Asupra recursului de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanțe
Prin cererea înregistrată, la data de 28.11.2023, pe rolul Curții de Apel Iași – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. (...)/G/II/09.11.2023 emis de pârâtă prin care s-a reținut că ar fi încălcat regimul juridic al conflictelor de interese în conformitate cu dispozițiile art. 79 alin. (1) lit. c și alin. (2) din Legea nr. 161/2003 coroborate cu cele ale art. 445 alin. (1), (2) și (3) din OUG nr 57/2019 privind Codul administrativ.
Prin Sentința civilă nr. 82 din 12 martie 2024, Curtea a respins acțiunea, ca neîntemeiată.
2. Cererea de recurs
Împotriva acestei sentințe, reclamanta A a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, rejudecând cauza în fond, anularea Raportului de evaluare nr. (...)/G/II/09.11.2023, ca urmare a inexistenței situației de conflict de interese.
După ce a prezentat situația de fapt, a apreciat recurenta că instanța a aplicat greșit art. 70 art. 71 și art. 79 alin. (1) lit. a și b) din Legea nr. 161/2003 și art. 243 alin. (1) lit. a din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
Din interpretarea acestor dispoziții, pentru a fi în prezența unui conflict de interese este necesară îndeplinirea cumulativă a condițiilor ca persoana în cauză să dețină o funcție publică, să existe o decizie luată în exercitarea funcției publice și să existe un interes patrimonial de natură a influența deciziile care trebuie luate în exercitarea funcției publice.
În exercitarea atribuțiilor legale care îi revin ca secretar general al comunei, nu a făcut altceva decât să contrasemneze pentru legalitate dispoziția emisă de primar, nefiind fondată aprecierea că avizarea pentru legalitate a actului administrativ reprezintă o participare la luarea deciziei, pentru că dispozițiile emise de primar sunt acte administrative unilaterale, care reprezintă voința unică a emitentului actului, a Primarului UAT Comuna B.
De asemenea, emiterea Dispoziției nr. 104/2023 de către primar nu era condiționată de avizul de legalitate al secretarului general, neputându-se reține că a participat la luarea deciziei în sensul art. 79 alin. (1) lit. c din Legea nr. 161/2003. Nu se poate pune semnul egalității între exercitarea atribuției legale de contrasemnare pentru legalitate și cea de participare la luarea unei decizii.
În calitate de secretar al unității administrativ-teritoriale avea obligația imperativă să avizeze pentru legalitate dispozițiile primarului, respective cele ale președintelui consiliului județean, hotărârile consiliului local sau ale consiliului județean. O interpretare în sensul reținut de prima instanță nu poate fi primită, pentru că ar conduce la consecințe grave care ar putea paraliza activitatea desfășurată de autoritatea executivă/deliberativă.
Referitor la interesul patrimonial, a arătat recurenta că, potrivit art. 7 alin. (1) lit. e din Legea nr. 153/2017, indemnizația acordată ca urmare a numirii în comisia de concurs și în comisia de soluționare a contestațiilor face parte din salariul lunar, alături de celelalte componente, neputând fi reținut că ar fi urmărit un interes personal patrimonial iar emiterea dispoziției primarului nu era condiționată de avizul de legalitate al secretarului.
3. Apărările formulate
Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru nemotivare. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
II. Soluția instanței de recurs
Examinând hotărârea atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului și cu motivele invocate prin recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
1. Argumente de fapt și de drept relevante
Înalta Curte reține că situația factuală descrisă în cuprinsul Raportului de evaluare nr. (...)/G/II/09.11.2023 nu a fost contestată în cauză, chestiunea în discuție fiind cea a calificării juridice a faptelor îndeplinite de recurenta-reclamantă în exercitarea atribuțiilor specifice funcției de Secretar General al Comunei B, județul Vaslui.
Instanța de fond a respins a acțiunea reclamantei, în considerarea faptului că reclamanta s-ar fi aflat în conflict de interese, întrucât sumele suplimentare i-au revenit ca urmare a propriei participări la procesul decizional în urma căreia a beneficiat de venitul suplimentar.
Soluția primei instanțe, de respingere a acțiunii, ca nefondată, este nelegală, reflectând interpretarea și aplicarea eronată a prevederilor legale pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză.
Conform dispozițiilor art. 243 alin. (1) lit. a din OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ, secretarul general unitatii administrativ teritoriale contrasemnează pentru legalitate dispozițiile primarului.
În vederea exercitării acestui atribut, dispozițiile primarului sunt verificate în ceea ce privește condițiile de fond și de formă în raport de temeiul juridic incident, iar dacă aceste condiții sunt respectate, secretarul semnează proiectul de dispoziție.
În cazul în care se constată nerespectarea dispozițiilor legale, precum și dacă nu sunt îndeplinite cerințele de formă și de fond ale actului administrativ, secretarul general al unitatii administrativ teritoriale consemnează în scris aspectele constatate și nu semnează dispoziția. Punctul de vedere consemnat se înaintează primarului si instituției prefectului conform dispozițiilor din OUG nr. 57/2019.
Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.
Conform art. 79 alin. (1) lit. c și alin. (2) din aceeași lege,
„(1) Funcționarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situații:
(…) c) interesele sale patrimoniale, ale soțului sau rudelor sale de gradul I pot influența deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcției publice.
(2) În cazul existenței unui conflict de interese, funcționarul public este obligat să se abțină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii și să-l informeze de îndată pe șeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoștință”.
Or, după cum rezultă din chiar situația de fapt reținută prin raportul contestat, în conduita recurentei-reclamante nu se relevă, în raport cu maniera în care aceasta și-a îndeplinit atribuțiile conferite de funcția de secretar general al C, prin contrasemnarea, pentru legalitate a mai multor dispozițiie emise de primar, existența unui interes patrimonial pe care l-ar fi urmărit.
Referitor la condițiile existenței conflictului de interese, din perspectiva reglementărilor cuprinse în art. 79 lit. c din Legea nr. 161/2003, este necesară îndeplinirea cumulativă a condiției ca funcționarul public să ia o decizie în exercitarea funcției publice, iar decizia să depindă exclusiv de voința acestuia, și a condiției privind existența unui interes personal, de natură patrimonială în luarea deciziei.
În ceea ce privește interesul personal, acesta trebuie să fie obligatoriu de natură patrimonială, aspect care rezultă expres din prevederile art. 70 și art. 79 lit. c din Legea nr. 161/2003.
Interesul personal poate avea și o natură nepatrimonială, însă legea prevede expres că, în cazul conflictului de interese, interesul trebuie să fie de natură patrimonială.
În susținerea acestui punct de vedere, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a constatat că „interesul personal de natură patrimonială rezultă din încasarea indemnizației de concurs, în temeiul dispozițiilor art. 42 alin. (1) din HG nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, aspect reținut și la art. 4 ale fiecărei dispoziții („Pentru participarea la lucrările comisiei de examen, membrii acestora au dreptul la o indemnizație reprezentând 10% din salariul minim brut pe țară garantat în plată, stabilită conform legii”.)”
Însă, prin raportul de evaluare s-a consemnat că, în exercitarea funcției de secretar general, reclamanta A a contrasemnat inclusiv dispozițiile privind constituirea comisiilor de concurs și a comisiilor de soluționare a contestațiilor organizate la nivelul Primăriei C, înregistrate sub nr. 17/26.01.2021, nr. 191/16.08.2021, nr. 215/08.10.2021, nr. 127/14.03.2022, nr. 128/15.03.2022, nr. 129/16.03.2022, nr. 160/09.05.2022, nr. 213/25.07.2022, potrivit cărora a figurat ca membru/secretar în comisii.
Astfel, deși s-a făcut trimitere la faptul că la art. 4 al fiecăreia dintre dispozițiile contrasemnate de recurentă s-ar fi reținut încasarea indemnizației de concurs, singura dispoziție în raport cu care intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a apreciat încălcarea regimului conflictului de interese a fost Dispoziția nr. 104/31.01.2023, pe motiv că în urma participării în cadrul comisiilor a încasat venituri.
Însă, examinând actele dosarului, Înalta Curte constată că, în cuprinsul art. 4 al fiecărei dintre dispozițiile emise de Primarul Comunei B și menționate în cuprinsul raportului de evaluare (dispoziții aflate la filele 89-106 dosar fond), nu s-a făcut nicio mențiune cu privire la indemnizația membrilor comisiei de examen, ci, inclusiv în Dispoziția nr. 104/31.01.2023 în raport cu care s-a apreciat existența conflictului de interese, s-a consemnat că:
„Art. 4 Prezenta dispoziție va fi comunicată prin grija secretarului general al comunei B, Instituției Prefectului Vaslui și persoanelor desemnate la art. 1 și art. 2.
Prin urmare, prin raportul întocmit, intimata-pârâtă nu a reținut întocmai situația de fapt și implicațiile efective ale interesului personal al persoanei evaluate și nici nu a demonstrat în ce mod acest interes a influențat îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor ce îi reveneau recurentei-reclamante.
Înalta Curte are în vedere, în condițiile în care regimul conflictului de interese în exercitarea demnităților și funcțiilor publice reprezintă o restrângere a exercițiului unor drepturi și libertăți prevăzute în Constituție, urmărind să asigurare îndeplinirea cu neutralitate a demnității publice și să asigure imparțialitatea celor ce dețin funcții de demnitate publică, faptul că dispozițiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare și aplicare.
Legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influențe sau lipsă de obiectivitate, ci și atunci când persoanei în cauză, prin situația juridică în care se află, i-ar fi afectată obiectivitatea în îndeplinirea atribuțiilor funcției în care a fost ales, de natură a influența activitatea instituției, prin exercitarea competențelor urmărind propriile interese patrimoniale.
Rațiunea instituirii acestei stări de conflict interese e aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii publici.
Astfel, în aprecierea instanței de control judiciar, prin contrasemnarea dispoziției menționate, nu se poate reține urmărirea satisfacerii unui interes personal patrimonial ca element de determinare a conflictului de interese, cât timp, prin această dispoziție (ca, de altfel, prin niciuna dintre dispozițiile menționate în raportul de evaluare), nu au fost luate măsuri cu caracter patrimonial.
Nu este lipsit de relevanță nici faptul că legiuitorul însuși nu interpretează interesul personal patrimonial sau folosul material în sens larg, ci restrâns, adică un folos material necuvenit care ar putea fi dobândit doar ca urmare a calității deținute de persoană învestită cu autoritate publică, iar aceasta ar trebui să se folosească de calitatea sa pentru a exista un raport de cauzalitate.
Totodată, în contextul factual reținut, prin contrasemnarea dispoziției de constituire a comisiei de concurs pentru ocuparea postului vacant unic, asistent medical comunitar, grad profesional debutant, de la Compartimentul Asistență Socială din cadrul Primăriei Comunei B, județul Vaslui, recurenta-reclamantă A nu a făcut altceva decât să-și exercite atribuțiile legale, neavând posibilitatea delegării acestora, din poziția de secretar general al comunei având obligația de a asigura buna desfășurare a activităților derulate în compartimentele din cadrul unității administrativ-teritoriale.
Din cele expuse în precedent rezultă că nu se află în conflict de interese persoana care își exercită competențele legale în lipsa oricărei marje de apreciere. Existența conflictului de interese, sub aspect administrativ, se verifică în situația în care decizia persoanei supuse interdicției legale este influențată sau prezintă riscul de a fi influențată de interesul său personal, al soției sau ale rudelor și ar afecta major luarea deciziilor corecte și imparțiale de către acea persoană. Lipsa oricărui risc de influență în luarea deciziilor, prin exercitarea competențelor legale, fără posibilitatea de a stabili întinderea lor, exclude existența unui conflict de interese.
Așadar, se constată că, în cauză, nefiind aplicabile dispozițiile referitoare la regimul conflictelor de interese aplicabile funcționarilor publici respectiv dispozițiile Legii nr. 161/2003, raportul de evaluare este nelegal, sancționând o conduită care nu se plasează în sfera conflictului de interese, iar judecătorul fondului a apreciat în mod greșit starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată fiind susceptibilă de criticile formulate, aceasta fiind dată cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale aplicabile cauzei.
2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantă, va casa hotărârea recurată și, în rejudecare, va admite acțiunea și va anula raportul de evaluare emis de pârâtă.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite recursul formulat de reclamanta A împotriva Sentinței nr. 82 din 12 martie 2024 a Curții de Apel Iași – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și, în rejudecare:
Admite acțiunea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.
Anulează Raportul de evaluare nr. (...)/G/II/09.11.2023 emis de pârâtă.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 21 noiembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.