Detalii jurisprudență - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

Şedinţa publică din data de 12 decembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 29.10.2018 sub nr. x/2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Prejmer prin Primar a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene – Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare – Autoritatea de Management POS Mediu anularea Deciziei nr. 24851/14.05.2018 şi pe cale de consecinţă, a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 14.017/26.02.2018, cu obligarea pârâtei la plata sumei de 22.970.875,92 RON +TVA, conform Contractului de Finanţare nr. x/30.10.2015.

Prin sentinţa civilă nr. 21/21.02.2019, Curtea de Apel Braşov a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive invocată din oficiu şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 14.04.2020, sub nr. x/2018*.

I.2. Primul ciclu procesual

I.2.1. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1391 din 11 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativă Teritorială Prejmer, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, ca neîntemeiată.

I.2.2. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei, a declarat recurs Unitatea Administrativă Teritorială Prejmer, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6) şi 8) din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei, rejudecarea şi admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată sau trimiterea spre rejudecare.

I.2.3. Decizia instanţei de recurs

Prin Decizia nr. 4880 din data de 26 octombrie 2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene; a admis recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativă Teritorială Prejmer prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 1391 din 11 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, conform considerentelor deciziei de casare.

I.3. Al doilea ciclu procesual

La data de 08.01.2024, a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal dosarul nr. x/2018.

I.3.1. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 477 din 21 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti– secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamantei, ca neîntemeiată.

I.3.2. Calea de atac exercitată

Reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIVĂ TERITORIALĂ PREJMER a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Prin decizia de casare, Înalta Curte a indicat instanţei de rejudecare să se pronunţe cu privire la punctele 4 şi 5 din acţiunea introductivă, respectiv apărările sale referitoare la imposibilitatea intimatei de a întemeia o decizie de sancţionare pe o notă de îndrumare COCOF inexistentă la momentul încheierii contractului de lucrări care a generat, ulterior, necesitatea încercării de finanţare din fonduri UE; faptul că singurul temei juridic al unei sancţiuni poate fi doar O.G. nr. 79/2003, nu Nota COCOF 07/0037.

Recurenta a arătat că, în motivarea sentinţei recurate, judecătorul fondului a interpretat greşit normele de drept material referitoare la activitatea în timp a normelor de drept, referitoare la aplicarea principiului tempus regit actum.

Astfel, acesta a căutat argumente pentru a justifica sancţiunea dispusă de intimată, nesocotind aspectul că nu este în discuţie dreptul intimatei de a stabili sancţiuni, ci obligaţia acesteia de a avea o anumită conduită înainte de semnarea contractului de finanţare. Judecătorul fondului nici nu a admis argumentele sale, dar nici nu le-a infirmat decisiv, menţionând doar un număr de norme legale incidente, dar care nu dau de fapt autorităţii de management vocaţia stabilirii de sancţiuni, în final lăsând nesoluţionată chestiunea imposibilităţii stabilirii sancţiunilor exclusiv pe baza notei de îndrumare COCOF 07/0037.

De asemenea, în opinia sa, judecătorul fondului a adăugat, practic, la apărările recurentei, ceea ce este inadmisibil şi încalcă şi normele de drept material referitoare la imparţialitatea judecătorului (art. 9 din Codul Deontologic), acesta neputându-se erija în apărătorul uneia sau alteia dintre părţi. Judecătorul fondului reţine că stabilirea creanţei bugetare şi a neregulii urma să se facă prin raportare la dispoziţiile O.G. nr. 79/2003 "aşa cum se reţine şi în actul administrativ contestat, respectiv în decizia de soluţionare a contestaţiei". Acest temei juridic nu a fost avut în vedere de recurentă decât la momentul soluţionării contestaţiei, iar nu la momentul emiterii Notei de constatare. Dimpotrivă, recurenta a insistat în toate actele emise că sancţiunea nu se întemeiază pe ordonanţă de guvern, ci pe nota de îndrumare COCOF 07/0037.

Contrar susţinerilor judecătorului fondului, recurenta nu a susţinut aplicarea O.G. nr. 79/2003, ci doar a menţionat în Decizia de respingere a contestaţiei că acel act normativ era în vigoare la data săvârşirii "abaterii", apoi a reluat argumentaţia sa referitoare la decizia CCR în domeniul conflictului temporal al O.G. 66 şi O.G. 79.

Totodată, recurenta a arătat că este inacceptabilă şi susţinerea judecătorului fondului în sensul că prin contractul de finanţare ar fi recunoscut dreptul autorităţii de management de a constata abateri şi a aplica sancţiuni. Aceste drepturi sunt, legal, ale autorităţii de management, indiferent de ce ar fi stabilit prin legea părţilor; nu a stabilit că autoritatea nu poate exercita acele drepturi,.însă acele drepturi trebuie exercitate în conformitate cu legea, cu buna credinţă cerută de lege, în scopul de a şicana beneficiarul finanţării.

Recurentul a arătat că este inacceptabilă susţinerea judecătorului fondului prin prisma obligaţiei acestuia de a fi imparţial; tot conform legii părţilor, intimata trebuia să respecte toate normele legale incidente, adică şi nota COCOF 12/0050.

De asemenea, prin prisma pct. 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., consideră că hotărârea recurată conţine motive străine de natura cauzei, deoarece în analiza apărărilor sale, judecătorul fondului argumentează pe larg în favoarea dreptului intimatei de a stabili sancţiuni şi a identifica nereguli. Recurenta a contestat modalitatea nelegală de a stabili corecţii în temeiul unei note de îndrumare COCOF care nu era în vigoare la momentul neregulii şi ignorând obligaţii legale stabilite de altă notă de îndrumare COCOF, în vigoare în tot acest timp şi care guvernează expres domeniul de interes în cauză.

Prin urmare, respingerea argumentelor aduse în apărare a fost făcută cu invocarea unor motive străine de cauză, limitele judecăţii fiind stabilite prin cererea introductivă de instanţă.

Singurul temei al sancţiunii aplicate de intimată este Nota de îndrumare COCOF 07/0037, iar acest lucru este inadmisibil, atâta vreme cât există O.G. nr. 79/2003 si O.G. nr. 66/2011.

Totodată, autoritatea de management era obligată să analizeze, înainte de semnarea contractului de finanţare, toate operaţiunile, asa cum prevede nota de îndrumare COCOF 12/0050; neglijându-si această obligaţie, intimata i-a pus în situaţia de a renunţa la o finanţare de la bugetul de stat, apoi le-a invalidat cererile de rambursare, recurenta fiind obligată să finanţeze lucrările printr-un împrumut bancar foarte împovărător. Intimata şi-a întemeiat decizia de sancţionare exclusiv pe nota COCOF indicată de aceasta, fără vreo altă susţinere legală, chiar indicând expressis verbis că acesta este singurul temei juridic, ceea ce este inadmisibil. Este evidentă culpa intimatei în tot acest proces de finanţare şi este evident şi prejudiciul său.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

I.3.3. Apărările formulate în cauză

Pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (denumirea anterioară Ministerul Fondurilor Europene) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acestuia, în principal, ca fiind lovit de nulitate, iar în subsidiar, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Cererea de recurs formulată împotria sentinţei pronunţate în primul ciclu procesual are caracter inform, fiind lovită de nulitate. Se arată că se menţin apărările formulate in cauza prin întâmpinarea din primul ciclu procesual.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, coroborate cu prevederile 205 şi art. 490 din C. proc. civ.

I.3.4. Aspecte procesuale

La termenul din 11 decembrie 2024, a fost respinsă ca nefondată excepţia nulităţii recursului, pentru considerentele reţinute în cuprinsul încheierii de şedinţă de la acea dată.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate prin întâmpinare şi de prevederile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Elemente de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

Între Consiliul Local al Comunei Prejmer şi S.C. A. S.A. Bucureşti s-a încheiat, în temeiul O.U.G. nr. 34/2006, contractul de lucrări nr. x/22.10.2007, având ca obiect "Proiectare şi execuţie Sistemului Pachetizat, reţele utilităţi si branşamente la toţi consumatorii pentru alimentare cu apa, canalizare ape menajere (...) canalizare ape pluviale, infrastructura străzi-trotuare, podeţe, rigole, alimentare si distribuţie energie electrica, gaze naturale, reţele fibra optica pentru: telefonie, radio, TV, cablu internet în localităţile Prejmer, Lunca Calnicului şi Stupini", din cadrul proiectului Extinderea şi modernizarea sistemelor de apă şi apă uzată din comuna Prejmer, pentru următoarele obiective aferente etapei I: 1. Sistem de distribuţie apă potabilă la Prejmer-Etapa I; 2. Sistem de canalizare ape uzate menajere Prejmer-Etapa I; 3. Staţia de epurare Prejmer-Etapa I".

Ulterior desfăşurării procedurii de achiziţie, în cursul anului 2014, autoritatea contractantă a solicitat includerea la finanţare, din Fondul de Coeziune prin Programul Operaţional Sectorial Mediu, a unei părţi din lucrările executate în cadrul acelui contract.

La data de 30.10.2015, a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/30.10.2015 între Ministerul Fondurilor Europene prin Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare în calitate de Autoritate de Management POS Mediu şi UAT Prejmer în calitate de beneficiar, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile pentru implementarea Proiectului "Extinderea-şi modernizarea sistemelor de apă şi apă uzată din comuna Prejmer pentru următoarele obiective aferente etapei I: Sistem de distribuţie apă potabilă Prejmer; Sistem de canalizare ape uzate menajere Prejmer şi Staţia de epurare Prejmer", cu nr. de înregistrare în SMIS-CNSR: 59501.

Nota de constatare a fost emisă în urma analizării Suspiciunii de neregulă nr. 926/23.10.2017, întocmită de către Direcţia Autorizare Proiecte-Serviciul Verificare Achiziţii Publice, referitoare la contractul de lucrări nr. x/22.10.2017, emisă conform constatării nr. 27 din Raportul Autorităţii de Audit nr. x/06.10.2017, echipa de control din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - AM POS Mediu fiind constituită în baza mandatului nr. x/OMA/30.10.2007

Procedura de atribuire a contractului nr. x/22.10.2007 a fost derulată în anul 2007, moment în care beneficiarul a prevăzut realizarea unor lucrări finanţate din bugetul local.

Prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/26.02.2018, s-a aplicat o corecţie financiară de 100% din valoarea contractului nr. x/22.10.2007, reprezentând suma de 22.970.875,92 RON, pentru atribuirea contractului nr. x/22.10.2007 de execuţie lucrări, cu valoarea estimată de 24.218.514 euro, fără a fi îndeplinite condiţiile prevăzute de reglementările legale privind achiziţiile publice şi fără aplicarea măsurilor de publicitate necesare (publicarea unui anunţ de participare).

Din verificările efectuate de către autoritatea de management s-a constatat că au fost încălcate prevederile legale invocate în nota justificativă pentru alegerea procedurii, respectiv prevederile art. 110 alin. (1) lit. a) coroborat cu prevederile alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin Nota de constatare s-au constatat, în esenţă, următoarele:

- în cadrul procedurii iniţiale de atribuire prin licitaţie deschisă a contractului nr. x/22.10.2007, UAT Prejmer a publicat în SEAP anunţul de participare nr. 8804, prin care a demarat procedura de achiziţie publică pentru atribuirea contractului "Proiectare sistem pachetizat reţele utilităţi, branşamente consumatori şi execuţie lucrări etapa I", cu o valoare estimată de 15.455.000 euro; a fost depusă o singură ofertă, în valoare de 23.982.932,08 euro, care a fost declarată conformă, dar inacceptabilă din cauza faptului că preţul ofertat depăşea valoarea estimată cu 55,17%, astfel că procedura de licitaţie deschisă a fost anulată;

- ulterior, autoritatea contractantă a majorat valoarea estimată a lucrărilor la 24.218.514,00 euro şi a lansat procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, fără a publica un anunţ de participare în SEAP şi JOUE, invitând la negocieri operatorul economic care a depus oferta iniţial, în cadrul licitaţiei deschise, atribuindu-i acestuia contractul de lucrări pentru suma de 22.534.651,92 euro; această procedură a avut la baza Nota justificativă nr. 5834/07.0872007 şi a fost iniţiată prin transmiterea adresei nr. x/07.08.2007, prin care operatorul economic a fost invitat să participe la procedura de negociere pentru atribuirea contractului de lucrări; simultan cu transmiterea invitaţiei de participare, a fost întocmită şi Nota justificativă nr. x/07.08.2007, prin care s-a stabilit că valoarea estimată a lucrărilor care au făcut obiectul procedurii de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare este de 24.218.514,00 euro;

- s-a constatat faptul că valoarea estimată a lucrărilor care făceau obiectul procedurii iniţiale de licitaţie deschisă, în valoare de 15.455.000,00 euro, a fost modificată în sensul majorării acesteia cu 56,70%, la valoarea de 24.218.514,00 euro, această majorare fiind una substanţială.

- conform legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice, în condiţiile modificării substanţiale a cerinţelor iniţiale prevăzute în documentaţia de atribuire, procedura corectă aplicabilă era licitaţie deschisă; nu a fost asigurat un grad adecvat de publicitate, nefiind publicat un anunţ de participare în JOUE sau în SEAP, potrivit prevederilor art. 47 din O.U.G. nr. 34/2006; mai mult, publicarea unei valori estimate eronate în anunţul de participare reprezintă o încălcare evidentă a principiului transparenţei, valoarea corectă estimată a lucrărilor fiind de fapt de 24.218.514,00 euro, în condiţiile în care trebuiau executate aceleaşi lucrări, potenţialii ofertanţi nefiind informaţi de existenţa unui buget suplimentar de 8.763.514,00 euro, element esenţial care poate influenţa în mod direct decizia de a se depune o ofertă;

- au fost încălcate principiile nediscriminării, transparenţei şi al tratamentului egal, autoritatea contractantă oferind posibilitatea doar unui singur ofertant, în cadrul procedurii de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, de a transmite o nouă ofertă, în contextul majorării valorii estimate cu 8.763.514,00 euro a bugetului alocat/disponibil, nefiind asigurat accesul potenţialilor operatori economici de a participa la procedura de atribuire, în cauză fiind greşit aleasă procedura de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ; acest mod de operare a condus la eliminarea posibilităţii asigurării unui mediu concurenţial, întrucât valoarea substanţial mai mare a celei de a doua proceduri ar fi putut atrage mai mulţi operatori economici interesaţi.

Echipa de control a apreciat că suspiciunea de neregulă se confirmă, sens în care, pentru neasigurarea unui grad adecvat de publicitate, a procedat la aplicarea unei corecţii financiare de 100 %, în conformitate cu prevederile pct. 1 din Anexa la Decizia CE nr. C (2013) 9527, respectiv pct. 1 din anexa la Nota COCOF 07/0037/03.

A reţinut prevederile art. 2 al Directivei 2004/18/CE, transpus în legislaţia naţională prin art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, art. 110 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 34/2006, iar temeiul de drept pentru desemnarea debitorului a fost art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin Decizia nr. 24851/14.05.2018, a fost respinsă contestaţia administrativă formulată de către recurenta-reclamantă UAT Prejmer.

Împotriva acestor acte administrative a formulat recurenta-reclamantă acţiunea respinsă prin sentinţa recurată.

II.2. Aspecte reţinute de prima instanţă ca reprezentând aspecte dezlegate prin decizia de casare cu trimitere spre rejudecare

Prima instanţă a reţinut că a intrat în sfera autorităţii de lucru judecat, în sensul respingerii acesteia, în primul ciclu procesual, a criticii reclamantei referitoare la faptul că AM POS MEDIU avea obligaţia verificării şi analizării întregii documentaţii depuse ataşat la cererea de finanţare, înainte de semnarea contractului de finanţare, astfel că, ulterior semnării contractului de finanţare, nu mai putea ridica obiecţiuni cu privire la evenimente/împrejurări pe care le aveau în cunoştinţă înainte de a se obliga la finanţare.

Înalta Curte a constatat că, deşi sunt corecte susţinerile recurentei referitoare la obligativitatea AM POS Mediu de a analiza conformitatea operaţiunilor cu criteriile aplicabile, iar teza a treia a pct. 5 din Nota de orientare pentru COCOF 12-0050-00 a Comisiei Europene prevede obligativitatea AM POS Mediu de a se asigura că operaţiunile (pe lângă analiza conformităţii cu criteriile aplicabile) îndeplinesc cerinţa conformităţii cu normele naţionale aplicabile pentru întreaga perioadă de punere în aplicare, acest fapt nu este de natură să împiedice verificarea ulterioară a operaţiunilor derulate în cadrul contractului, în vederea autorizării la rambursare a plăţilor efectuate de beneficiar.

În mod greşit susţine recurenta-reclamantă că intimata-pârâtă îşi invocă propria culpă şi faptul că poziţia procesuală a intimatei este contrazisă tocmai de eliminarea de către aceasta de la finanţare a modulului Staţie de epurare, a cărui achiziţie a fost verificată.

În lipsa unor dispoziţii exprese în sens contrar, Nota de orientare pentru COCOF 12-0050-00 a Comisiei Europene având, de altfel, rol de orientare, sunt incidente şi aplicabile art. 60 lit. a) şi b), art. 61 lit. b) pct. (ii) din Regulamentul nr. 1083/2006.

Autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acesteia, are obligaţia de a realiza verificări, cu scopul de a se asigura că normele comunitare şi naţionale în efectuarea cheltuielilor declarate de beneficiari au fost respectate, şi de a realiza activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/corecţiilor financiare, potrivit dispoziţiilor legale incidente, în situaţiile în care nu sunt respectate condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare.

Aprobarea cererii de finanţare nu este de natură să împiedice constatarea unei nereguli, autorităţile competente fiind obligate să îşi exercite activitatea de control asupra modului de utilizare a fondurilor reprezentând contribuţia UE şi să recupereze sumele reprezentând creanţe bugetare rezultate din nereguli.

Verificarea conformităţii cu regulile comunitare se impune inclusiv în cazul finanţărilor UE acordate retroactiv.

Obligaţia respectării prevederilor tratatelor constitutive si a actelor comunitare adoptate în baza acestora rezultă din art. 9 alin. (5) din Regulamentul nr. 1083/2006, potrivit căruia "operaţiunile finanţate din fonduri sunt în conformitate cu dispoziţiile tratatului şi cu actele adoptate în temeiul acestuia", iar în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a reţinut că "(...) Uniunea nu are vocaţia de a finanţa, prin intermediul fondurilor sale, decât acţiuni desfăşurate în deplină conformitate cu dreptul Uniunii, acesta incluzând normele aplicabile în materia achiziţiilor publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 iulie 2016, Wrocław - Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, punctul 43 şi jurisprudenţa citată)" (Hotărârea din 6 decembrie 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., C-408/16, punctul 57), astfel că, întrucât operaţiunile în discuţie beneficiază de finanţare din partea Uniunii, sunt supuse aplicării dreptului Uniunii şi, pe cale de consecinţă, verificării conformităţii cu acesta, controlului asupra modului de utilizare a fondurilor reprezentând contribuţia UE.

De asemenea, este corect faptul că ultimul paragraf al Notei de orientare pentru COCOF 12-0050-00 a Comisiei Europenese referă la Comisie, nu la autoritatea de management, însă autoritatea de certificare mai întâi trebuie să verifice dacă cheltuielile declarate sunt în conformitate cu normele UE şi naţionale aplicabile, apoi să certifice cheltuielile aferente acestor operaţiuni şi să transmită rezultatele Comisiei, care, ulterior, va trata orice operaţiune care nu respectă normele aplicabile drept neregulamentară şi va impune corecţii financiare în consecinţă.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că, deşi prin Nota de constatare nr. x/26.02.2018 nu a fost stabilită nicio creanţă bugetară, vătămarea constă în pierderea efectivă a finanţării aferentecontractului de finanţare, fără a contesta realitatea acestora, nu sunt de natură să conducă la nelegalitatea actelor administrative. Potrivit chiar Contractului de finanţare nr. x/30.10.2015, art. 13 alin. (12), în cazul în care autoritatea de management constată că beneficiarul a încălcat prevederile legislaţiei comunitare sau naţionale privind achiziţiile publice, stabileşte şi aplică corecţii financiare, în condiţiile O.U.G. nr. 66/2011 şi ale H.G. nr. 875/2011.

II.3. Indicaţiile instanţei de casare cu trimitere spre rejudecare avute în vedere de instanţa de rejudecare

Cu privire la aceste motive de nelegalitate, s-a reţinut de către instanţa de casare că recurenta-reclamantă a invocat, în esenţă, următoarele:

- a solicitat anularea deciziei pentru motivul de nelegalitate reprezentat de absenţa unui temei juridic valabil, aplicabil raportat la momentul la care s-ar fi produs încălcarea normelor juridice referitoare la achiziţia de lucrări în urma căreia s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/2007, instanţa de fond nu s-a referit, nu a motivat, chiar indirect, respingerea apărării conform căreia decizia contestată este întemeiată pe Nota COCOF 07/0037/03, care nu era în vigoare la momentul desfăşurării procedurii de achiziţie şi a semnării contractului de lucrări, întemeierea unei sancţiuni pe un act normativ care nu era în vigoare la momentul săvârşirii "neregulii" încalcă principiile de drept tempus regit actum şi nullum crimen sine lege; potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015, a mai invocat recurenta-reclamantă, s-a decis că atât calificarea neregulii, cât şi stabilirea corecţiei se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii, iar simpla menţionare a calificării neregulii şi analiza neregulii conform O.G. nr. 79/2003 nu echivalează cu pronunţarea asupra apărării sale, cu atât mai mult cu cât chiar intimata subliniază că temeiul juridic al sancţiunii nu este nici O.G. nr. 79/2003, nici O.U.G. nr. 66/2011, ci Nota COCOF 07/0037/03;

- AM POS Mediu este limitată de dispoziţiile imperative ale H.G. nr. 398/2015, "în condiţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 60 din Regulamentul (CE) nr. 1.083/2006 al Consiliului şi art. 125 din Regulamentul (UE) nr. 1.303/2013, în cazul în care autoritatea de management constată că au existat încălcări ale legislaţiei europene sau naţionale privind achiziţiile publice, aceasta stabileşte şi aplică reduceri procentuale/corecţii financiare, fără a fi condiţionată în luarea deciziilor de activităţile desfăşurate de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice" (art. 29), la a stabili corecţii în condiţiile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, dacă alege un alt temei juridic pentru a aplica corecţii financiare, nu mai este îndeplinită condiţia precursor pentru a nu fi condiţionat în luarea deciziilor de activităţile desfăşurate de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice.

Instanţa de fond a reţinut, în cadrul situaţiei de fapt, că echipa de control a procedat la aplicarea unei corecţii financiare de 100 % în conformitate cu prevederile pct. 1 din Anexa la Decizia CE nr. C(2013) 9527, respectiv pct. 1 din anexa la Nota COCOF 07/0037/03, însă, în analiza concretă a motivelor de nelegalitate invocate, în ceea ce priveşte normele legale incidente în stabilirea corecţiilor financiare şi a existenţei neregulilor, a reţinut faptul că la momentul săvârşirii neregulii erau în vigoare dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, la momentul iniţierii controlului erau în vigoare prevederile O.U.G. nr. 66/2011, iar faţă de Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare urmau să se facă prin raportare la dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, a analizat în continuare condiţiile neregulii, potrivit art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, a reţinut că sancţiunea din O.G. nr. 79/2003 ar fi constat în declararea ca neeligibile a cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului, fiind aplicată o corecţie de 100 % din valoarea contractului.

Instanţa de fond nu a analizat susţinerile reclamantei referitoare la aplicarea corecţiei financiare în conformitate cu Nota COCOF 07/0037/03, faptul că aplicarea corecţiei este nelegală prin raportare fie la O.U.G. nr. 66/2011, fie la Nota COCOF 07/0037/03, niciunul dintre cele două acte normative nefiind în vigoare la data încheierii contractului (deci nici la data pretinsei nerespectări a cerinţelor legale privind publicitatea, anterior semnării contractului), faptul că Nota COCOF 07/0037/03 nu era în vigoare la data la care a fost încheiat contractul de lucrări x/22.10.2007 (cu atât mai mult la data procedurii de achiziţie anterioară semnării contractului) şi prin urmare nu putea constitui temei pentru corecţia financiară aplicată.

De asemenea, cu privire la încălcarea dispoziţiilor imperative ale H.G. nr. 398/2015, nu a analizat susţinerile referitoare la faptul că măsurile nu au fost luate în condiţiile O.U.G. nr. 66/2011, ci în condiţiile Notei COCOF 07/0037/03, astfel că, prin alegerea unui alt temei juridic, nu ar mai fi fost îndeplinită condiţia prevăzută în H.G. nr. 398/2015.

II.4. Analiza motivului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Analizând motivele de casare în ordinea logică instituită de legiuitor, Înalta Curte constată că recurenta a invocat, în cadrul acestui motiv de casare, faptul că hotărârea recurată conţine motive străine de natura cauzei, deoarece în analiza apărărilor sale, judecătorul fondului argumentează pe larg în favoarea dreptului intimatei de a stabili sancţiuni şi a identifica nereguli; recurenta a contestat modalitatea nelegală de a stabili corecţii în temeiul unei note de îndrumare COCOF care nu era în vigoare la momentul neregulii şi ignorând obligaţii legale stabilite de altă notă de îndrumare COCOF, în vigoare în tot acest timp şi care guvernează expres domeniul de interes în cauză; prin urmare, susţine recurenta, respingerea argumentelor aduse în apărare a fost făcută cu invocarea unor motive străine de cauză, limitele judecăţii fiind stabilite prin cererea introductivă de instanţă.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse pe această cale se invocă în esenţă o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar nemotivarea, motivarea insuficientă sau contradictorie nu pot fi reţinute raportat la sentinţa atacată.

Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea; astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.

II.5. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, se invocă faptul că actul atacat este viciat prin absenţa unui temei juridic valabil aplicabil la momentul la care s-ar fi produs încălcarea normelor juridice referitoare la achiziţia de lucrări în urma căreia s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/2007.

A invocat recurenta că instanţa de fond nu a motivat respingerea apărării conform căreia decizia contestată este întemeiată pe Nota COCOF 07/0037/03, care nu era în vigoare la momentul desfăşurării procedurii de achiziţie şi a semnării contractului de lucrări; pe de altă parte, chiar intimata subliniază că temeiul juridic al sancţiunii nu este nici O.G. nr. 79/2003, nici O.U.G. nr. 66/2011, ci Nota COCOF 07/0037/03.

A mai invocat faptul că deşi echipa de control a procedat la aplicarea unei corecţii financiare de 100 % în conformitate cu prevederile pct. 1 din Anexa la Decizia CE nr. C(2013) 9527, respectiv pct. 1 din anexa la Nota COCOF 07/0037/03, în analiza concretă a motivelor de nelegalitate invocate prima instanţă, în ceea ce priveşte normele legale incidente în stabilirea corecţiilor financiare şi a existenţei neregulilor, a reţinut faptul că la momentul săvârşirii neregulii erau în vigoare dispoziţiile O.G. nr. 79/2003, la momentul iniţierii controlului erau în vigoare prevederile O.U.G. nr. 66/2011, iar faţă de Decizia nr. 66/2015 a Curţii Constituţionale, calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare urmau să se facă prin raportare la dispoziţiile O.G. nr. 79/2003; dar, instanţa de fond nu a analizat susţinerile reclamantei referitoare la aplicarea corecţiei financiare în conformitate cu Nota COCOF 07/0037/03, faptul că aplicarea corecţiei este nelegală prin raportare fie la O.U.G. nr. 66/2011, fie la Nota COCOF 07/0037/03, niciunul dintre cele două acte normative nefiind în vigoare la data încheierii contractului, Nota COCOF 07/0037/03 nu era în vigoare la data la care a fost încheiat contractul de lucrări x/22.10.2007 (cu atât mai mult la data procedurii de achiziţie anterioară semnării contractului) şi prin urmare nu putea constitui temei pentru corecţia financiară aplicată.

Înalta Curte constată că, mai întâi, trebuie lămurite temeiurile de drept avute în vedere de organul constatator al neregulii la emiterea actului atacat.

Astfel, prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. 14.017/26.02.2018, organul constatator a reţinut ca temeiuri de drept ale verificării prevederile O.U.G. nr. 66/2011, decizia CCR nr. 66/2015, Nota COCOF 07/0037/03-RO Orientări pentru stabilirea corecţiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanţate din fondurile structurale şi fondul de coeziune; O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii; H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii şi contractul de finanţare nr. x/30.10.2015; Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

Prin Decizia de soluţionare a contestaţiei, se invocă prevederile Notei de orientare pentru COCOF 12-0050-00 privind tratamentul aplicat asistenţei UE acordată retrospectiv în cadrul perioadei 2007-2013 şi se menţionează explicit ca aplicarea corecţiei nu a făcut trimitere la prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

Ca urmare, se verifică afirmaţia recurentei-reclamante, în sensul că intimatul nu a invocat, prin actul constatator, prevederile O.G. nr. 79/2003 ca şi temei de drept al corecţiei financiare aplicate.

În ceea ce priveşte invocarea O.U.G. nr. 66/2011, se remarcă din cercetarea actului constatator şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei, că aceasta a fost avută în vedere exclusiv din punct de vedere al normelor procedurale, faţă de momentul emiterii Supiciunii de neregulă (2017), a Notei şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei (2018).

Înalta Curte mai reţine că în actele administrative contestate se reţin şi prevederile art. 2 al Directivei 2004/18-CE, transpus în legislaţia naţională prin art. 2 alin. (2) şi art. 110 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

Se mai reţine, de asemenea, că proiectul care formează obiectul contractului de finanţare este un proiect retrospectiv, definit de dispoziţiile art. III din O.U.G. nr. 34/2015, act normativ care a modificat şi a completat art. 2 alin. (3), lit. ¹) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, ca fiind un "proiect aflat în stadiu de execuţie sau finalizat, care a fost realizat cu surse de finanţare de la bugetul de stat, împrumuturi de la instituţii financiare internaţionale sau bănci de dezvoltare/cooperare internaţională, care pot face obiectul rambursării de la Comisia Europeană, toate aceste surse reprezentând efortul bugetului de stat pentru prefinanţarea respectivului proiect, pentru care nu este necesară amendarea actelor normative de aprobare/ratificare a respectivelor împrumuturi."

Prin urmare, ceea ce a fost supus verificării era dacă procedura de atribuire a contractului de achiziţie era conformă cu regulile comunitare în materie de achiziţii publice şi, pe cale de consecinţă, dacă finanţarea UE putea fi acordată în integralitate; pârâta a analizat situaţia reclamantei din punctul de vedere al respectării legislaţiei achiziţiilor publice, respectiv a Directivei 2004/18/CE, iar în verificarea atribuirii contractului de achiziţie publică a constatat nerespectarea prevederilor directivelor comunitare privind publicitatea şi a aplicat o corecţie de 100% din valoarea eligibilă a contractului nr. x/22.10.2007.

De asemenea, obligaţia respectării prevederilor tratatelor constitutive si a actelor comunitare adoptate în baza acestora rezultă din art. 9 alin. (5) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006- act normativ indicat în nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, potrivit căruia "operaţiunile finanţate din fonduri sunt în conformitate cu dispoziţiile tratatului şi cu actele adoptate în temeiul acestuia".

Împrejurarea că finanţarea UE are caracter retrspectiv nu schimbă cerinţa ca finanţarea acordată din bugetul UE, prin Programul Operaţional Sectorial "Mediu" aferent perioadei de programare financiară 2007-2013, chiar şi retroactivă, să nu prejudicieze bugetul UE, iar acest fapt impunea ca aceasta să fie acordată în condiţiile respectării integrale a legislaţiei comunitare şi naţionale ce guverna acordarea finanţărilor prin intermediul acestui program; verificarea conformităţii cu regulile comunitare se impune inclusiv în cazul finanţărilor UE acordate retroactiv.

Ca atare, declanşarea de către MFE-AM POS MEDIU a procedurii de verificare retroactivă a conformităţii procedurii de atribuire cu directiva europeană în materie de achiziţii publice are susţinere regulamentară şi legală.

Astfel, prima normă legală incidentă temporal în stabilirea corecţiilor financiare (nereţinută ca atare în Nota de constatare a neregulii, dar menţionată în decizia de soluţionare a contestaţiei) era reprezentată de O.G. nr. 79 din 28 august 2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător.

În ce priveşte normele legale incidente din punct de vedere material în stabilirea corecţiilor financiare şi a existenţei neregulilor, la momentul săvârşirii neregulii erau în vigoare disp. O.G. nr. 79/2003, iar din punct de vedere procedural la momentul iniţierii controlului erau în vigoare prevederile O.G. nr. 66/2011.

Din perspectiva omisiunii organului constatator de aindica, în cuprinsul Notei de constatare a neregulii, a prevederilor O.G. nr. 79/2003, Înalta Curte constată că, deşi regretabilă, o astfel de omisiune nu poate conduce la nulitatea notei de constatare, cât timp este menţionat cadrul legal european în aplicarea căruia a fost emisă O.G. nr. 79/2003; astfel, O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător este o reglementare naţională emisă în aplicarea normelor comunitare referitoare la finanţarea europeană, norme cu caracter obligatoriu.

Astfel, omisiunea indicării temeiului de drept reprezentat de O.G. nr. 79/2003 privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente utilizate necorespunzător nu conduce la nulitate, cât timp aceasta era aplicabilă din punct de vedere temporal normelor de drept material care reglementează abaterile de la respectarea legislaţiei achiziţiilor publice pentru proiectele finanţate din fonduri europene.

În ceea ce priveşte asistenţa financiară pentru proiectele retrospective, Regulamentul nr. 1083/2006 nu cuprinde prevederi, fiind elaborate în acest scop de către serviciile Comisiei Nota de orientare pentru COCOF 12-0050-00 privind tratamentul aplicat asistenţei UE acordată retrospectiv în cadrul perioadei 2007-2013.

Nota de orientare COCOF 12-0050-00 prevede următoarele:

"Înainte de a certifica cheltuielile aferente acestor operaţiuni şi de a transmite rezultatele Comisiei, autoritatea de certificare ar trebui, în conformitate cu articolul 61 litera (b) punctul (ii) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, să verifice dacă cheltuielile declarate sunt în conformitate cu normele UE şi naţionale aplicabile şi dacă au fost suportate în legătură cu operaţiuni selectate în vederea finanţării în conformitate cu criteriile aplicabile programului şi cu normele Uniunii şi cele naţionale. Comisia va trata orice operaţiune care nu respectă normele aplicabile drept neregulamentară şi va impune corecţii financiare în consecinţă".

Interpretarea acestui text de lege este lămurită prin paragraful 80 al deciziei de casare, respectiv "De asemenea, este corect faptul că ultimul paragraf al Notei de orientare pentru COCOF 12-0050-00 a Comisiei Europenese referă la Comisie, nu la autoritatea de management, însă autoritatea de certificare mai întâi trebuie să verifice dacă cheltuielile declarate sunt în conformitate cu normele UE şi naţionale aplicabile, apoi să certifice cheltuielile aferente acestor operaţiuni şi să transmită rezultatele Comisiei, care, ulterior, va trata orice operaţiune care nu respectă normele aplicabile drept neregulamentară şi va impune corecţii financiare în consecinţă."

Nota de orientare COCOF 12-0050-00 privind tratamentul aplicat asistenţei UE acordată retrospectiv, în cadrul perioadei 2007-2013, menţionează la punctul II. 5 că este datoria autorităţii de management să se asigure că operaţiunile finanţate prin fonduri structurale respectă prevederile Tratatului, că selecţia si finanţarea acestora se face în acord cu criteriile aplicabile programului operaţional şi că respectă legislaţia europeană şi naţională pe întreaga perioadă de implementare.

De asemenea, la pct. III. 6 din Nota de orientare pentru COCOF 12-0050-00 se menţionează că autoritatea de management, împreună cu autoritatea de certificare şi autoritatea de audit au responsabilitatea de a verifica dacă proiectele retrospective respectă toate regulile aplicabile, inclusiv pe cele referitoare la achiziţia publică.

Pe de altă parte, prin Nota COCOF 07/0037/03 intitulată Orientări pentru stabilirea corecţiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor cofinanţate din fondurile structurale şi fondul de coeziune în caz de nerespectare a normelor în materie de contracte de achiziţii publice s-a arătat că aceasta are ca obiectiv trasarea de orientări pentru stabilirea corecţiilor financiare care trebuie aplicate abaterilor detectate în aplicarea reglementărilor comunitare privind procedurile de atribuire a contractelor de achiziţii publice cofinanţate din fondurile structurale şi Fondul de Coeziune în perioadele de programare 2000-2006 şi 2007-2013.

Atunci când serviciile Comisiei detectează astfel de abateri în cursul controalelor de audit efectuate, acestea trebuie să stabilească valorile corecţiilor financiare aplicabile. În cazul în care, în urma propunerii de corecţie făcute de către Comisie, statul membru nu acceptă să realizeze el însuşi corecţia în conformitate cu articolul 39 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 sau cu articolul 98 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, corecţia este aplicată printr-o decizie a Comisiei în temeiul articolului 39 alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 sau al articolului 99 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006. Orientările sunt menite să sprijine serviciile Comisiei în asigurarea unei abordări comune pentru tratarea cazurilor de abateri. Autorităţile de control ale statelor membre pot, de asemenea, să descopere abateri de acest tip în activităţile de control pe care le desfăşoară. În acest caz, acestea sunt obligate să efectueze corecţiile necesare în conformitate cu articolul 39 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 sau cu articolul 98 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

Astfel, se constată că cele două Note nu au un obiect identic şi, din punct de vedere temporal, erau ambele aplicabile şi incidente cauzei, reglementând aspecte diferite.

Indicarea doar a uneia dintre ele în actele atacate (Nota COCOF 07/0037/03 în nota de nereguli şi Nota COCOF 12-0050-00 în decizia de soluţionare a contestaţiei) reprezintă, în mod similar celor de mai sus, omisiuni ce nu conduc la nulitatea actelor atacate. Se are în vedere caracterul de soft law al acestor note, care nu reprezintă normei juridice obligatorii, ci doar "explicaţii şi interpretări ale normelor explicaţii şi interpretări ale normelor amintite din partea serviciilor Comisiei, în vederea facilitării punerii în aplicare a programelor operaţionale şi a încurajării bunei (bunelor) practici", fără a aduce "atingere interpretării Curţii de Justiţie şi a Tribunalului sau evoluţiei practicii decizionale a Comisiei"(Nota COCOF 12-0050-00), respectiv orientări "menite să sprijine serviciile Comisiei în asigurarea unei abordări comune pentru tratarea cazurilor de abateri" (Nota COCOF 07/0037/03).

Nu se poate reţine că, prin indicarea cadrului legal incident din oficiu, prima instanţă ar fi adăugat la apărările intimatei şi şi-ar fi încălcat obligaţia de imparţialitate; în legătură cu norma legală aplicabilă activităţii de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare în cauză, Înalta Curte constată că, din perspectiva calificării faptelor ca nereguli, nu există un conflict de legi în timp.

Este adevărat că, prin decizia nr. 66/26.02.2015, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora dispoziţiile acestei ordonanţe se aplică pentru activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare începute după data intrării în vigoare a ordonanţei, chiar dacă aceste nereguli au fost săvârşite sub imperiul O.G. nr. 79/2003. Curtea a constatat că activităţile anterior menţionate presupun atât aplicarea normelor de procedură cât şi a normelor de drept substanţial din O.U.G. nr. 66/2011 cu privire la calificarea unei fapte ca fiind neregulă/abatere şi aplicarea de corecţii financiare. stfel, aprecierea legalităţii raporturilor juridice născute în perioada de activitate a O.G. nr. 79/2003 se realizează prin prisma noilor prevederi, cu încălcarea principiului neretroactivităţii legii, raportul juridic nemaifiind guvernat de legea în vigoare la data naşterii sale, ci de o lege ulterioară.

Curtea a avut în vedere două diferenţe de reglementare de drept substanţial, respectiv cea privitoare la definirea neregulii şi cea privitoare la implementarea principiului proporţionalităţii, prin aplicarea corecţiilor/reducerilor financiare aferente proiectelor finanţate din fonduri europene şi bani sau fonduri publice naţionale aferente acestora, în caz de nerespectare a reglementărilor privind achiziţiile.

Astfel, a constatat că, sub aspectul definirii neregulii, prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai severe faţă de prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, în sensul că se referă şi la potenţialitatea prejudicierii bugetului Uniunii Europene şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora, printr-o sumă plătită necuvenit. Or, O.G. nr. 79/2003 a definit neregula ca abaterea care prejudiciază (n.a., cert, dovedit) bugetul Uniunii Europene.

Sub aspectul corecţiilor/reducerilor aplicabile în cazul constatării neregulilor, s-a constatat că dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 sunt mai favorabile decât cele ale O.G. nr. 79/2003, implementând principiul proporţionalităţii.

Aceste considerente ale Curţii Constituţionale, care au condus la declararea neconstituţionalităţii prevederilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, se bazează pe o analiză comparativă a celor două reglementări naţionale succesive.

Totuşi, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003, sub imperiul cărora s-a încheiat contractul şi a avut loc acţiunea autorităţii contractante considerată neregulă, trebuie interpretate în conformitate cu prevederile regulamentelor europene în vigoare care au acelaşi obiect de reglementare, respectiv Regulamentul nr. 2988/95 al Consiliului şi Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului (în prezent abrogat, fiind înlocuit prin Regulamentul nr. 1303/2013 al Consiliului).

Interpretarea conformă impune concluzia că neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general. Această definire a neregulii, care se raportează şi la prejudiciul potenţial, este confirmată de examinarea contextului normativ în care se înscrie, în special, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 (în prezent art. 2 pct. 36 din Regulamentul 1303/2013 al Consiliului), precum şi de obiectivul urmărit prin acest regulament.

Rezultă, din aceste considerente, că acţiunea beneficiarului finanţării, socotită neregulă în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, constituie neregulă şi sub imperiul reglementării anterioare, interpretarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 conformă cu regulamentele anterior citate determinând inexistenţa unei diferenţe între reglementările naţionale succesive şi, pe cale de consecinţă, inexistenţa unui conflict de legi în timp.

CJUE a statuat, în hotărârea din 26.05.2016 pronunţată în cauzele conexate C-260/14 şi C-261/14 (§ 57), următoarele: " (...) principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale."

Luând în considerare că măsura administrativă a retragerii finanţării afectate de o cheltuială necuvenită nu este nouă, fiind prevăzută şi de vechea reglementare (art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 79/2003), se poate aprecia că aplicarea corecţiei, ca expresie a principiului proporţionalităţii, reprezintă un efect viitor al situaţiei juridice (neregulii) apărute sub imperiul reglementării anterioare. În acest sens pledează argumentul că activitatea de constatare a neregulii, în cadrul căreia s-a dispus măsura administrativă a corecţiei a avut loc sub imperiul reglementării noi, cuprinse în O.U.G. nr. 66/2011.

Totodată, recurenta a arătat că este inacceptabilă şi susţinerea primei instanţe în sensul că prin contractul de finanţare ar fi recunoscut dreptul autorităţii de management de a constata abateri şi a aplica sancţiuni.

Înalta Curte constată că, potrivit art. 13 alin. (12) din Contractul de finanţare nr. x/30.10.2015, în cazul în care autoritatea de management constată că beneficiarul a încălcat prevederile legislaţiei comunitare sau naţionale privind achiziţiile publice, stabileşte şi aplică corecţii financiare.

Conform art. 13 alin. (2) şi (3) din contractul de finanţare, "în cazul unei suspiciuni de neregulă, AM poate decide asupra declanşării unor misiuni de verificare", iar "misiunea de verificare se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/Notă de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, care reprezintă titlu de creanţă, conform dispoziţiilor în vigoare".

Totodată, conform art. 8 alin. (12), (13) şi 22 din contractul de finanţare, beneficiarul are obligaţia să pună la dispoziţia AM şi OIR toate documentele solicitate, atât parcursul implementării proiectului cât şi timp de 5 ani de la data închiderii oficiale a POS Mediu 2007-2013.

Practic, aceste trimiteri din contractul părţilor se referă la cadrul legislativ incident; în ceea ce priveşte cadrul normativ aplicabil sunt indicate în actele administrative contestate şi dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, precum şi cele ale H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică. Astfel, există un întreg cadru normativ, reţinut parţial ca atare şi de către pârâtă în conţinutul actelor contestate, care permitea emiterea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare.

Recurenta a mai invocat faptul că autoritatea de management era obligată să analizeze, înainte de semnarea contractului de finanţare, toate operaţiunile, asa cum prevede nota de îndrumare COCOF 12/0050; or, acest aspect a fost deja dezlegat prin decizia de casare din ciclul procesual anterior, în sensul că aprobarea cererii de finanţare nu este de natură să împiedice constatarea unei nereguli, autorităţile competente fiind obligate să îşi exercite activitatea de control asupra modului de utilizare a fondurilor reprezentând contribuţia UE şi să recupereze sumele reprezentând creanţe bugetare rezultate din nereguli. Verificarea conformităţii cu regulile comunitare se impune inclusiv în cazul finanţărilor UE acordate retroactiv.

Recurenta a mai invocat culpa autorităţii, care, neglijându-si această obligaţie de verificare anterioară, i-a pus în situaţia de a renunţa la o finanţare de la bugetul de stat, apoi le-a invalidat cererile de rambursare, recurenta fiind obligată să finanţeze lucrările printr-un împrumut bancar foarte împovărător.

Or, această potenţială culpă este concomitentă cu culpa recurentei care nu a respectat reglementările interne şi cele comunitare referitoare la procedura achiziţiilor publice, iar invocarea unei eventuale culpe concurente a autorităţii în efectuarea acestor verificări nu poate conduce la înlăturarea neregulii şi nici nu face obiectul prezentei proceduri.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată caracterul nefondat şi al motivului de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Prejmer prin primar împotriva sentinţei civile nr. 477 din 21 martie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti– secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 decembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

scj