Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1.Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la 26.05.2020 sub nr. x/212/2020 pe rolul Judecătoriei Constanţa, reclamanta Administraţia Națională Apele Române, prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral (ANAR-ABADL) a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, Consiliul Local Constanţa şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor:

- restituirea imobilului teren - faleza litoralului românesc, în suprafaţă de 500 mp, situat în loc. Constanţa, str. (...) lângă (...), lot (...), jud. Constanţa, în patrimoniul public al Statului Român şi în administrarea ANAR - ABADL;

- rectificarea Cărţii Funciare nr. (...) aferente loc. Constanţa, în sensul radierii menţiunilor cu privire la dreptul de proprietate înscris în favoarea Municipiului Constanţa asupra terenului în suprafaţă de 500 mp;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea cauzei.

Prin sentinţa civilă nr. 2099 din 26.02.2021, Judecătoria Constanţa a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocate din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă.

Prin sentinţa civilă nr. 1633/19.05.2023, Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei A.N.A.R.. prin A.B.A.D.L. şi a reclamantului intervenient Statul Român, prin Ministerul Finanțelor.

A respins acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Naţională „Apele Române” – Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral, însuşită de intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Constanţa, prin Primar, şi Consiliul Local al Municipiului Constanţa, ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă.

A admis cererea de intervenţie accesorie în interesul pârâţilor, formulată de intervenientul A.

A respins cererea intervenientului de obligare a reclamantei la plata cheltuielilor de judecată, ca nefondată.

A obligat reclamanta şi reclamantul intervenient Statul Român prin Ministerul Finanţelor, în solidar, la plata către pârâtul Municipiul Constanţa a sumei de 13.987,50 de lei, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocaţial şi onorariu expert.

A respins solicitarea expertului B de suplimentare cu suma de 500 de lei a onorariului cuvenit acestuia, ca nefondată.

3. Hotărârea pronunţată în apel.

Prin decizia civilă nr. 255/C din 16.11.2023, Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă a respins apelurile declarate de apelanta-reclamantă Administraţia Naţională „Apele Române” – Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral şi apelantul-intervenient Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa împotriva sentinţei civile nr. 1633/19.05.2023 pronunţate de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/212/2020, în contradictoriu cu intimaţii-pârâţi Municipiul Constanţa, prin Primar, Consiliul Local Constanţa şi intimatul intervenient A, ca nefondate.

A admis apelul incident declarat de apelanţii-pârâţi Municipiul Constanţa, prin Primar şi Consiliul Local Constanţa împotriva considerentelor sentinţei apelate referitoare la modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate prin lege, pe care le înlocuieşte cu propriile considerente.

A obligat pe apelanţii intimaţi ANAR-ABADL şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor la plata cheltuielilor de judecată către apelanţii Municipiul Constanţa, prin Primar şi Consiliul Local Constanţa, în cuantum de 13.00 lei, reprezentând onorariu de avocat, pe care le vor suporta în mod egal, respectiv câte 650 lei fiecare.

A respins cererea intimatului-intervenient A de acordare a cheltuielilor de judecată, ca nefondată.

4. Recursurile formulate în cauză.

Împotriva deciziei civile nr. 255/C din 16.11.2023 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă au declarat recurs reclamanta Administraţia Națională „Apele Române”, prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral şi intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa.

i) Recursul formulat de reclamanta Administraţia Natională „Apele Române”, prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral (ANAR-ABADL).

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, următoarele critici:

Consideră că decizia civila recurată a fost pronunţată în condiţiile interpretării şi aplicării greşite a normelor de drept material - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce priveşte modul de soluţionare al excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, invocate de apelanţi.

Arată că în concret, prin acţiunea în revendicare, a solicitat să se recunoască în justiţie dreptul de proprietate publică al Statului Român/dreptul de administrare al ANAR-ABADL asupra imobilului în suprafaţă de 500 mp - Faleza Mării Negre, de care Statul Român a fost deposedat, scopul principal al acţiunii constând în stabilirea existenţei a însuşi dreptului de proprietate publică şi, pe cale de consecinţă, redobândirea stăpânirii acestuia.

Cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 136 alin. (3) din Constituţia României, ale art. 858 şi urm C. civ., art. 3 alin. (1) din Legea Apelor nr. 107/1996, ale Legii nr. 213/1998, OUG nr. 202/2002, HG nr. 546/2004 şi HG nr.1705/2006 (Anexa 12), instanţa de apel a analizat şi soluţionat excepţia lipsei calităţii procesuale active ANAR- ABADL, astfel:

În considerentele deciziei civile atacate, instanţa de apel admite excepţia, făcând trimitere la operaţiunea de delimitare a domeniului public al statului în zona costieră, care reprezintă o procedură administrativă (reglementată prin OUG nr. 202/2002 şi HG nr. 564/2004), reţinând în principal faptul că ANAR-ABADL nu poate demonstra că suprafaţa imobilului plaja Mării Negre de 500 mp, ce face obiectul prezentei acţiuni, se identifică în suprafaţa falezei menţionată în Anexa nr. 12 a HG nr. 1705/2006, la numărul MF 64002.

Consideră că parcurgerea sau nu a acestei proceduri nu este esenţială pentru tranşarea unui litigiu având ca obiect acţiune în revendicare.

Așa cum se apreciază în mod constant în practica judiciară şi literatura de specialitate, în cazul în care ambele părți invocă titluri de proprietate pentru terenul în litigiu, instanţa are obligaţia să compare titlurile de proprietate înfătişate de părți şi să dea câștig de cauză părţii al cărei titlu este preferabil, motiv pentru care toate susţinerile instanței de apel cu privire la operaţiunea administrativă vizând delimitarea domeniului public al statului în zona costieră nu au legătură cu obiectul cauzei. Admiterea excepţiei anterior comparării titlurilor de proprietate ar echivala cu lipsirea de efecte a însăși acţiunii în revendicare.

Mai mult, pretinsa nedelimitare a domeniului public, invocată de către instanţa de apel, nu conduce automat la o lipsă a calităţii procesuale active a ANAR-ABADL, care se identifică cu titularul dreptului de proprietate, delimitarea putându-se realiza prin încuviințarea expertizei tehnice judiciare în specialitatea geomorfologia zonei costiere, astfel cum prevede HG nr. 546/2004.

În opinia recurentei şi astfel cum reiese din normele speciale care definesc noţiunea de „faleză”, acest bun imobil aflat în proprietatea publică a statului va reprezenta întotdeauna acea formă de relief.

Apreciază faptul că în măsura în care cererea introductivă ar avea ca obiect o suprafaţă de 500 mp vizând „marea teritorială” sau „spaţiul aerian”, aspectul că pentru respectiva suprafaţa nu au fost efectuate măsurători cadastrale şi nu a existat o metodologie de delimitare ar modifica regimul juridic al bunului public de interes naţional. L-ar transforma în bun ce poate aparţine domeniului privat al unui U.A.T., un bun care ulterior poate să fie deţinut prin vânzare-cumpărare de către terţi, persoane fizice şi juridice.

De asemenea, norma specială prevede că linia ţărmului se actualizează periodic prin măsurători, funcţie de care se delimitează bunurile imobile care fac parte din domeniul public al statului în zona costieră.

Menţionează că recurenta a pus în aplicare prevederile legale, respectiv art. 41 din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996 şi a intabulat în baza Legii, respectiv a Inventarului Centralizat suprafeţe de plajă, faleză, cursuri de apă, diguri, bunuri din domeniul public aflate în administrarea sa.

Cu alte cuvinte, este evident că legiuitorul recunoaşte legea ca fiind un mod de dobândire a dreptului de proprietate, respectiv al celui de administrare asupra bunurilor din domeniul public, atâta vreme cât permite şi prin textele mai sus arătate înscrierea în cartea funciară a unor bunuri din domeniul public pe baza actelor administrative.

Potrivit informaţiile cuprinse în „Studiul de delimitare a falezei litoralului românesc", întocmit în anul 2014 de specialişti din cadrul Institutului National C, bunul imobil ce face obiectul acţiunii în revendicare reprezintă faleza litoralului românesc (așa cum este definită prin lege), bun aflat exclusiv în domeniul public al statului.

Prin urmare, în cazul în care instanţa nu era lămurită în ceea ce priveşte identificarea corectă a limitelor bunului imobil, în raport cu bunurile învecinate şi cu dispoziţiile legale incidente, aceasta avea posibilitatea de a încuviinţa din oficiu alte probe (în eventualitatea în care considera probele administrate în cauză ca fiind insuficiente), cum ar fi efectuarea unor contraexpertize tehnice judiciare, care să clarifice poziţionarea respectivului imobil, prin efectuarea unor delimitări care să ajute la clarificarea litigiului. Însă, prin admiterea excepţiei invocate, în lipsa altor probe utile în soluţionarea cauzei, consideră ca instanţa de apel a creat un beneficiu exclusiv în favoarea pârâţilor.

Faptul că ANAR - ABADL, respectiv Ministerul Finanţelor nu au depus schițe/ măsurători cadastrale nu poate conduce la o lipsă a calităţii procesuale active a reclamantului care se identifică cu titularul dreptului de proprietate, delimitarea putându-se realiza prin încuviinţarea expertizei tehnice judiciare în specialitatea geomorfologia costieră, astfel cum prevede H.G. nr. 546/ 2004 în art. 4, art. 7, art. 9 şi art. 11.

Pe cale de consecinţă, în situaţia de faţă consideră că sunt aplicabile considerentele cu valoare de principiu ale Curţii Constituţionale din Decizia nr. 406/2016 conform cărora „în situaţia particulară a terenurilor ce fac obiect exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale singura posibilitate de transmitere a acestor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale este aceea ut singuli, prin legea organică de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietăţii publice”.

În opinia sa, a argumentat, atât în faţa primei instanţei, cât şi în faţa instanţei de apel, faptul că bunul nu a părăsit niciodată domeniul public al statului, iar pârâţii nu au opus probe din care să reiasă modalitatea în care bunul a intrat în domeniul privat al UAT Constanta.

Pârâta, în mod evident, nu deţine niciun titlu valabil de care să se prevaleze, deoarece bunul imobil reprezintă faleza şi a fost inclus în mod nelegal în domeniul privat cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale şi a legilor care reglementează domeniul public al statului şi apartenenţa bunului imobil la acesta. Conform art. 136 din Constituţia României şi potrivit art. 861 alin. (1) C. civ., bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile, iar bunurile proprietate publică nu pot fi înstrăinate/ scoase din circuitul civil general.

Astfel, aşa cum rezultă din extrasele de carte funciară existente la momentul formulării acţiunii, imobilele ce fac obiectul dosarului civil de faţă reprezintă domeniul privat al Municipiului Constanta, inventariat conform HCL nr. 16/28.01.2000 şi HG nr. 497/2003.

Potrivit HCL nr. 16/28.01.2000, aceasta a avut la baza procesul-verbal de vecinătate plaja litoralului românesc nr. 8231/2112.1999, încheiat între Primăria Municipiului Constanţa şi Compania Naţională „Apele Române”- Direcţia Apelor Dobrogea Litoral.

Procesul-verbal de vecinătate, a avut un caracter convenţional, administrativ şi tehnic, provizoriu, fiind încheiat pentru buna administrare a plajelor, neconstituind titlu de proprietate, după cum a reţinut şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul retrocedărilor nr. x/2/2008.

A aprecia că imobilul nu este domeniu public al statului, raportându-ne la procesul-verbal din anul 2000, ar echivala cu o încălcare flagrantă a tuturor prevederilor legale incidente (de la Constituţia României, Codul civil, Legea nr. 213/1998, Legea Apelor, O.U.G nr. 202/2002 etc.).

Stingerea dreptului de proprietate publică, prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului în domeniul privat, putând fi posibilă numai prin respectarea reglementărilor specifice, apărute în legislaţia după anul 1990, cu observarea prevederilor art. 9, art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, preluate şi în art. 292 şi urm, şi în art. 361 din OUG nr. 57/2019.

Astfel de reglementari au fost prevăzute de legiuitor şi în Legea nr. 18/1991, potrivit cu care terenurile proprietate publică nu pot fi introduse în circuitul civil, decât dacă, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public.

Interpretările jurisprudențiale statuate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia RIL nr. 23/2011 şi de Curtea Constituţională a României prin Decizia nr. 395/2017 sunt în sensul că aceasta se poate face doar cu obligativitatea parcurgerii procedurii de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat, prin hotărâre a Guvernului României, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la momentul parcurgerii unei asemenea proceduri.

Or, Municipiul Constanţa nu dovedeşte faptul că există o hotărâre de Guvern care să aprobe trecerea suprafeţelor de faleză a Mării Negre din Municipiul Constanta, în domeniul privat al acestuia.

Raportat la prevederile legale invocate, Municipiul Constanţa nu a prezentat niciun înscris, care să dovedească modificarea regimului juridic al bunurilor publice ce face obiectul prezentei acţiuni civile.

Aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei de către pârâţi, anterior retrocedării (anterior 1999 - data Protocolului încheiat între CN „Apele Române” - Direcţia Apelor Dobrogea Litoral şi Primăria Municipiului Constanţa), nu există date pentru acest imobil care să dovedească că acesta aparţine de drept Municipiului Constanţa. Pârâtele nu dovedesc modul de dobândire a imobilului în domeniul privat al municipiului.

Inalienabilitatea bunurilor care constituie obiect al dreptului de proprietate publică impune imposibilitatea dobândirii acestora de către terţi prin oricare alt mod de dobândire reglementat prin lege. Ca urmare, actele juridice încheiate cu încălcarea principiului inalienabilităţii sunt lovite de nulitate absolută.

Mai arată faptul că trecerea unor bunuri din domeniul public al Statului în domeniul public al unei unităţi administrative teritoriale se face la cererea consiliului local, numai prin hotărâre de Guvern, prin urmare orice hotărâre de Consiliu local care schimbă regimul juridic al unui bun aflat în domeniul public al statului este nelegală.

Invocă decizia penală nr. 32/A/07.02.2029 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul penal nr. y/2/2008 (dosarul retrocedărilor D) prin care s-a reţinut că plaja şi faleza litoralului romanesc reprezintă domeniul public al statului (aflat în administrarea ANAR-ABADL), că bunurile din domeniul public sunt inalienabile şi că, în consecinţă, bunurile nu pot fi înstrăinate, ci date doar în administrare, concesionate sau închiriate, iar orice act al autorităţii publice locale care încalcă dreptul proprietăţii publice este nul de drept, iar procesele-verbale de vecinătate sunt în realitate niște simple convenţii, care nu constituie titlu de proprietate.

În ceea ce priveşte situaţia juridică a imobilului anterior retrocedării, susţine că terenul în litigiu nu s-a aflat niciodată în circuitul civil, atât vechea lege a apelor (Legea nr. 8/1974), cât şi Legea Apelor nr. 107/1996, atestând apartenenţa acestuia la domeniul public al statului. De asemenea, precizează că nu s-a dovedit faptul că acesta reprezintă un bun dobândit de stat în mod abuziv, așa cum este cazul celor înainte de 1989.

Interpretarea coroborată a prevederilor Legii Apelor nr. 8/1974 (anterior Legea nr. 5/1972), Constituţiei României, Codului civil – art. 858 - 860 şi ale Legii nr. 213/1998 impune în mod evident concluzia că faleza litoralului romanesc nu este inclusă în categoria bunurilor care fac parte din domeniul public local administrat de consiliile locale, ci face parte din categoria bunurilor care aparţin exclusiv domeniului public al statului, evidenţiate în Anexa la Legea nr. 213/1998, iar această concluzie justifică legalitatea inventarierii falezei litoralului românesc ca bun aflat în domeniul public al statului aflat în administrarea ANAR-ABADL.

Astfel, potrivit Anexei Legii nr. 213/1998, capitolul I pct. 3, „apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul lor energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare” sunt considerate bunuri care fac parte din domeniul public al statului, făcând astfel obiect exclusiv al proprietăţii publice prin declararea lor ca atare în legea organică.

Arată că titlul de proprietate al Statului Român îl reprezintă declaraţia legii.

Prin urmare,, alegaţiile instanţei vin, în opinia sa, în contradicţie şi cu prevederile art. 859 C. civ. Cu alte cuvinte, prevederile Codului Civil stipulează în mod clar că modalitatea de dobândire a statului asupra bunurilor de la alin. (1) al art. 859 este legea. Numai pentru celelalte bunuri (care nu sunt incluse la art. 1), legiuitorul menţionează că fac parte din domeniul public al statului, însă numai dacă au fost dobândite prin unul din modurile prevăzute de lege.

Or, faleza a fost stabilită prin lege organică ca făcând parte exclusiv din domeniul public al statului.

De asemenea, prin art. 3 din Legea Apelor, lege organică, se stabileşte în mod clar că aparţin domeniului public al statului apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 kmp, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime.

În acelaşi spirit sunt şi prevederile art. 286 alin. (2) C. adm., care prevede ca domeniul public al statului este alcătuit din: bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie; bunurile prevăzute în Anexa 2 la Codul administrativ; alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura for, sunt de uz sau de interes public naţional.

Faleza şi plaja marii se regăsesc în Anexa 2 la Codul administrativ în „Lista cuprinzând unele bunuri care aparţin domeniului public al statului".

Apreciază că instanţa de apel, în mod eronat a examinat, verificat şi soluţionat critica cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale active a ANAR-ABADL, limitându-se în mod nepermis să analizeze, să examineze şi să verifice doar la modul general prevederile legale invocate, acceptând integral argumentele pârâtelor asupra dezlegării acestei chestiuni juridice, neținând cont de apărările formulate de recurenta-reclamantă prin înscrisurile depuse la dosarul cauzei.

În concluzie, solicita admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate şi în rejudecare să se respingă apelurile formulate şi să se admită cererea de chemare în judecata astfel cum a fost formulată.

ii) Recursul declarat de intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi -Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-intervenient a susţinut, în esenţă, următoarele:

O primă critică se referă la greşita interpretare în ceea ce priveşte calitatea procesuală activă atât a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor, cât şi a Administraţiei Bazinale de Apă „Dobrogea Litoral”.

Referitor la excepţia lipsei calităţii procesual active, arată că titlul de proprietate al Statului Român îl reprezintă declaraţia legii.

În temeiul dispoziţiilor art. 68 C. proc. civ., reclamanta ANAR-ABADL a solicitat introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate publică, respectiv Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, raportat la prevederile art. 865 alin. (2) C. civ.

Poziţia procesuală exprimată de reclamanta ANAR-ABADL şi terţul chemat în judecată, respectiv Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, afirmă şi urmăresc protejarea aceluiaşi drept, respectiv dreptul de proprietate publică - imobil teren faleza în suprafaţă de 500 mp situat în Constanţa, aflat în administrarea AN Apele Române - ABADL, înregistrat în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului de la poziţia de la nr. MFP 64002 - anexa 12 din HG nr. 1705/2006.

Conform dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Constituţia României bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. De asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.

În calitate de administrator al bunurilor proprietate publică, ANAR-ABADL are obligaţia de a se manifesta ca un adevărat proprietar în raport cu acestea, fiind ţinută a efectua toate formalităţile administrative sau contencioase necesare în vederea apărării dreptului de proprietate al Statului Român.

Astfel, în virtutea prerogativelor conferite de lege, reclamanta ANAR-ABADL şi-a exercitat dreptul de acces la instanţă în scopul valorificării pretenţiei de recunoaştere a dreptului de proprietate publică, cu nerespectarea dispoziţiilor legale referitoare la caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publica, justificând calitate procesuală activă în cauză.

Calitatea procesuală este o condiţie generală, obligatorie pentru promovarea oricărei acţiuni. Calitatea procesuală activă presupune existenţa unei identităţi între titularul dreptului afirmat şi persoana reclamantului. De altfel, acesta este cel care trebuie să justifice atât calitatea sa procesuală activă, cât şi pe cea pasivă, iar ulterior sesizării, instanţa trebuie să verifice îndeplinirea condiţiei sale procesuale.

Rezultă, fără echivoc, că ANAR-ABADL a acţionat atât pentru apărarea dreptului de administrare - titularul dreptului de administrare având o adevărată obligaţie în sensul apărării dreptului real de administrare, iar nu numai o simplă posibilitate, raportat la prevederile art. 870 C. civ. - cât şi pentru apărarea dreptului de proprietate publică, având în vedere că acţiunea formulată de aceasta a fost însuşită de intervenientul forţat - Statul Român, prin Ministerul Finanţelor - care a dobândit calitatea de reclamant în cauză.

Mai mult, potrivit menţiunilor din cuprinsul cererii de învestire a instanţei şi înscrisurilor anexate acesteia reiese, fără echivoc, că reclamanta a acţionat în temeiul unui mandat legal în baza căruia are obligaţia de a depune toate diligentele în vederea apărării dreptului de proprietate publică al statului asupra bunurilor aflate în administrarea sa, inclusiv prin formularea de acţiuni în instanţă în cadrul cărora are obligaţia să solicite introducerea în cauză a titularului dreptului - adresa nr. 15242/28.09.2011 emisă de Administraţia Naţională Apele Române.

Faţă de cele arătate mai sus, apreciază că reclamanta ANAR-ABADL a acţionat, într-o anumită măsură, chiar în numele titularului dreptului de proprietate, motiv pentru care urmează a fi respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale active a ANAR-ABADL.

Referitor la critica privind lipsa calităţii procesuale active a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor determinată de inexistenta unui titlu de proprietate, menţionează că titlul de proprietate al Statului Român îl reprezintă declaraţia legii, însă instanţa de apel a considerat, în mod nelegal, că declaraţia legii nu poate constitui titlu de proprietate.

Probele administrate în cauză au dovedit pe deplin că terenul revendicat aparţine domeniului public al statului, iar includerea imobilului în domeniul privat al Municipiului Constanţa s-a făcut abuziv, prin preluarea bunului fără temei legal de la adevăratul proprietar, în baza unui titlu care nu justifică dobândirea legală a dreptului de proprietate privată de către acest pârât.

Susţine că pârâtele nu au administrat dovezi din care să rezulte dobândirea terenului în condiţiile legii, printr-un act de trecere din domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale.

Simpla inventariere a terenurilor în domeniul privat al UAT, realizată printr-o hotărâre de consiliu local care nu ţine cont de dispoziţiile constituţionale, de afectațiunea de uz public, nu poate justifica apartenenţa la domeniul privat, acest bun fiind inalienabil, ca urmare a utilităţii publice, caracteristică permanentă a acestui imobil şi care loveşte de nulitate absolută orice act care ar avea ca scop scoaterea lui din domeniul public, întocmit într-o altă procedura decât cea prevăzută de lege, respectiv de art. 10 alin. (2) din Legea nr, 213/1998, prin hotărâre de Guvern.

Cum în cauză, nu există hotărâre de Guvern care să dispună trecerea din domeniul public al Statului în domeniul public/privat al UAT, hotărârile de consiliu local sunt lovite de nulitate absolută în ceea ce priveşte terenul litigios, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, neputând avea efectul constitutiv al dreptului de proprietate.

Verificând criteriul declaraţiei legii desprins din partea finală a Anexei nr. 1 a Legii nr. 213/1998 pct. l, terenul în litigiu, reprezentând faleza litoral, face parte din domeniul public al Statului, iar proprietar este Statul Român.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei ANAR-ABADL, în susţinerea înlăturării acestei excepţii indică Decizia nr. 412/23.02.2019 pronunţată de Secţia I civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în care s-a reţinut că: „/.,./ reclamanta (n.n. - Regia Naţională a Pădurilor) nu a formulat acţiunea în revendicare în calitate de titular al dreptului real de proprietate asupra terenului cu vegetaţie forestieră în litigiu, calitate pe care nu o deţine, astfel cum a precizat constant, ci în calitate de reprezentant al statului, în numele acestuia. Prin urmare, /.../ se impunea să se verifice existenţa sau inexistenţa calităţii reclamantei de reprezentant legal al statului în cadrul acţiunii în revendicare /.../.

În consecinţă, se va constata că obligaţia de apărare şi asigurare a integrităţii fondului funciar proprietate a statului, trebuie interpretată potrivit legii speciale în sens larg, în sensul că reclamanta exercită, în numele statului, toate atributele dreptului de proprietate în legătură cu terenurile forestiere, dreptul de administrare neputând fi înţeles în mod restrictiv, ca incluzând doar usus şi fructus, ci ca drept real în integralitatea atributelor sale, incluzând, deci şi dreptul de dispoziţie (abusus) asupra bunurilor proprietate publică din domeniul său de activitate.

Prin urmare, dispoziţiile speciale menţionate conferă regiei calitate procesuală activă în formularea acţiunii în revendicare promovate pentru apărarea şi asigurarea integrităţii fondului forestier al statului /.../”.

Prin aceeaşi decizie, s-a statuat că „/.../interpretarea dată de instanțele de fond şi apel dispoziţiilor legale ce guvernează dreptul de proprietate publică în sensul că stabilirea de către legiuitor a obligaţiei de a apăra în justiţie dreptul de proprietate publică în sarcina unui alt subiect de drept este de natură să paralizeze demersul judiciar al oricărui alt subiect de drept legitimat prin prisma interesului pe care acesta îl justifică, vine în contradicţie cu intenţia legiuitorului în edictarea dispoziţiilor art. 865 alin. (2) C. civ. şi art. 870 C. civ.”.

În acelaşi sens, prin Decizia nr. 437/27.02.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia I civilă, se reţine că „/.../ având în vedere modul cum este definit dreptul de administrare asupra bunurilor aflate în proprietate publică, dispoziţiile art. 11 alin. (10) din Legea nr. 46/2008 permit participarea la judecată a titularului dreptului de administrare, nefiind făcută nicio distincţie sub aspectul calităţii procesuale active sau pasive; aceste prevederi permit inclusiv formularea unei acţiuni în revendicare, /.../ cu scopul realizării obiectului de activitate al titularului dreptului de administrare. Un eventual risc derivat din efectele unei soluţii de respingere a acţiunii în revendicare introduse de titularul dreptului de administrare, asupra titularului dreptului de proprietate publică, este înlăturat atunci când acesta din urmă este atras în proces”.

În cauză Administraţia Naţională „Apele Române” - Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral nu urmăreşte revendicarea unui bun propriu, ci acţionează în calitate de administrator al bunurilor prevăzute în Legea nr. 107/1996 a apelor, dreptul de administrare neputând fi înţeles în mod restrictiv.

Prin urmare, dispoziţiile speciale aplicabile speţei - Legea nr. 107/1996 a apelor, O.U.G. nr. 107/2002 privind înfiinţarea Administrației Naţionale „Apele Române”, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic ai acesteia, O.U.G. nr. 202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere - conferă A.N.A.R. - A.B.A.D.L. calitate procesuală activă în promovarea acţiunii în revendicare pentru apărarea şi asigurarea integrităţii resurselor de apă proprietate a statului, cu scopul realizării obiectul său de activitate.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, arată că ANAR-ABADL a formulat acţiune în revendicare în contradictoriu cu pârâtele Consiliul Local Constanta, Municipiul Constanţa, prin Primar şi cerere de chemare în judecată a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor, în calitate de titular al dreptului de administrare asupra imobilului teren-faleza litoralului Mării Negre. Faleza litoralului românesc este nominalizată în H.G. nr. 1705/2006 (anexa 12 număr MF 64002) în mod expres, ca fiind imobil aflat în domeniul public al statului, dat în administrarea ANAR - ABADL, cu o valoare de inventar de 138.921 lei.

Plajele şi falezele litoralului românesc fac parte din categoria bunurilor care aparţin exclusiv domeniului public al statului, fiind menţionate atât de Constituţie, de anexa 2 la Codul Administrativ - „Lista cuprinzând unele bunuri care aparţin domeniului public al statului”.

În accepţiunea art. 7 din O.U.G. nr. 202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, niciun drept privat nu se poate opune proprietăţii public din zona costieră (alin. (1)) şi orice hotărâre sau decizie a autorităţilor publice locale care încalcă prevederile alin. (1) şi (2) este nulă de drept (alin. (3)).

Or, trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale nu se poate realiza decât cu respectarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, respectiv la cererea consiliului local prin hotărâre de Guvern. Judecata prezentei cauze presupune compararea titlului reclamantei cu titlul pârâtului. Iar titlul pârâţilor Municipiul Constanţa, prin Primar şi Consiliul Local Constanţa este reprezentat de un simplu inventar, fără a fi însoţit de titlul de proprietate în baza căruia unitatea administrativ-teritorială a dobândit dreptul de proprietate asupra bunurilor inventariate, în timp ce titlul de proprietate publică al statului îl reprezintă declaraţia legii, în acord cu dispoziţiile art. 863 lit. f) C. civ.

Instanţa de apel, prin decizia recurată a reţinut ca „declaraţia legii” nu constituie un mod de dobândire a proprietăţii, aşa cum a reţinut instanţa de fond.

Apreciază că expertiza tehnică judiciară efectuată în cauză de expert tehnic judiciar B cuprinde toate datele cerute de normele speciale incidente cauzei, expertul tehnic desemnat argumentând cu date certe şi clare că suprafaţa de 500 mp reprezintă conform legii faleza litoralului românesc, teren care face obiectul exclusiv al proprietăţii publice a Statului Român.

Astfel, acesta a reţinut că: „toate aceste elemente conduc spre opinia că terenul aferent imobilului se află într-o zonă ce reprezintă faleza litoralului românesc”. (pagina 73 a expertizei).

Tocmai pentru a se evidenţia în concret componentele geomorfologice specifice acestei forme de relief a fost întocmit în cauză raportul de expertiză tehnică judiciară de către o persoană de specialitate care se bucură de notorietate în ceea ce priveşte pregătirea sa profesională, fiind unii dintre puţinii specialişti consacraţi în specializarea geologie.

De asemenea, alegațiile instanţei vin, în opinia recurentului-intervenient, în contradicţie cu prevederile art. 859 alin. (1) C. civ. - fac obiect exclusiv al proprietăţii publice „bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică”, iar alin. (2) menţionează că: „Celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.”.

Cu alte cuvinte, prevederile Codului Civil stipulează în mod clar că modalitatea de dobândire a statului asupra bunurilor de la alin. (1) al art. 859 este legea. Numai pentru celelalte bunuri (care nu sunt incluse la alin. (1)), legiuitorul menţionează că fac parte din domeniul public al statului, însă numai dacă au fost dobândite prin unul din modalităţile prevăzute de lege.

Or, faleza a fost stabilită prin lege organică ca făcând parte exclusiv din domeniul public al statului. Astfel art. 3 din Legea Apelor, lege organică, stabileşte în mod clar că aparţin domeniului public al statului apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 kmp, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime.

În acelaşi spirit sunt şi prevederile art. 286 alin. (2) C. adm., care prevede că domeniul public al statului este alcătuit din: - bunurile prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţie; - bunurile prevăzute în Anexa nr. 2 la Codul Administrativ; - alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public naţional.

Faleza şi plaja mării se regăsesc în Anexa nr. 2 la Codul administrativ în „Lista cuprinzând unele bunuri care aparţin domeniului public al statului”.

În baza dispoziţiilor art. 136 alin. (3) din Constituţia României, art. 3 din Legea nr. 107/1996, Legea nr 213/1998 şi art. 6 din OUG nr 202/2002, plaja şi faleza Mării Negre au fost înregistrate în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în conformitate cu HG nr. 1075/2006 - Anexa 12 (bunuri din administrarea AN Apele Române - ABA Dobrogea Litoral), la poziţiile nr. MFP 64001 - Plajă cu destinaţie turistică, judeţul Constanţa şi nr. MFP 64002 - Faleză, plajă neamenajată, judeţul Constanţa. Hotărârea de Guvern a fost emisă cu respectarea tuturor prevederilor legale, ea nefiind anulată total sau parţial de vreo instanţă de contencios administrativ.

În mod greşit, instanţa de apel a reţinut că inventarierea bunurilor din domeniul public al statului trebuie să se efectueze pe baza unor delimitări ale domeniului public.

Conform art. 20 din Legea nr. 213/1998: „Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri. Centralizarea inventarului menţionat la alin. (1) se realizează de către Ministerul Finanţelor şi se supune spre aprobare Guvernului.”.

Art. 288 C. adm. prevede că „(1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte şi se modifică, după caz, potrivit prevederilor în vigoare, de ministere sau de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, atât pentru bunurile aflate în administrarea acestora, cât şi pentru bunurile aflate în administrarea unităţilor din subordinea, coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum şi de autorităţile publice autonome, şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (2) Actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului se realizează prin sistemul securizat al ministerului cu atribuţii în domeniul finanţelor publice de către instituţiile prevăzute la alin. (1), pe baza actelor normative sau individuale, după caz, aprobate. Ministerul cu atribuţii în domeniul finanţelor publice realizează centralizarea inventarului bunurilor din domeniul public al statului prevăzut la alin. (1) şi îl supune aprobării Guvernului, prin hotărâre.”

Cu alte cuvinte inventarierea este o procedură anterioară delimitării. Delimitarea este o operaţiune administrativă, iar parcurgerea sau nu a acestei proceduri nu este esenţială în tranşarea unui litigiu în revendicare, delimitarea nu poate schimba caracterul unui bun ce aparţine conform tuturor prevederilor legale domeniului public.

Prin acţiunea în revendicare s-a solicitat instanţei să se recunoască dreptul de proprietate al Statului Român / drept de administrare al ANAR-ABADL asupra unui imobil de care au fost deposedaţi în mod nelegal. Așa cum se reţine în mod constant în literatura de specialitatea, dar şi în practica judiciară, în cazul în care ambele părţi invocă titluri de proprietate pentru terenul în litigiu, instanţa are obligaţia să compare titlurile de proprietate şi să dea câştig părţii al cărei titlu este mai preferabil, motiv pentru care apreciază ca fiind eronate susţinerile instanţei de apel cu privire identificarea limitelor materiale ale imobilului, la neregularitatea stabilirii limitei de hotar, lipsa bazei bornate a litoralului romanesc.

În ceea ce priveşte susţinerile instanţei cu privire la lipsa identificării, măsurării şi delimitării, consideră că aceste acte nu pot influenţa încadrarea imobilului în discuţie în domeniul public sau nu.

A aprecia că imobilul nu este domeniul public al statului, raportându-ne la planurile de delimitare ar echivala cu o încălcare flagrantă a tuturor prevederilor legale anterior menționate: Constituția României, Codul civil, Legea nr. 213/1998, Legea Apelor, OUG nr. 202/2002.

5. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Municipiul Constanţa, prin Primar şi Consiliul Local Constanţa, precum şi intervenientul A au depus fiecare, întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt fondate, pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În primul rând, Înalta Curte constată că instanţele devolutive au admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei determinată de inexistenţa unui titlu de proprietate al Statului cu privire la terenul litigios, justificând această dezlegare pe lipsa apartenenţei terenului la domeniul public al statului, iar modalitatea de soluţionare a acestei excepţii va fi analizată din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În al doilea rând, a intrat în puterea lucrului judecat, fiind dezlegată în mod definitiv, prin nexercitarea căii de atac a apelului, posibilitatea reclamantei, respectiv ANAR-ABADL, calitate de administrator şi în temeiul unui mandat legal de a promova acţiunea în revendicare, în vederea apărării dreptului de proprietate publică, împrejurare faţă de care criticile formulate de către Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi -Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa nu se mai impun a fi analizate, atâta timp cât calitatea procesuală activă a reclamantei a fost statuată în litigiul pendinte, nemaiputând fi repusă în discuţie.

În al treilea rând, Înalta Curte notează că cei doi recurenţi au expus critici identice, care se circumscriu motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., motiv pentru care cele două recursuri vor fi analizate împreună.

Motivul de recurs invocat de către cei doi recurenţi este prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă în cuprinsul memoriului există critici care se circumscriu şi motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., împrejurare faţă de care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va analiza cele două căi de atac extraordinare declarate din perspectiva celor două motive de casare.

Circumscris motivului de casare, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii susține că prin decizia instanţei de apel au fost încălcate şi aplicate greşit normele de drept material incidente în cauză, în sensul celor ce succed:

Recurenţii consideră că decizia atacată a fost pronunţată cu încălcarea dispozițiile art. 563 alin. (1) C. civ., întrucât reclamanta nu a făcut dovada existenţei şi întinderii dreptului de proprietate invocat, iar instanţa de apel a interpretat greşit dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia României, art. 3 din Legea nr. 107/1996, Legea nr 213/1998 şi art. 6 din OUG nr 202/2002, art. 286 alin. (2) C. adm., Legea nr. 18/1991 şi art. 859 şi urm. C. civ.

Criticile sunt formulate pe trei paliere – modalitatea de dobândire a proprietăţii publice, dovada proprietăţii publice, faleza, bun domeniul public şi situaţia juridică a terenului litigios, ultimul palier urmând a fi analizat şi din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.Considerentele care explicitează toate cele trei paliere ale analizei justifică existenţa şi întinderea dreptului de proprietate publică al terenului litigios, şi implicit calitatea procesuală activă a recurenţilor în prezentul demers judiciar.

Criticile formulate de către recurenţii sunt fondate, pentru următoarele considerente:

Modalitatea de dobândire a proprietăţii publice

Înalta Curte reţine, că potrivit dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 18/1991, în forma în vigoare la data încheierii procesului-verbal nr. 8231/21.12.1999 şi a adoptării HCL Constanţa nr. 16/2000:

„Terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparţine domeniului public sau domeniului privat.

Domeniul public poate fi de interes naţional, caz în care proprietatea asupra sa, în regim de drept public, aparţine statului, sau de interes local, caz în care proprietatea, de asemenea, în regim de drept public, aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor.

Administrarea domeniului de interes public naţional se face de către organele prevăzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes local se face de către primării sau, după caz, de către prefecturi.

Terenurile din domeniul public sînt cele afectate unei utilităţi publice.”

Potrivit art. 5 din Legea nr. 18/1991, în forma în vigoare de la aceeaşi dată: „Aparţin domeniului public terenurile pe care sînt amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţii, reţele stradale şi parcuri publice, porturi şi aeroporturi, terenurile cu destinaţie forestieră, albiile râurilor şi fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele terenurile pentru rezervaţii naturale şi parcuri naţionale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sînt de domeniul public ori care, prin natura lor, sînt de uz sau interes public.

Terenurile care fac parte din domeniul public sînt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel. Dreptul de proprietate asupra lor este imprescriptil.”

Prezenta acţiune în revendicare imobiliară, întemeiată pe dreptul de proprietate publică- causa debendi-este supusă atât textelor normative cuprinse în noul Cod civil, cele care reglementează regimul proprietăţii publice (Cartea a III-a, Titlul VI, Cap. I), un regim amprentat de natura specifică a dreptului de proprietate publică.), cât şi dispoziţiilor speciale aplicabile prin raportare la situaţia juridică specifică.

În raport cu dispoziţiile art. 865 alin. (1) C. civ., statul şi unităţile administrativ-teritoriale au obligaţia apărării în justiţie a proprietăţii publice, inclusiv prin intentarea unei acţiuni în revendicare, întemeiată pe art. 865 alin. (3) C. civ., care face trimitere la art. 563 C. civ., norma ce reglementează acest tip de acţiune, ca mijloc de apărare a dreptului de proprietate privată.

Acţiunea în revendicarea unui bun supus regimului juridic al proprietăţii publice este şi ea o acţiune reală, petitorie, în realizarea dreptului, imprescriptibilă extinctiv, iar reclamantul într-o astfel de acţiune trebuie să facă dovada dreptului de proprietate publică invocat, conform normelor de drept comun şi a adaugiul actori incumbit probatio.

Aşa fiind, în raport cu art. 554 alin. (1) şi art. 858 C. civ., conform cărora un bun formează obiectul proprietăţii publice numai dacă a fost dobândit de titularul său prin unul dintre modurile prevăzute de lege, văzând şi art. 6 din Legea nr. 213/1998, potrivit căruia bunurile din domeniul public trebuie să fi fost dobândite cu respectarea prevederilor legale în vigoare la data intrării lor în patrimoniul titularului, reclamantul într-o astfel de acţiune este chemat să facă dovada unui titlu de proprietate valabil constituit asupra bunului revendicat.

În acelaşi sens, procedând la delimitarea obiectului proprietăţii publice de domeniul privat, prin art. 859 alin. (1) C. civ., legiuitorul stipulează că fac obiectul exclusiv al proprietății publice bunurile menţionate expres în cuprinsul alin. (1), (bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental), precum şi alte bunuri, stabilite prin lege organică, care declară anumite categorii de bunuri, în ansamblul lor, ca fiind obiectul exclusiv al proprietăţi publice, având în vedere criteriul naturii sau destinaţiei lor.

În raport cu alin. (2) al art. 859 C. civ., toate celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege (art. 863 C. civ.).

Concluzionând în privinţa obiectului dreptului de proprietate publică, Înalta Curte subliniază că, pe de o parte, declaraţia expresă a legii este cea care determină delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, prin lege fiind enunţate criteriile generice pentru o astfel de determinare: uzul sau interesul public.

Pe de altă parte, pentru toate celelalte bunuri care fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, cu privire la care nu există declaraţia expresă a legii că ele pot aparţine exclusiv proprietăţii publice, condiţia impusă imperativ de legiuitor este aceea ca dobândirea acestor bunuri să se facă prin unul din „modurile prevăzute de lege”. Sintagma primeşte un dublu sens, şi anume: dobândirea să se facă printr-unul dintre modurile specifice, prevăzute de art. 863 C. civ.( achiziţie publică, expropiere, donaţie sau legat, prin convenţie cu titlu oneros, prin transfer din domeniul privat al statului/unităţii administrativ teritoriale în domeniul public, prin alte moduri stabilite de lege), iar în cadrul acestora, bunul să fi fost dobândit cu respectarea cerinţelor legii în vigoare, la data dobândirii lui; reclamantul să poată face dovada unui titlu legal de proprietate asupra bunului revendicat.

Enumerarea unor modalităţi de dobândire a proprietăţii publice prin art. 863 C. civ. nu este limitativă, aşa cum rezultă cu evidenţă din prevederea de la lit. f) a acestui articol, potrivit căruia acest drept poate fi dobândit „prin alte moduri stabilite de lege”. Împrejurarea că dreptul de proprietate publică poate fi dobândit „prin alte modalităţi prevăzute de lege” confirmă că el poate fi dobândit, cu atât mai mult, prin legea însăşi- per legem.

Înalta Curte, plecând de la regimul juridic legal imperativ al domeniului public- conceput ca o masă de bunuri ocrotite prin norme specifice, decelează că aparţin domeniului public toate bunurile pe care legea le declară ca fiind proprietate publică. Fac parte din această categorie de bunuri cele enumerate prin normele constituţionale ca aparţinând exclusiv proprietăţii publice, relevante sub acest aspect în proces fiind atât textele constituţionale anterioare anului 1991, precum şi art. 136 alin. (3) din Constituţia de la 1991, revizuită, care prevede textual: „bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.

În acest sens, prin Legea nr. 18/1991, lege preconstituţională, în forma în vigoare la, s-a stipulat (art. 5) că aparţin domeniului public şi terenurile pe care sunt amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţii, reţele stradale şi parcuri publice, porturi şi aeroporturi, terenurile cu destinaţie forestieră, albiile râurilor şi fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele terenurile pentru rezervaţii naturale şi parcuri naţionale, monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice, monumentele naturii”. Potrivit art. 34 alin. (1) (actualmente, art. 35), terenurile proprietatea statului sunt acele suprafeţe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 şi înregistrate ca atare în sistemul de evidenţă al cadastrului funciar general şi în amenajamentele silvice.

Dreptul de proprietate publică a fost reglementat iniţial prin art. 5 din Legea nr. 18/1991. Potrivit alin. (1) al acestui articol, „aparţin domeniului public [...] ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele”, iar potrivit alin. (2) teza I, „terenurile care fac parte din domeniul public sunt scoase din circuitul civil, dacă prin lege nu se prevede altfel”. Sintagma „ţărmurile Mării Negre” acoperă şi faleza acestei mări, adică totalitatea ţărmului înalt al acesteia.

Ulterior, prin art. 136 alin. (3) din Constituţie, s-a prevăzut că „[...] plajele [...], precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.

Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996 a apelor, „aparţin domeniului public al statului [...] faleza şi plaja mării [...]”, iar potrivit pct. 32 din Anexa nr. 1 a acestei legi, „faleza mării” se defineşte ca „mal abrupt rezultat ca urmare a acţiunii erozive a mării”.

Totodată, prin art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, privind bunurile proprietate publică astfel cum erau în vigoare la data încheierii procesului-verbal nr. 8231/21.12.1999 şi a adoptării HCL Constanţa nr. 16/2000, s-a prevăzut că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie [art. 136 alin. (3), după republicare], din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din această lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

Conform pct. I.3 din Anexa Legii nr. 213/1998 privind proprietate publică şi regimul juridic al acesteia, „faleza şi plaja mării” se află în domeniul public al statului. Aceste dispoziţii au fost preluate la pct. 3 din Anexa nr. 2 a OUG nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Legea nr. 213/1998 a prevăzut şi obligaţia întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public, atât pentru stat, cât şi pentru comunităţile locale (art. 19 - 21), ceea ce denotă, din succesiunea actelor normative, că un criteriu cu adevărat dominant în stabilirea apartenenţei bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale îl constituie criteriul voinței legiuitorului

Nu în ultimul rând, potrivit art. 6 alin. (2) lit. d) din OUG nr. 202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, „aparţin domeniului public al statului: [...] d) falezele care sunt în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei”. Noţiunea de „creastă a falezei” este definită la pct. 241 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996 ca fiind „linia situată în partea superioară a falezei, care uneşte punctele de cea mai înaltă cotă”.

Înalta Curte decelează că faleza şi plaja mării reprezintă bunuri, care declaraţia legii sunt de interes public şi formează obiectul proprietăţii publice, în conformitate cu dispoziţiile art. 554 C. civ., fiind înlăturate considerentele contrare şi nelegale ale instanţei de apel.

Astfel, se relevă că atât faleza, cât şi plaja mării sunt bunuri cu privire la care legiuitorul a prevăzut în mod expres că aparţin în exclusivitate domeniului public, reprezentând din punct de vedere conceptual o masă patrimonială alcătuită din bunuri, care sunt supuse unui regim juridic ocrotit în mod special de către lege. Categoria de beneficiari care deţin acest patrimoniu este limitativă fiind prevăzută de către legiuitor, respectiv statul sau unităţile administrativ-teritoriale, în conformitate cu dispoziţiile art. 858 C. civ.

Bineînţeles că, în conformitate cu dispoziţiile art. 535 C. civ., bunuri corporale sau necorporale constituie obiectul unui drept patrimonial.

Dreptul subiectiv civil – dreptul de proprietate publică sau privată- este indisolubil legal de existenţa unui patrimoniu- masă de bunuri corporale şi incorporale.

Astfel, asupra unui patrimoniu se exercită întotdeauna un drept subiectiv civil.

Atâta timp cât domeniul public este conceput, la nivel conceptual ca şi patrimoniul- o masă de bunuri distinctă, este evident că asupra masei de bunuri corporale sau incorporale care alcătuiesc domeniul public se exercită în mod indisolubil un drept de proprietate publică, aşa cum reiese din interpretarea sistematică a dispoziţiilor legale, respectiv art. 535 coroborate cu art. 554 cu aplicarea art. 858 C. civ.

Aşadar, aparţin domeniului public toate bunurile pe care legea le declară ca fiind proprietate publică. Fac parte din această categorie de bunuri cele enumerate prin normele constituţionale ca aparţinând exclusiv proprietăţii publice, relevante sub acest aspect în proces fiind atât textele constituţionale anterioare anului 1991, precum şi art. 136 alin. (3) din Constituţia de la 1991, revizuită, care prevede textual: „bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice”.

Pentru motivele expuse, Înalta Curte va înlătura considerentele contradictorii, nelegale şi eronate ale instanţei de apel care, pe de o parte recunoaşte că faleza şi plaja mării reprezintă bunuri care alcătuiesc domeniul public, iar pe de altă parte contestă existenţa dreptului subiectiv al statului, ignorând cu desăvârşire normele juridice antereferite, care consacră natura juridică a falezei şi a plajei mării.

În concluzie, Înalta Curte evidenţiază că faleza şi plaja mării sunt prin destinaţia legii bunuri care aparţin domeniului public exclusiv şi fac obiectul dreptului de proprietate publică al statului.

Dovada dreptului de proprietate publică

A doua critică formulată prin memoriul de recurs se referă la aplicarea şi interpretarea greşită de către instanţa de apel a dispoziţiilor art. 6 din OUG nr. 202/18.02.2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, a HG nr. 1075/2006, a dispoziţiilor HG nr. 546/2006 şi a Ordinului nr. 618/2002 referitoare la dovada dreptului de proprietate publică.

Înalta Curte notează că instanţa de apel a considerat că inventarierea bunurilor din domeniul public este o obligație legală a autorităților/instituțiilor publice și implică operațiuni tehnice concrete, de identificare, măsurare și delimitare a configurației acestora, care coroborat cu dispozițiile legale ce atribuie apartenența bunurilor la domeniul public, conduce la dovedirea neechivocă a dreptului de proprietate publică. Instanţa devolutivă apreciază că singura modalitate de dovedire a dreptului de proprietate publică se realizează prin inventarierea bunurilor, consemnată în cuprinsul unei anexe.

Această susţinere este eronată, pentru următoarele considerente:

În cadrul acţiunii în revendicare, reclamantul fiind cel care formulează o pretenţie, este ţinut să facă dovada celor afirmate- actori incumbit probatio- respectiv că este titularul dreptului de proprietate asupra bunului litigios.

Însă, având în vedere specificul acţiunii promovate deduse din calitatea de beneficiar a dreptului subiectiv civil evocat, respectiv dreptul de proprietate publică şi obiectul dreptului de proprietate- faleza- dovada dreptului de proprietate decurge din legea însăşi, atâta timp cât actul normativ indică cu claritate şi mod neechivoc bunul litigios.

Înalta Curte relevă că actul juridic, prin care un bun este inventariat ca făcând parte din domeniul public al statului, nu dovedeşte dreptul de proprietate publică al acestuia. Din nicio dispoziţie a legii nu rezultă că actul administrativ, prin care a fost aprobat inventarul bunurilor proprietatea publică (în litigiul pendinte fiind invocată în acest sens HG nr. 1705/2006) ar constitui titlu de proprietate. Dimpotrivă, întocmirea inventarului este destinată să servească atestării situaţiei juridice a bunurilor, dar cu valoare strict declarativă, iar nu constitutivă sau translativă de proprietate. Efectul acestei atestări, prevăzută a fi realizată prin hotărâre a guvernului, iniţial potrivit art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 şi, în prezent, potrivit art. 288 C. adm., nu este diferit de efectul oricărei inventarieri, adică declarativ, iar nu constitutiv sau translativ de proprietate.

Inventarierea este o procedură anterioară delimitării. Delimitarea este o operaţiune administrativă, iar parcurgerea sau nu a acestei proceduri nu este esenţială în tranşarea unui litigiu în revendicare, delimitarea nu poate schimba caracterul unui bun ce aparţine conform tuturor prevederilor legale domeniului public.

Nici statul, nici unităţile administrativ-teritoriale nu au dobândit un drept de proprietate prin simplul fapt al inventarierii unor bunuri ca făcând parte din domeniul lor public sau privat. Dimpotrivă, dreptul de proprietate publică a fost dobândit prin lege.

Dacă legea nu ar putea constitui titlul de proprietate al statului, de exemplu, asupra falezei mării, iar actul juridic de inventariere nu are nici el această valoare juridică, cu atât mai puţin aceasta putând fi atribuită unor operaţiuni materiale de identificare prin măsurători şi studii de specialitate, s-ar ajunge la concluzia absurdă că nici nu poate exista vreun titlu de proprietate, în afara celor rezultate din diverse forme subsecvente de transmisiune voluntară sau forţată de la particulari sau în urma transferului din domeniul privat al statului. Această interpretare ar nesocoti art. 136 alin. (2) din Constituţie, care prevede că „proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege”, întrucât statul ar fi lipsit de posibilitatea de a-şi exercita dreptul de proprietate publică în raport cu persoanele care şi-au însuşit obiectul acestuia, prin încălcarea legii care prevedea apartenenţa lui la domeniul public al statului.

O consecinţă a faptului că inventarierea unui bun ca făcând parte din domeniul public al statului nu constituie dovada proprietăţii publice este că nici absenţa inventarierii nu împiedică dovedirea existenţei dreptului de proprietate publică, prin exhibarea titlului de proprietate, care poate fi legea însăşi, dacă aceasta indică cu claritate bunul în cauză. Cel puţin în cazul bunurilor care aparţin în mod exclusiv domeniului public, cum este faleza mării, ca şi marea teritorială şi spaţiul aerian, evocate în mod pertinent de reclamantă pentru identitate de raţiune, titlul de proprietate al statului este legea.

Aşadar, dacă se dovedeşte că un anumit teren face parte din faleza mării, el aparţine de drept domeniului public al statului, fiind dobândit de acesta prin lege, indiferent dacă a fost inventariat sau nu în acest sens, respectiv dacă apartenenţa lui la domeniul public a fost documentată sau nu.

Înalta Curte decelează că dobândirea de către stat a proprietăţii publice are loc la data intrării în vigoare a legii, care prevede acest lucru, iar nu la data inventarierii sau la data vreunei măsurători cadastrale sau a unui alt studiu de specialitate.

Astfel, regimul bunurilor proprietate publică nu poate depinde de diligenţa şi de operativitatea unor autorităţi şi instituţii publice în efectuarea inventarierii, după cum nu poate depinde nici de încheierea unor acte juridice prin care se declară, cu încălcarea legii, că bunul nu aparţine domeniului public.

Această constatare decurge direct din caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică, prevăzut de art. 136 alin. (4) teza I din Constituţie; dacă bunurile aflate, potrivit legii, în proprietatea publică, nu pot fi înstrăinate decât cel mult tot potrivit legii (prin intermediul căreia se poate reaprecia apartenenţa lor la domeniul public), proprietatea publică nu se pierde nici din cauza omisiunii unor instituţii de a proceda sau de a-şi da concursul pentru inventariere ori pentru efectuarea operaţiunilor necesare în acest scop, cum sunt măsurătorile cadastrale în cazul terenurilor, nici din cauza unei eventuale înstrăinări nelegale de către o instituţie a statului.

Prevederile legale care declară că anumite bunuri aparţin exclusiv domeniului public al statului produc efecte prin ele însele, chiar în absenţa unor operaţiuni materiale şi a unor acte juridice de punere în aplicare. Aceste prevederi legale nu conferă statului dreptul de a aprecia dacă să ia sau nu în stăpânire anumite bunuri, ci prevăd că ele aparţin deja domeniului public al statului, indiferent de conduita diligentă sau neglijentă a prepuşilor acestuia.

În litigiul pendinte, Înalta Curte notează că prin H.G nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului bunurilor care fac parte din domeniul public al statului se menţionează în anexa 12 număr MF 64002 - ,,Faleze, plaja neamenajată jud. Constanţa” în suprafață totală de 101316 mp. Chiar dacă prin actul administrativ sus-menţionat nu este identificată suprafaţa de 101.316 mp cu limitele şi vecinătăţi nu poate fi reţinută susţinerea instanţei de apel în sensul că suprafaţa de teren litigioasă de 500 mp nu este inclusă în cea inventariată prin anexă, atâta timp cât nu a fost identificată în mod concret întreaga suprafaţă inventariată.

Astfel, considerentele instanţei de apel „în absenţa unor astfel de proceduri- inventariere- care să aibă drept finalitate identificarea limitelor materiale ale imobilului aparţinând domeniului public al statului, situaţia juridică nu se poate stabili printr-o trimitere la sensul comun al termenilor sau prin expertiza judiciară” sunt profund greşite, ilustrând o înţelegere eronată a normelor juridice, care normează dreptul de proprietate publică al statului şi reprezintă, în acelaşi timp, o denegare de dreptate, atâta timp cât se susţine că situaţia juridică a unei suprafeţe de teren nu se poate stabili prin aplicarea şi interpretarea dispoziţiilor legale incidente în cauză, utilizându-se toate metodele de interpretare sau prin administrarea unor probatorii apte să clarifice situaţia juridică litigioasă.

Instanţa de apel realizează o interpretare ad absurdum a normelor juridice evocate, apreciind că în lipsa inventarierii falezei şi a plajei neamenajate, statul nu este titularul dreptului de proprietate asupra acestor bunuri, chiar dacă prin declaraţia legii, acestea sunt declarate ca fiind în proprietatea exclusivă a statului.

În realitate, prin această modalitate de interpretare greşită, s-ar ajunge la negarea dreptului de proprietate al statului, în substanţa sa.

Pe cale de consecinţă, dacă se probează că bunul litigios face parte din categoria celor care alcătuiesc domeniul proprietăţii publice, atunci dreptul de proprietate publică al statului este dovedit, în virtutea legii, iar absenţa inventarierii ori a măsurătorilor cadastrale ori a altor studii de specialitate premergătoare acesteia nu reprezintă un impediment pentru admiterea acţiunii în revendicare.

Sub acest aspect, este indispensabil să se clarifice situaţia juridică a terenului litigios, fiind necesar să se analizeze critica componentă a celui de-al treilea palier.

Noţiunea de faleză şi situaţia juridică a suprafeţei de teren de 500 mp.

Această critică este fondată, urmând a fi analizată atât din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Din punct de vedere juridic al modalităţii de reglementare a noţiunii de faleză, se relevă că în cuprinsul anexei nr.1 a Legii nr.213/1998 menționează la pct. I. că „Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: (…) apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare”. Aceste dispoziții sunt normate și în Anexa 2 pct.3 a Codului administrativ aprobat prin OUG nr.57/2019, iar potrivit art. 3 din Legea nr. 107/1996 ,,aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 kmp, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime”.

În baza dispoziţiilor art. 136 alin. (3) din Constituţia României, art. 3 din Legea nr. 107/1996, Legea nr 213/1998 şi art. 6 din OUG nr 202/2002, plaja şi faleza Mării Negre au fost înregistrate în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în conformitate cu HG nr. 1075/2006 - Anexa 12 (bunuri din administrarea AN Apele Române - ABA Dobrogea Litoral), la poziţiile nr. MFP 64001 - Plajă cu destinaţie turistică, judeţul Constanţa şi nr. MFP 64002 - Faleză, plajă neamenajată, judeţul Constanţa în suprafață totală de 101316 mp. Hotărârea de Guvern a fost emisă cu respectarea tuturor prevederilor legale, ea nefiind anulată total sau parţial de vreo instanţă de contencios administrativ.

Potrivit art. 6 alin. (1) lit. d) din OUG nr. 202/18.12.2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere ,,Litoralul și aria maximă costieră aparțin domeniului public al statului și includ: falezele care sunt în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei”, iar conform art. 6 alin. (2) lit. d) din OUG nr. 202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere, „aparţin domeniului public al statului: [...] d) falezele care sunt în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei”, iar „creasta falezei” este, potrivit pct. 241 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, „linia situată în partea superioară a falezei, care uneşte punctele de cea mai înaltă cotă”.

Această a doua prevedere legală care implică faleza în definirea domeniului exclusiv al proprietăţii publice extinde sensul noţiunii de „faleză” prevăzut de pct. 32 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, întrucât consideră că faleza se poate afla şi în contact cu altceva decât cu marea, anume cu proprietatea publică a statului.

În această accepţiune, faleza poate fi şi o „fostă faleză”, în sensul precizat anterior.

Relevante pentru stabilirea regimul juridic al terenului litigios sunt şi prevederile legale cuprinse OUG nr. 202/2002, care normează că domeniul public al statului din zona costieră este format din:

- zona dintre limita minimă şi maximă de înaintare a valurilor în cazul celor mai puternice furtuni înregistrate. Această zonă include toate porţiunile de ţărm inundate periodic prin acţiunea valurilor.

- zona de depozite neconsolidate, formate din nisip, pietriş şi roci, incluzând şi dunele, indiferent dacă sunt sau nu acoperite cu vegetaţie, formate prin acţiunea mării, vânturilor dinspre mare sau altor cauze naturale sau artificiale.

- depozitele sedimentare la linia ţărmului sau formate prin retragerea mării, indiferent de cauze;

- avansarea uscatului, cauzată direct sau indirect de orice fel de lucrare costieră;

- uscatul invadat de mare, din orice cauză, devenind o parte a fundului mării;

- falezele care sunt în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei;

- uscatul, delimitat la punctele anterioare, care din orice cauză a pierdut calitatea sa de plajă sau faleză;

- insulele formate în marea interioară/teritorială;

- lucrările şi instalaţiile situate în zona costieră, care constituie asemenea bunuri;

- lucrările şi instalaţiile de semnalizare ce constituie bunuri aparţinând proprietăţii publice a statului, precum şi uscatul aferent funcţionării acestora;

- incintele portuare şi lucrările de protecţie a acestora.

- marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice exclusive şi ale platoului continental ce aparţin proprietăţii publice a statului, iar gospodărirea acestora se integrează în gospodărirea de ansamblu a zonei costiere.

Legiuitorul a stabilit prin OUG nr. 202/2002 şi HG nr. 546/2004 o metodologie de delimitare a bunurilor mai sus arătate, însă aceasta delimitare nu a fost efectuată nici până în prezent, motiv pentru care în litigiul pendinte este necesar să se lămurească situaţia juridică a terenului în suprafaţă de 500 mp, prin luarea în considerare a semnificaţiei juridice a noţiunilor de „linie de coastă”, „linie de ţărm”, „ţărm” şi „zonă tampon” şi clarificarea situaţiei factuale prin raportare la probatoriile administrate, acordându-se relevanţă opiniei specialiştilor.

Înalta Curte constată că, în calea de atac a apelului, a fost administrată o lucrare complexă, având ca obiectiv stabilirea împrejurării dacă terenul litigios face parte din categoria „faleză”, ce formează obiect al domeniului public. Concluzia specialistului a fost afirmativă, în sensul că zona expertizată era considerată faleză naturală la nivelul anului 1952 şi că şi-a păstrat această destinaţie, deşi zona a fost modificată prin lucrări antropice de consolidare, stabilizare, amenajare şi sistematizare verticală. Această concluzie a expertului a fost înlăturată de către instanţa de apel cu motivarea că este echivocă, întrucât suprafaţa menţionată nu poate fi considerată „faleză” atâta timp cât nu s-a realizat procedura de inventariere a zonei costiere şi de delimitarea a vecinătăţilor bunurilor situate în această zonă de autorităţile locale.

Aceste considerente ale instanţei de apel sunt contradictorii, fiind incident şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât, pe de o parte se invocă necesitatea stabilirii situaţiei juridice a suprafeţei de teren de 500 mp, ca premisă a soluţionării acţiunii în revendicare, iar pe de altă parte, nu se procedează la stabilirea acesteia prin luarea în considerare a prevederile legale care conturează semnificaţia noțiunilor specifice şi nici a unui mijloc de probă administrat în cauză, respectiv expertiza efectuată de către un specialist.

Instanţa procedează pur şi simplu la înlăturarea relevanţei unui mijloc de probă esenţial, fără a prezenta o argumentaţie juridică clară şi neechivocă, ci acordă, în mod eronat, efecte juridice constitutive procedurii de inventariere.

În plus, Înalta Curte relevă că hotărârea atacă este nemotivată, lipsind cu desăvârşire propriile argumente ale instanţei devolutive cu privire la clarificarea situaţiei juridice a terenului litigios. Astfel, nu se analizează „titlul” invocat de către pârâtă, din perspectiva legalităţii şi valabilităţii acestuia şi modalitatea în care s-a realizat trecerea bunului în domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, în condiţiile în care terenul a făcut obiectul Deciziei penale nr. 32/2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul penal nr. x/2/2008, reţinându-se că înstrăinarea acestei suprafeţe de teren către terţe persoane s-a realizat cu încălcarea normelor imperative care reglementează domeniul proprietăţii publice a statului.

În acest sens, nu este de neglijat că pârâtul invocă drept „titlu” H.C.L.M. nr. 16/2000, la baza căruia a stat procesul-verbal nr. 8231/21.12.1999 încheiat între Primăria Mun. Constanţa şi Compania Naţională Apele Române, prin care s-au stabilit vecinătăţile între domeniul public de interes naţional (plajele litoralului românesc la Marea Neagră) şi domeniul privat al Mun. Constanţa pe tronsonul cuprins între digul de nord al Portului Tomis la sud şi canalul de deversare a lacului Tăbăcăriei la nord.

Prin protocolul nr. 54038/28.10.1999 încheiat între Primăria Mun. Constanţa şi CN „Apele Române” – Direcţia Apelor Dobrogea – Litoral, s-au stabilit principiilor şi condiţiilor de delimitare conform Legii nr. 213/1998 a terenurilor ce constituie proprietate publică sau privată a mun. Constanţa (în funcţie de gradul de amenajare şi categorie de folosinţă) şi a terenurilor ce aparţin domeniului public de interes naţional, din zona Falezei Nord a mun. Constanţa, cuprinsă între Portul Tomis şi canalul de deversare a lacului Tăbăcăriei la mare, la podul Pescăriei.

Procesul-verbal de vecinătate a avut un caracter convenţional, administrativ şi tehnic, provizoriu, fiind încheiat pentru buna administrare a plajelor, neconstituind titlu de proprietate, după cum a reţinut şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul retrocedărilor nr. x/2/2008.

Astfel, se constată că pârâtul justifică apartenenţa terenului la domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, întemeindu -se pe un act administrativ de delimitare, care nu are efect constitutiv, aspect confirmat şi prin hotărârea definită a instanţei penale.

Înalta Curte subliniază că simpla existenţă a acestui proces-verbal de delimitare reprezintă un argument forte în sensul apartenenţei terenului la domeniul public al statului, având în vedere amplasamentul şi caracteristicile acestuia.

Stingerea dreptului de proprietate publică, prin trecerea unor bunuri din domeniul public al statului în domeniul privat, se poate realiza numai prin respectarea reglementărilor specifice, apărute în legislaţia după anul 1990, cu observarea prevederilor art. 9, art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, preluate şi în art. 292 şi urm, şi în art. 361 din OUG nr. 57/2019.

Înalta Curte evocă faptul că sunt aplicabile considerentele cu valoare de principiu ale Curţii Constituţionale din Decizia nr. 406/2016 conform cărora „în situaţia particulară a terenurilor ce fac obiect exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale singura posibilitate de transmitere a acestor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale este aceea ut singuli, prin legea organică de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietăţii publice”.

Nu în ultimul rând, nu trebuie neglijate efectele deciziei penale nr. 32/A/07.02.2029 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul penal nr. y/2/2008 (dosarul retrocedărilor D) prin care s-a reţinut că plaja şi faleza litoralului romanesc reprezintă domeniul public al statului (aflat în administrarea ANAR-ABADL), că bunurile din domeniul public sunt inalienabile şi că, în consecinţă, bunurile nu pot fi înstrăinate, ci date doar în administrare, concesionate sau închiriate, iar orice act al autorităţii publice locale care încalcă dreptul proprietăţii publice este nul de drept, iar procesele-verbale de vecinătate sunt în realitate niște simple convenţii, care nu constituie titlu de proprietate.

Pentru toate considerentele expuse, constatând că sunt întemeiate criticile formulate, care se subsumează motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., va admite recursurile declarate, va casa decizia recurată şi va trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel.

În rejudecare, instanţa devolutivă va soluţiona acţiunea promovată, ţinând cont de îndrumările oferite de către instanţa de control judiciară, conturate prin considerentele decizorii prin care au fost analizate criticile formulate de către recurenţi.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Administraţia Natională „Apele Române”, prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral şi de intervenientul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi -Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa, împotriva deciziei civile nr. 255/C din 16 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe de apel.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 septembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj