputaților sau Senatului în cazul șefului de departament ori directorului general reprezintă un argument spre a conchide în sensul că în aceste ipoteze ocuparea funcțiilor publice parlamentare amintite nu avea ca premisă un concurs sau examen.
În plus, faptul că aceasta a fost intenția legiuitorului rezultă cu atât mai mult din analiza art. 20 din Legea nr. 7/2006, care indică doar cazul funcțiilor publice parlamentare de conducere ca având condiție de ocupare organizarea unui astfel de concurs, fără a exista nicio astfel de mențiune pentru înalții funcționari publici parlamentari, deși norma legală reglementează inclusiv aspecte privind această din urmă categorie, lipsind vreo referire însă la cerința unui concurs sau examen în vederea ocupării acelor funcții.
În consecință, o persoană care a dobândit calitatea de funcționar public parlamentar în condițiile art. 12 din Legea nr. 7/2006 prin ocuparea, în urma unui concurs sau examen, a unei funcții publice parlamentare de execuție poate fi numită ulterior ca înalt funcționar public parlamentar, respectiv șef de departament sau director general.
În mod corespunzător, exercitarea de către președintele Autorității Electorale Permanente, potrivit art. 102 alin. (7) din Legea nr. 208/2015, a atribuției de numire în funcție a înalților funcționari publici parlamentari din cadrul acestei autorități publice, conform legii, nu presupune desfășurarea în prealabil a vreunui concurs sau examen în acest sens, fiind suficient faptul că persoana numită are deja calitatea de funcționar public parlamentar și ocupă o funcție corespunzătoare de execuție sau de conducere, obținută prin concurs sau examen.
Așadar, numirea în funcția publică parlamentară de înalt funcționar public parlamentar cu statut de șef de departament sau director general intervine intuitu persoane, inclusiv în cadrul Autorității Electorale Permanente, desemnarea aparținând marjei de apreciere / discreție a titularului competenței de a proceda la numire, în măsura în care sunt îndeplinite toate condițiile necesare în acest scop pentru persoana vizată, fără a impune în prealabil parcurgerea unui concurs sau examen în acest scop, ci fiind suficientă deținerea unei funcții publice parlamentare deja ocupate legal.
Concluzia expusă anterior este valabilă și în cazul Autorității Electorale Permanente în raport de cadrul normativ existent în epocă, dat fiind că Legea nr. 208/2015 nu impune în materie alte condiții specifice, ci trimite cu caracter general la reglementarea Legii nr. 7/2006.
În aceste condiții, modalitatea identificată de Curtea de Conturi la Autoritatea Electorală Permanentă cu privire la numirea înalților funcționari publici parlamentari, raportat la Legea nr. 208/2016, Legea nr. 7/2006 și Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente, nu este afectată de niciun viciu de legalitate sub aspectul numirii intuitu persoane a acelor funcționari publici parlamentari, fără organizarea unui concurs sau examen în acest scop pentru ocuparea funcțiilor de director general sau șef de departament.
Nu în ultimul rând, instanța de control judiciar observă în conținutul actelor litigioase o confuzie a Curții de Conturi între două categorii distincte de funcții publice parlamentare, anume funcțiile publice parlamentare corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici parlamentari și funcțiile publice parlamentare de conducere, susținând existența unei pretinse categorii de «funcțiile publice parlamentare de conducere corespunzătoare categoriei înalților funcționari publici» în contra mențiunilor clare ale art. 6 din Legea nr. 7/2006.
De asemenea, în mod eronat a fost aplicată și interpretată legea de prima instanță și cu privire la problema avizului prevăzut de art. 102 alin. (8) din Legea nr. 208/2015 raportat la art. 33 din Regulamentul de organizare și funcționare a Autorității Electorale Permanente (ROF AEP).
Astfel, potrivit nomei legale, personalul cu statut de înalt funcționar public parlamentar este numit, eliberat sau destituit din funcție cu avizul birourilor permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului, textul regulamentar permițând președintelui AEP să procedeze la numire, eliberare sau destituire din funcție la împlinirea unui termen de 30 de zile de la data solicitării acelui aviz.
Cu privire la natura avizului în discuție, Înalta Curte constată ca fiind corectă interpretarea părții recurente-reclamante, care arată că respectivul aviz are natura juridică a unuia consultativ, fiind obligatorie doar solicitarea sa, nu și respectarea conținutului său.
Pentru a conchide astfel, un argument este dat tocmai de conținutul ROF AEP, care îi permite președintelui să procedeze la numire, eliberare sau destituire din funcție la împlinirea unui termen de 30 de zile de la data solicitării acelui aviz. În măsura în care conținutul avizului solicitat ar fi fost obligatoriu, atunci o astfel de abilitare a președintelui nu ar fi fost posibilă, întrucât este necesară existența sa pentru a cunoaște dacă poate proceda la oricare dintre cele trei intervenții în raportul de funcție publică parlamentară.
De altfel, printr-o modificare și completară ulterioară a Legii nr. 208/2015 prin Legea nr. 202/2020 s-a lămurit faptul că avizul amintit este unul consultativ, fără însă ca această intervenție a legiuitorului să fie una în scop de schimbare a naturii sale juridice, ci doar de clarificare a acesteia.
În orice caz, art. 102 alin. (2) din Legea nr. 208/2015 prevedea în epocă faptul că ,,Organizarea și funcționarea aparatului propriu al Autorității Electorale Permanente, numărul de posturi, statutul personalului, atribuțiile acestuia și structura organizatorică se stabilesc prin regulamentul de organizare și funcționare, aprobat prin hotărâre a birourilor permanente ale celor două Camere ale Parlamentului, …”. Or, în virtutea prerogativei conferite de lege, prin ROF AEP s-a prevăzut intervalul de timp în care președintele recurentei-reclamante este dator să aștepte emiterea avizului solicitat, iar după expirarea a 30 de zile poate proceda la numire, eliberare sau destituire din funcție, fără însă ca o astfel de reglementare să nu fie în acord cu dispoziția legislativă.
Altfel spus, pentru a realiza o numire într-o funcție publică parlamentară din categoria înalților funcționari publici parlamentari, în epocă nu era necesar întotdeauna ca președintele AEP să se afle în posesia unui aviz emis de birourile permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului, fiind suficient să se fi împlinit termenul de 30 zile prevăzut de Regulament, ceea ce implică respectarea condiției de a fi fost solicitat avizul respectiv.
În final, instanța de control judiciar observă că ambele măsuri din decizia litigioasă nr. 3/2020 a Curții de Conturi sunt argumentate în esență și în principal prin prisma aspectelor referitoare la omisiunea de a se fi organizat un concurs sau examen pentru numirile ca înalți funcționari publici parlamentari și absența avizului emis de birourile permanente reunite ale celor două Camere ale Parlamentului. Invalidarea acestor pretinse abateri identificate în conținutul deciziei amintite determină anularea acesteia, fără a prezenta relevanță alte aspecte suplimentare detaliate în motivarea procesului-verbal de constatare sau a raportului de audit financiar, ce nu fost însă însușite de emitentul actului administrativ, anume decizia nr. 3/2020, la momentul emiterii sale.
În concluzie, sunt găsite întemeiate aceste critici de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă cu privire la sentința recurată, precum și argumentele în apărare dezvoltate de intervenientul voluntar accesoriu în cererea sa de intervenție voluntară accesorie.
III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința civilă nr. 40 din data de 13 ianuarie 2023 pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, cu consecința anulării corespunzătoare în rejudecare a actelor litigioase; totodată, va fi admisă și cererea de intervenție accesorie formulată de B.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E :
Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Autoritatea Electorală Permanentă împotriva sentinței civile nr. 40 din data de 13 ianuarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința sentința civilă nr. 40 din data de 13 ianuarie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și, rejudecând:
Anulează Decizia nr. 3/07.08.2020 emisă de directorul Direcției 2 din cadrul Departamentului VIII al Curții de Conturi a României și încheierea nr. 23/10.09.2020 emisă de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României.
Anulează în parte Raportul de audit financiar nr. 9153/17.07.2020, în limita actelor anulate.
Admite cererea de intervenție accesorie formulată de B.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 20 noiembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.