Şedinţa publică din data de 30 ianuarie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea Memorandumului având ca temă procedura de numire a consulilor generali ai României înregistrată la Cabinetul primului-ministru cu nr. 5/5851/26.08.2021, precum şi a Deciziei Primului Ministru de aprobare a acestuia, dacă există.
La solicitarea instanţei, Guvernul României a precizat că nu a fost identificată o decizie a primului-ministru care să vizeze aprobarea acestui memorandum .
1.2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 155/CA/2014 din 21 august 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-au dispus următoarele:
- s-au respins ca neîntemeiate excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de Ministerul Afacerilor Externe;
- s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Secretariatului General al Guvernului şi s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă, în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;
- s-au respins ca neîntemeiate excepţia inadmisibilităţii cererii, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României şi excepţia lipsei interesului reclamantei, invocate de Guvernul României;
- s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta privind suspendarea Memorandumului cu tema "Procedura de numire a consulilor generali ai României", înregistrat la Cabinetul Primului Ministru cu nr. 5/5851 din data de 26.08.2021.
1.3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 155/CA/2014 din 21 august 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A., invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului şi casarea în parte a sentinţei atacate, în sensul admiterii cererii de suspendare cum a fost formulată.
După ce a prezentat ample consideraţii teoretice, a redat dispoziţii legale şi a invocat practică judiciară referitoare la suspendarea unui act administrativ, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a ignorat cu desăvârşire întreaga tehnică legislativă, adică normele imperative care trebuie să reglementeze cariera personalului diplomatic, fără a exista un act normativ care să reglementeze condiţiile de selecţie a consulilor generali.
Din punctul său de vedere, memorandumul nu îndeplineşte niciunul dintre criteriile de legalitate pentru a se putea stabili procedura de selecţie a consulilor generali.
În acest sens, recurenta-reclamantă a redat dispoziţiile art. 3 - 7 din Legea nr. 590/2003 privind tratatele, apoi a susţinut că prin raportare la Hotărârea nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, cu trimitere la art. 10 ar fi trebuit să existe şi o decizie/hotărâre a Guvernului de aprobare care să fie publicată în Monitorul Oficial.
A mai susţinut că, în situaţia dată, memorandumul a devenit act administrativ producător de efecte juridice contrar ordinii juridice şi de drept. Orice procedură trebuie reglementată printr-un act normativ, sens în care s-a exprimat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 840/2017, în situaţia actuală existând un vid legislativ care dă putere unui memorandum peste prevederile legale. În sprijinul acestor susţineri a invocat şi enunţat considerentele Deciziilor Curţii Constituţionale nr. 840/2017 şi nr. 637/2015 care, în opinia recurentei-reclamante converg spre aceeaşi idee de reglementare a acestor proceduri.
În continuare, recurenta-reclamantă a redat situaţia de fapt, arătând că s-a înscris la procedura mai sus menţionată înaintând Secretariatului General al Guvernului dosarul cu candidaturile pentru cele două Consulate Generale din Valencia şi Cernăuţi. Ca urmare a solicitărilor trimise prin mail de către Direcţia Resurse Umane din cadrul Ministerului Afacerilor Externe, a arătat că nu există niciun text legal prin care să fie declarată neeligibilă din punct de vedere al vechimii în profesia de avocat prin raportare la criteriile stabilite de funcţionar în cadrul administraţiei centrale sau demnitar. Totodată, a solicitat ca în situaţia în care candidatura sa va fi declarată neeligibilă, decizia sa fie motivată în fapt şi în drept şi asumată de către comisia de selecţie. Primirea unui simplu mail de la Direcţia de Resurse Umane reprezintă o sfidare a oricărei urme de legalitate ce ar trebui să primeze la un astfel de nivel, singura variantă plauzibilă şi cu finalitate este aceea de a supune această procedură controlului instanţelor de judecată. Mai mult, faptul că acest răspuns nu a fost semnat de către comisia de selecţie duce la o neasumare a unei decizii administrative/act administrativ individual ceea ce atrage nulitatea acesteia şi implicit a procedurii în cadrul căreia a fost emisă.
A mai precizat că îndeplineşte condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 17 alin. (1) lit. a)-f) şi h) din Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic şi consular al României, iar vechimea în profesia de avocat conform prevederilor art. 279 alin. (1) şi art. 34 alin. (5) din Legea nr. 53/2003 coroborate cu ale Legii nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare le-a dovedit cu adeverinţa eliberată de către Baroul Bihor pentru această procedură.
În ceea ce priveşte menţiunile referitoare la "să aibă experienţă managerială relevantă, respectiv să aibă o vechime în administraţia publică sau în funcţie de demnitate publică de cel puţin 10 ani, inclusiv cumulat" acestea sunt discriminatorii şi contradictorii cu propriile acte normative emise şi în vigoare la data de 01 martie 2024, data publicării anunţului de selecţie.
Singurul act normativ care reglementează recunoaşterea vechimii în domenii de activitate apropiate de cele din Ministerul Afacerilor de Externe pentru acordarea gradelor diplomatice este Ordinul MAE nr. 1100/2017 pentru aprobarea domeniilor de activitate apropiate de cele ale Ministerului Afacerilor Externe avute în vedere la acordarea gradelor diplomatice sau consulare aşa cum acesta a fost modificat de către Ordinul MAE nr. 478/2020 care prevede în anexă următoarele domenii de activitate: - activitatea desfăşurată în organizaţii interguvernamentale regionale şi internaţionale; - activitatea desfăşurată în cadrul instituţiilor din administraţia publică centrală; - activitatea în funcţii din învăţământul superior şi de cercetare din România şi din străinătate; - activitatea în calitate de avocat (în conformitate cu prevederile Legii nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările şi completările ulterioare) şi de notar public (în conformitate cu prevederile Legii notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995, republicată, cu modificările ulterioare) .Un exemplu elocvent în acest sens îl are numirea în funcţia de consul general al României la New York (în perioada 2017-2019) a avocatului B. de către Guvernul condus în perioada respectivă de către C.. Astfel că, excluderea activităţii desfăşurate în calitate de avocat şi includerea celei de demnitar din cadrul memorandumului nu sunt conform dispoziţiilor legale.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, considerând că nu se aduc critici de legalitate sentinţei atacate. În subsidiar, pe fondul recursului, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.
Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat anularea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea acestuia ca nefondat.
II. Soluţia instanţei de recurs
2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinările formulate în cauză, constatând că recurenta-reclamantă a formulat argumente de ordin critic care se pot circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că a fost declarat formal, nefiind invocată lipsa motivării sentinţei recurate ori existenţa unor motive contradictorii sau străine de natura cauzei, pentru a se putea proceda la analiza acestora.
În situaţia în care se invocă mai multe motive de nelegalitate ale sentinţei atacate şi doar unul dintre acestea se încadrează în dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nu intervine o nulitate parţială a recursului, având în vedere că sancţiunea nulităţii vizează nemotivarea acestei căi de atac în ansamblul ei, astfel cum reiese din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 487 alin. (1) şi art. 489 C. proc. civ.
Aşadar, Înalta Curte va proceda la analiza criticilor expuse de recurenta-reclamantă în cadrul căii de atac doar din perspectiva motivului de casare ce vizează interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material în cauză, respectiv a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 care reglementează instituţia suspendării executării unui act administrativ.
2.2. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.
Instanţa de contencios administrativ a fost investită, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere de suspendare a Memorandumului având ca temă "Procedura de numire a consulilor generali ai României", înregistrat la Cabinetul primului ministru cu nr. 5/5851/26.08.2021, respectiv nr. 20/22755/28.09.2021.
Prima instanţă a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile privind existenţa unui caz bine justificat şi dovedirea producerii unei pagube iminente şi a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare formulată de reclamantă. De asemenea, a respins excepţiile inadmisibilităţii cererii, lipsei calităţii procesuale pasive şi lipsei de interes invocate de pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României, soluţiile cu privire la aceste excepţii intrând în puterea de lucru judecat, nefiind criticate în calea de atac a recursului.
Analizând criticile circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cazul bine justificat şi paguba iminentă, care se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei şi invers.
Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Cu privire la prima condiţie legală existenţa unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în jurisprudenţa sa constantă, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Prin memorandumul a cărei suspendare executare se solicitată de către recurenta-reclamantă, s-a reglementat procedura de urmat în vederea formulării propunerii persoanelor care urmează a fi numite în funcţia de consul general al României, în condiţiile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 62/2019. Respectiva procedură, descrisă în memorandumul atacat, cuprinde şi criteriile de eligibilitate a candidaţilor, printre acestea numărându-se şi condiţia referitoare la deţinerea unei vechimi în administraţie publică sau în funcţie de demnitate publică de cel puţin 10 ani, inclusiv cumulat.
În speţă, în susţinerea cazului bine justificat, s-a invocat faptul că această condiţie legată de vechime (excluderea vechimii activităţii de avocat şi includerea vechimii în administraţie publică/sau în funcţia de demnitar) este discriminatorie şi contrară Ordinului MAE nr. 1100/2017, modificat de ordinul MAE 478/2020.
La o analiză sumară, Înalta Curte constată că Ordinul MAE nr. 1100/2017 nu are ca obiect de reglementare condiţiile de accedere la funcţia de consul general numit ca urmare a propunerii formulate de ministrul afacerilor externe, ci reglementează modalitatea de echivalare cu stagiile pentru gradele diplomatice şi consulare a activităţii desfăşurate pe studii superioare care reprezintă vechime în muncă, conform legii, în alte domenii de activitate, apropiate de cele ale Ministerului Afacerilor Externe, astfel că, aparent, acest ordin nu e aplicabil procedurii a cărei suspendare o solicită recurenta-reclamantă.
În ceea ce priveşte aspecte de nelegalitate ale deciziei prin care candidatura recurentei-reclamante a fost declarată neeligibilă, precum: modalitatea prin care i s-a comunicat decizia (un simplu mail), nemotivarea în fapt şi în drept a deciziei şi neasumarea acesteia prin semnătură de către comisia de selecţie, instanţa de control judiciar reţine că această decizia nu face obiectul acţiunii, iar aspectele invocate nu creează nicio îndoială asupra legalităţii procedurii reglementate prin memorandumul contestat.
În mod corect a reţinut instanţa de fond că nu există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea memorandumului prin raportare la prevederile art. 3-7 din Legea nr. 590/2003 câtă vreme acestea se referă la elaborarea memorandumului pentru aprobarea iniţierii negocierilor unui tratat internaţional la care România este parte şi nu la elaborarea memorandumului care vizează procedura de numire a consulilor generali. În plus, chiar dacă memorandumul din speţă ar fi unul dintre cele la care se referă art. 10 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, acest act normativ nu impune necesitatea adoptării unei hotărâri a Guvernului de aprobare a memorandumului care să fie publicată în Monitorul Oficial, cum eronat susţine recurenta-reclamantă.
Nici argumentele invocate în raport de considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 840/2017 nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului contestat, câtă vreme art. 35 alin. (2) din Legea nr. 269/2003 care a făcut obiectul excepţiei de neconstituţionalitate nu viza consulii generali, fiindcă aceştia nu erau trimişi în misiune permanentă în străinătate prin concurs.
Prin raportare la considerentele anterior expuse, în deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză condiţia existenţei cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurenta- reclamantă nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ.
Înalta Curte are în vedere şi că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.
În cauză însă, condiţia pagubei iminente nu se confirmă, neputându-se identifica un prejudiciu material viitor şi previzibil în patrimoniul recurentei-reclamante în cazul în care nu se suspendă memorandumul. Or, şi în ipoteza stabilirii condiţiilor de eligibilitate pentru ocuparea funcţiei de consul general de către recurenta-reclamantă, nu poate fi prevăzut un rezultat sigur şi pozitiv în sensul garantării ocupării acestui post de recurenta-reclamantă.
În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite exigenţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.
2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
În temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Externe.
Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 155/CA/2024 din 21 august 2024 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 30 ianuarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.