Şedinţa publică din data de 21 mai 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.11.2023 sub nr. x/2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a solicitat anularea Hotărârii Plenului din 16.03.2023, comunicată membrilor şi publicată pe site-ul CNSC în data de 28.03.2023 şi obligarea pârâtei la reanalizarea problemei de drept, prin supunerea acesteia dezbaterii plenului, cu respectarea prevederilor legii, a Deciziei nr. 66/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a interpretărilor jurisprudenţiale agreate expuse în "Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor specializate ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi Curţilor de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios administrativ şi fiscal" din 05-06 mai 2022.
1.2. Prin încheierea din data de 08.04.2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale, invocată din oficiu şi a dispus declinarea competenţei de soluţionarea a cauzei către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei din urmă instanţe, la data de 23.04.2024, sub nr. x/2023*.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 100 din data de 19 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a respins cererea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile menţionate anterior, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.
În motivarea recursului se arată, în esenţă, că hotărârea este dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 101/2016.
Argumentând această susţinere, recurenta afirmă că independenţa CNSC se referă la deciziile pronunţate de consiliu în temeiul art. 27-29 din Legea nr. 101/2016 şi nu la decizii, în general, luate în urma examinării unor probleme de orice natură, independenţa neputând fi extinsă şi interpretată peste prevederile legale şi peste voinţa legiuitorului.
De asemenea, afirmă că este greşită susţinerea instanţei de fond că deciziile CNSC sunt obligatorii pentru toţi membri săi deoarece, art. 63 din Legea nr. 101/2016, plenul adoptă hotărâri, nu decizii.
Din punct de vedere formal, recurenta afirmă nelegalitatea hotărârii CNSC contestate pentru faptul că, în cuprinsul acesteia nu se regăsesc argumentele fiecărui complet.
Consideră nelegal şi considerentul instanţei de fond că până la pronunţarea unui recurs în interesul legii sau a unei hotărâri prealabile, decizia atacată este obligatorie, având în vedere că o astfel de acţiune este inadmisibilă, astfel cum s-a pronunţat ICCJ în Decizia nr. 14/2020 referitoare la interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 472 şi art. 491 C. proc. civ.
Citând din hotărârea ICCJ, paragrafele 57-76, recurenta susţine că hotărârea plenului CNSC atacată nu are la bază o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care Consiliul şi/sau instanţele au dat-o unei norme legale, ci o problemă de procedură, respectiv calificarea unei cereri de intervenţie ca şi contestaţie, cu consecinţa respingerii ca tardivă şi obligativitatea depunerii cauţiunii.
De asemenea, recurenta apreciază că instanţa nu a ţinut cont de prevederile art. 63 alin. (8) şi art. 66 Legea nr. 101/2016, afirmând că nu există o sesizare a CNSC către Curtea de apel Bucureşti în vederea declanşării recursului în interesul legii, astfel că o eventuală aşteptare a unei decizii este nerealistă. Într-o astfel de situaţie, consideră că se ajunge să fie aplicate hotărâri ale plenului CNSC adoptate nelegal, fără ca vreo instanţă sau organ al statului să le cenzureze.
Afirmă că pe rolul instanţelor se află mai multe hotărâri CNSC a căror legalitate a fost contestată.
Pe fondul problemei juridice, recurenta redă opinia separată formulată personal, apreciind că o calificarea forţată a cererii ca şi contestaţie, şi nu menţinerea sa ca intervenţie voluntară (principală sau accesorie), încalcă art. 17 din Legea nr. 101/2016, care permite operatorilor economici să aleagă liber calea procedurală, conform C. proc. civ.
În argumentare sunt aduse considerentele din cauza C-532/20, în care CJUE a răspuns strict la întrebările preliminare privind contestaţia, fără a se pronunţa asupra intervenţiei voluntare, ceea ce conduce la concluzia că CJUE nu exclude posibilitatea cererii de intervenţie, deşi aceasta a fost eronat interpretată de unele opinii în plen, dar şi Minuta întâlnirii preşedinţilor secţiilor specializate ale ÎCCJ şi Curţilor de apel din mai 2022, potrivit căreia ofertantul declarat iniţial câştigător, care nu a formulat contestaţie sau intervenţie la momentul oportun, nu mai poate critica aspecte anterioare reevaluării, după ce a luat cunoştinţă de contestaţia depusă de un alt participant; instanţele recunosc dreptul părţilor de a alege liber între contestaţie şi cerere de intervenţie.
Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta critică hotărârea susţinând că aceasta se bazează exclusiv pe prezumţii judiciare.
Citând art. 329 C. proc. civ., recurenta afirmă că scopul prezumţiilor este acela de a întregi sau întări ceea ce a fost dovedit prin mijloace de probă directe şi că, în cauză, prezumţia că s-au purtat dezbateri şi au fost avute în vedere argumentele din minuta ICCJ nu se bazează pe probe, deoarece, citarea sa nu înseamnă că a avut loc dezbateri.
În alt spectru de argumentaţie, recurenta arată că atâta timp cât există o normă de drept material în legea specială, art. 17 Legea nr. 101/2016, care permite formularea unei cereri de intervenţie principală, este eronată calificarea cererii respective în contestaţie, nefiind aplicabile prevederile art. 22 alin. (4) C. proc. civ. cu privire la posibilitatea recalificării.
Consideră că apelarea la calea de atac a intervenţiei principale nu este injustă sau abuzivă, atât timp cât este reglementată de lege, inclusiv de Directiva 89/665/CEE privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţie publică de produse şi a contractelor publice de lucrări. În acest ultim sens, invocă jurisprudenţa CJUE în cauza C-100/12, care s-ar opune declarării inadmisibile a căii de atac incidente a adjudecatarului prin care se atacă părţi ale actelor întocmite de autoritatea contractantă.
În opinia sa nu este suficientă menţionarea opiniilor ci trebuie menţionat şi argumentul logico-juridic care a format opinia plenului şi a condus la adoptarea unei opinii sau a alteia.
4. Apărările formulate
Intimatul-pârât Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a formulat întâmpinare împotriva cererii de recurs formulate de către recurenta-reclamantă A., în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. şi în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.
5. Alte aspecte procesuale relevante
La termenul de judecată din data de 30 aprilie 2025, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia nulităţii recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocată de către intimatul-pârât Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, prin întâmpinare, motivele pe care s-a întemeiat această soluţie fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de recurs
Analizând sentinţa atacată, prin prisma motivele de casare invocate, a apărărilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente în litigiul dedus judecăţii, Înalta Curte constată următoarele:
În contextul existenţei unei practici neunitare în soluţionarea contestaţiilor din achiziţiile publice, generate inclusiv de jurisprudenţa CJUE din cauza C-532/20, precum şi de întâlnirile de unificare a practicii desfăşurate între instanţele naţionale, prin Hotărârea de unificare a practicii administrativ-jurisdicţionale din 16 martie 2023, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a stabilit că:
"Raportat la prevederile art. 22 şi art. 152 din C. proc. civ., act normativ completator al Legii nr. 101/2016 potrivit sart. 68, respectându-se principiile aflării adevărului, disponibilităţii şi dreptului la apărare, membri Consiliului vor analiza cererea de intervenţie principală formulată de ofertantul câştigător în raport de actele şi faptele deduse soluţionării, motivele de fapt ale cererii şi scopul urmărit prin promovarea cererii şi calificarea juridică a acesteia ca şi contestaţie, după punerea acestui aspect în discuţia părţii, dacă situaţia fundamentată juridic de către parte este incorectă în raport de denumirea şi temeiul invocat. Membrii completului, după recalificarea juridică a cererii de intervenţie ca şi contestaţie, vor soluţiona contestaţia potrivit prevederilor legale, luând ca punct de referinţă data comunicării/luării cunoştinţă către ofertantul câştigător a motivelor pertinente ale deciziei autorităţii contractante cu privire la evaluarea ofertelor."
Aşadar CNSC a stabilit că ofertantul câştigător poate formula contestaţie sau cerere de intervenţie principală împotriva ofertelor respinse, în condiţiile legii. În cazul în care calificarea juridică a cererii este eronată, Consiliul are obligaţia de a o analiza şi recalifica, cu informarea prealabilă a părţii.
În vederea luării acestei hotărâri, a fost întocmit un raport supus dezbaterii în plenul Consiliului, fiecare complet având posibilitatea de a-şi exprima opinia motivată.
Hotărârea a fost adoptată cu majoritatea absolută prevăzută de lege (24 voturi pentru, 4 împotrivă, 2 abţineri) şi cu opinia separată a contestatoarei, care a dedus litigiul judecăţii instanţei, în condiţiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Prima instanţă a respins acţiunea, considerând că hotărârea adoptată de CNSC este legală şi temeinică şi că nu se impune anularea acesteia sau reanalizarea problemei de drept.
Contestatoarea a declarat recurs, invocând cele două motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., redate la pct. 3.
Înalta Curte va proceda la verificarea sentinţei recurate, sub un prim aspect, incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., care vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.
În susţinerea acestui motiv de recurs, recurenta formulează critici de nelegalitate privind folosirea prezumţiilor, dar acestea vizează în concret hotărârea CNSC, ce face obiectul acţiunii, nu sentinţa supusă recursului.
Având în vedere că obiectul recursului este sentinţa instanţei de fond, nu hotărârea CNSC, criticile trebuie să vizeze modul în care instanţa de fond a analizat hotărârea CNSC, nu CNSC în sine.
Recurenta nu formulează critici directe asupra motivării sentinţei instanţei de fond, ci doar asupra hotărârii CNSC, astfel că motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. nu este incident, întrucât acest motiv de casare nu poate fi folosit ca o cale indirectă de a critica hotărârea CNSC din punct de vedere al normelor de drept incidente.
Analizând sentinţa atacată, din perspectiva motivării, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.
Or, în cauza de faţă, aceste cerinţe au fost întrunite, întrucât instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de către aceasta.
Aşadar, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, cu respectarea exigenţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reţinut.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea ori aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că, primordial, trebuie lămurite: natura hotărârii CNSC prin prisma interpretării temeiului de drept care a fundamentat emiterea ei şi condiţiile de contestare a acestei hotărâri.
Potrivit art. 63 din Legea nr. 101/2016:
"(1) Preşedintele Consiliului sau colegiul, din oficiu ori la solicitarea motivată a unui complet sau a oricărui membru al Consiliului, va convoca Plenul pentru emiterea unei hotărâri de unificare a practicii sale administrativ-jurisdicţionale sau pentru emiterea unei hotărâri privind soluţionarea unei probleme de drept nou-apărute. În cazul în care solicitarea este formulată de către un complet al Consiliului, preşedintele convoacă Plenul în cel mult 5 zile de la solicitare.
(2) Prevederile art. 62 alin. (2) se aplică în mod corespunzător, preşedintele desemnând unul sau mai mulţi raportori, care întocmesc un raport care include şi soluţia propusă asupra problemei sesizate şi proiectul hotărârii plenului Consiliului.
(3) Şedinţa plenului Consiliului se convoacă de preşedintele acestuia, cu cel puţin 3 zile înainte de desfăşurarea ei. Odată cu respectiva convocare, fiecare membru primeşte o copie a raportului.
(4) Hotărârile Plenului Consiliului se adoptă cu votul majorităţii absolute a membrilor săi şi sunt obligatorii pentru membrii Consiliului până la pronunţarea unei hotărâri diferite de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în procedura recursului în interesul legii, respectiv în procedura hotărârilor prealabile. Nerespectarea obligativităţii acestor hotărâri ale Plenului Consiliului constituie abatere disciplinară.
(5) Hotărârea este redactată şi comunicată în scris membrilor Consiliului, pentru abordarea unitară a problemei care a făcut obiectul dezbaterii.
(6) Aplicarea unitară a dispoziţiilor în materia achiziţiilor publice, achiziţiilor sectoriale sau concesiunilor constituie criteriu de evaluare a performanţelor individuale profesionale ale membrilor Consiliului.
(7) Hotărârile adoptate în condiţiile alin. (1) - (5) se publică pe pagina de internet a Consiliului.
(8) Hotărârile adoptate în conformitate cu prevederile alin. (1) în chestiuni care au fost rezolvate diferit de către completurile Consiliului se comunică ANAP în maximum 5 zile de la adoptare pentru ca această din urmă autoritate să analizeze, prin raportare inclusiv la practica curţilor de apel, oportunitatea solicitării ca procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să declanşeze procedura recursului în interesul legii."
În lumina acestor prevederi, hotărârea CNSC care face obiectul litigiului este un act intern ce capătă o valenţă normativă, apropiată de un act administrativ cu efecte externe, care consemnează orientările adoptate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC) pentru asigurarea unei aplicări unitare a legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice.
Aceste hotărâri sunt utilizate pentru a ghida soluţiile viitoare ale Consiliului şi pentru a evita discrepanţele în aplicarea normelor juridice, fiind în mod clar un mecanism de unificare a propriei practici.
Obligativitatea hotărârii pentru membrii Consiliului are un caracter strict intern, nefiind opozabilă instanţelor de judecată, care, prin natura atribuţiilor lor constituţionale, sunt ţinute exclusiv de dispoziţiile legii. Acest cadru se menţine până în momentul în care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pronunţă o soluţie diferită în cadrul recursului în interesul legii sau al procedurii hotărârilor prealabile. În acest sens rolul ANAP este decisiv, aceasta având obligaţia să analizeze, prin raportare inclusiv la practica curţilor de apel, oportunitatea solicitării ca procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să declanşeze procedura recursului în interesul legii.
Aceasta înseamnă că instanţele pot interpreta în mod autonom dispoziţiile legale, iar hotărârile CNSC, chiar dacă sunt obligatorii pentru completurile interne ale Consiliului, nu pot impune o conduită jurisdicţională obligatorie pentru autoritatea judecătorească. Ele pot reprezenta o orientare relevantă din perspectiva unificării practicii, dar nu dobândesc caracter normativ în afara sferei administrative.
Faptul că nerespectarea hotărârilor CNSC de unificare a practicii proprii constituie abatere disciplinară pentru membrii Consiliului indică faptul că, în interiorul instituţiei, acestea funcţionează ca norme de conduită profesională stabilite în temeiul Legii nr. 101/2016.
În ceea ce priveşte posibilitatea atacării în instanţă de către un membru CNSC, legislaţia nu prevede în mod expres o cale de atac împotriva acestui tip de hotărâri. Totuşi, dacă un membru CNSC (cum este contestatoarea din cauză) sau o terţă persoană se consideră vătămată de hotărârea CNSC, poate fi sesizată instanţa în condiţiile legii contenciosului administrativ.
În acest caz, instanţa este datoare să analizeze, din perspectiva art. 1 Legea nr. 554/2004, calitatea de persoană vătămată care dovedeşte un interes legitim de a acţiona.
Totuşi, se impune o distincţie esenţială între actele administrative cu caracter intern, care pot fi contestate doar în situaţia în care generează o atingere adusă unui drept sau interes legitim personal, şi actele normative ori cele cu aplicabilitate generală. Din această perspectivă, ceea ce se supune analizei instanţa de contencios administrativ nu este caracterul obligatoriu al hotărârii CNSC, ci existenţa unei vătămări personale, directe, concrete şi actuale pe care aceasta ar putea să o cauzeze.
Pe de altă parte, caracterul obligatoriu al unei hotărâri de unificare a practicii nu dovedeşte automat vătămarea în sens juridic.
Înalta Curte constată că doamna A., membru CNAS, aflată în dezacord cu hotărârea plenului, nu întruneşte calitatea de persoană vătămată întrucât din cele expuse nu rezultă o vătămare directă, concretă şi actuală a unui drept ori interes legitim personal, în condiţiile în care interesul legitim public (definit de art. 2 lit. r) Legea contenciosului administrativ, ca fiind interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor…) este subsidiar şi decurge din încălcarea dreptului unui drept sau interes legitim privat. Exprimarea unui dezacord faţă de orientarea adoptată de majoritate, nu este suficientă pentru a justifica recunoaşterea calităţii de persoană vătămată.
Deşi se pretinde că este vătămată în exercitarea atribuţiilor sale prin caracterul obligatoriu al hotărârii CNSC, acest fapt nu conduce automat la admiterea acţiunii, analiza conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, privind existenţa unei vătămări a unui drept sau interes legitim personal, rămânând esenţială.
În cadrul dezbaterilor publice în faţa instanţei de recurs, recurenta a invocat vătămarea interesului personal ce rezultă din faptul că nu i s-a explicat de ce a trebuit să se adopte o decizie împotriva convingerii sale.
Faptul că o persoană se simte afectată de o decizie nu este suficient. Trebuie să existe o legătură directă şi concretă între actul administrativ şi prejudiciul suferit. Este nevoie de dovezi suplimentare care să arate cum anume dreptul sau interesul legitim al recurentei a fost afectat în mod concret şi direct de decizia CNSC, respectiv ce efecte negative a produs asupra sa.
Or, în speţă nu se dovedeşte o astfel de vătămare, motiv pentru care Înalta Curte constată că soluţia de respingere a acţiunii de către prima instanţă se impune a fi menţinută ca legală.
Raportat la considerentele deja expuse, celelalte critici formulate de recurentă nu mai impun o analiză distinctă, întrucât sunt lipsite de relevanţă şi nu au aptitudinea de a influenţa soluţia. Numai o persoană vătămată poate supune analizei aspecte de nelegalitate ale actului atacat.
Nu în ultimul rând, aşa cum a fost redată în precedent, hotărârea atacată conţine aspecte absolut generale de procedură care vor fi circumscrise situaţiilor concrete cu care membrii CNSC se vor confrunta. Numai într-o situaţie concretă instanţele pot analiza modul de aplicare a hotărârii CNSC.
Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefundat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 100 din data de 19 iunie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 21 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.