Şedinţa publică din data de 14 mai 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.02.2021, sub nr. x/2021, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat anularea deciziei nr. 55 din 25.09.2020 privind constatarea încălcării dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi sancţionarea asociaţiei de întreprinderi Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România (COTAR) şi a următoarelor întreprinderi: B. S.A., Anbo S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.R.L., J.. S.R.L., K. S.R.L., L. S.R.L., M. S.R.L., N. S.R.L., O. S.R.L., P. S.R.L., A. S.R.L. şi Q. S.R.L., precum şi anularea amenzii în cuantum de 200.206,761ei, reprezentând 2,6% din cifra de afaceri a societăţii realizată în anul 2019.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 1130 din 21 iulie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a anulat, în parte, decizia nr. 55 din 25.09.2020 emisă de pârâtul Consiliul Concurentei în ceea ce priveşte sancţiunea aplicată reclamantei S.C. A. S.R.L. (art. 1, nr. crt. 17, respectiv art. 2, nr. crt. 17) în sensul reducerii amenzii aplicate reclamantei de la suma de 200.206,76 RON, reprezentând 2,6% din cifra de afaceri a societăţii realizată în anul 2019, la suma de 11.800,78 RON, reprezentând amendă de 0,474% din cifra de afaceri totală a perioadei august - noiembrie 2018.
3. Cererea de recurs
Împotriva sentinţei civile nr. 1130 din 21 iulie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Concurenţei, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
În susţinerea motivelor de recurs, recurentul-pârât a susţinut, în esenţă, că prezenta cerere de recurs vizează doar desfiinţarea în parte a Sentinţei recurate, strict în ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond în sensul reindividualizării amenzii şi a reducerii acesteia prin aplicarea prevederilor art. 631 care au fost introduse prin Ordinul Preşedintelui Consiliul Concurenţei nr. 1077/2020 în cadrul Instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, puse în aplicare prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1.037/2019.
Prin urmare, cererea de recurs formulată de către Consiliul Concurenţei are ca obiect o casare parţială a sentinţei nr. 1130/2023, strict raportat la nelegalitatea soluţiei instanţei de fond în ceea ce priveşte reducerea amenzii aplicate întreprinderii prin actul administrativ contestat de la 200.206,76 Iei (amenda aplicată prin Decizia nr. 55/2020) la suma de 11.800,78 RON.
În cauză, recurentul -pârât susţine că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în contextul în care instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare eronată în motivarea Sentinţei recurate a dispoziţiilor art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, precum şi a dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni, astfel cum au fost introduse prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1077/2020.
Faptul că ulterior deliberării, dar până la redactarea motivării Deciziei nr. 55/2020, au intervenit modificări cu privire la Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunii nu poate prezenta relevanţă faţă de decizia deja adoptată de către Plenul Consiliului Concurenţei, în contextul în care redactarea deciziei şi motivarea acesteia operează strict prin raportare la elementele de fapt şi prevederile normative avute în vedere la momentul deliberării.
Recurentul-pârât arată că în vederea emiterii Deciziei nr. 55/2020, autoritatea nu a avut cum să analizeze aplicabilitatea şi întrunirea condiţiilor reglementate de prevederile art. 631, aşa cum au fost introduse prin Ordinul nr. 1077/19.11.2020, în contextul în care articolul respectiv nu era în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, neexistând, astfel, cadrul procedural care să permită părţilor acordarea unei reduceri în conformitate cu acesta.
În acest sens, susţine că nu poate constitui un motiv de anulare, chiar şi parţială a actului administrativ contestat (a Deciziei nr. 55/2020) invocarea unor aspecte de pretinsă nelegalitate raportat la norme legale care nu erau în vigoare la data emiterii respectivului act.
Mai mult, în niciun caz nu poate fi reţinută o eventuală culpă a autorităţii de concurenţă în ceea ce priveşte emiterea Deciziei nr. 55/2020, prin raportare la modificarea ulterioară a legislaţiei secundare cu incidenţă în privinţa regimului sancţionatoriu aplicabil.
În plus, o astfel de modificare legislativă nu înlătură în niciun caz legalitatea şi temeinicia soluţiei adoptate de autoritatea de concurenţă în ceea ce priveşte constatarea şi sancţionarea existenţei unei încălcări a Legii nr. 21/1996 (în cauza pendinte fiind vorba de încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1) lit. b) din Lege).
Prin urmare, o eventuală reindividualizare a amenzii prin raportare la prevederile Instrucţiunilor Consiliului Concurenţei aprobate prin Ordinul nr. 1077/2020 (reţinute ca prevederi ale legii contravenţionale mai favorabile) nu putea fi efectuată de către instanţa de judecată decât în contextul în care intimata - reclamantă ar fi făcut dovada temeinică a îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 631, aşa cum au fost introduse prin Ordinul nr. 1077/19.11.2020.
Mai susţine recurentul-pârât că, prin soluţionarea favorabilă a cererii intimatei privind administrarea probei cu expertiza contabilă, prima instanţă a apreciat că nu mai este necesară prezentarea raportului economico-financiar prevăzut de 63 din Instrucţiuni, în ciuda faptului că intimata nu a prezentat niciun argument rezonabil pentru care ar fi fost împiedicată să depună la dosarul cauzei un astfel de raport .
Procedând în sensul de a admite proba cu expertiza contabilă şi de a înlătura în mod expres obligaţia părţii de a mai depune raportul de audit economico-financiar prevăzut de legislaţia secundară în materie de concurenţă (invocată chiar de intimată prin cererea introductivă), prima instanţă a procedat în mod nelegal la soluţionarea cauzei cu încălcarea Instrucţiunilor Consiliului Concurentei.
Recuentul-pârât susţine că instanţa de judecată a înţeles să aplice în mod eronat şi trunchiat prevederile art. 631 din Instrucţiuni, doar în ceea ce priveşte modalitatea de calcul a amenzii prin raportare la tranşele de reducere prevăzute de norma sus-menţionată, fără a avea în vedere şi cerinţa procedurală expresă şi obligatorie din cuprinsul aceluiaşi articol, care reglementează faptul că "întreprinderea care solicită reducerea amenzii trebuie să prezinte rapoarte economico-financiare certificate de un auditor financiar autorizat, care să dovedească încadrarea într-o anumită tranşă de reducere".
Se critică proba administrată de instanţa de judecată, respectiv expertiza contabilă, şi din perspectiva că nu a constituit o dovadă suficientă a faptului că A. s-ar încadra la aplicarea prevederilor art. 631 din Instrucţiuni, în contextul în care obiectivele fixate de instanţa de judecată pentru efectuarea expertizei în cauză s-au limitat exclusiv la serviciile care au reprezentat obiectul încălcării anticoncurenţiale, aşa cum au fost identificate în cuprinsul Deciziei nr. 55/2020
În susţinere se arată că, aşa cum rezultă din raportul de expertiză administrat în cauză, expertul contabil s-a raportat doar la veniturile A. realizate în perioada august - noiembrie 2018 pentru serviciile de transport de persoane în zona limitrofă Bucureşti - Ilfov, fără a lua în calcul existenţa unor produse/servicii "care au legătură, direct sau indirect, cu încălcarea" şi fără a analiza veniturile realizate de întreprindere la nivel naţional în legătură cu astfel de produse/servicii (şi nu doar limitat la zona geografică Bucureşti - Ilfov).
În acest sens, se reiterează faptul că obiectivul nr. 3 al raportului de expertiză, astfel cum a fost stabilit de instanţa de judecată, a vizat ponderea veniturilor din "comercializarea produselor şi serviciilor care au legătură directă sau indirectă cu încălcarea şi care privesc serviciul de transport persoane în zona limitrofă Bucureşti Ilfov", însă expertul nu a răspuns în mod concret la respectivul obiectiv (aspecte în mod constant semnalate de Consiliul Concurenţei în primă instanţă, atât prin obiecţiunile la raportul de expertiză, cât şi prin apărările ulterioare) situaţie ce, în mod logic, a făcut ca concluziile din raportul contabil să nu fie suficiente pentru ca instanţa de fond să poată face o aplicare corectă a dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni.
Prin urmare, concluziile raportului de expertiză contabilă nu pot conduce la o aplicare a prevederilor art. 631 din Instrucţiunile Consiliului Concurenţei, în contextul în care nu a fost analizată de către expertul contabil şi, pe cale de consecinţă, nu a fost demonstrată îndeplinirea de către întreprindere a cerinţei de a indica "media aritmetică a ponderilor anuale deţinute de veniturile realizate în România pe perioada încălcării din comercializarea produselor/serviciilor care au legătură, direct sau indirect, cu încălcarea în cifra de afaceri totală a întreprinderii ce urmează a fi sancţionată".
În aceeaşi ordine de idei, recurentul-pârât susţine că soluţia adoptată de prima instanţă prin aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni contrazice în mod evident şi cele reţinute de Curtea Constituţională în cuprinsul Deciziei nr. 1470/2011 (jurisprudenţă care a fost citată chiar de prima instanţă în pagina nr. 30 a Sentinţei recurate).
Principiul statuat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1470/2011 are în vedere faptul că aplicarea legii contravenţionale mai favorabile nu implică în mod exclusiv aplicarea "dispoziţiilor mai blânde", ci aplicarea legii în întregul său, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile procedurale ce ţin de a dovedi încadrarea contravenientului în una din situaţiile care îi permit să beneficieze de un regim sancţionatoriu mai favorabil.
Recurentul-pârât arată că instanţa de fond, odată ce a stabilit că prevederile art. 631 din Instrucţiunile modificate prin Ordinul nr. 1077/2020 constituie norma contravenţională mai favorabilă şi că trebuie să o aplice, avea obligaţia de a aplica respectiva normă, atât din punct de vedere al regimului sancţionatoriu incident în speţă, cât şi din punctul de vedere al respectării cerinţelor procedurale obligatorii din cuprinsul acesteia.
Astfel, întrucât în cauză nu a fost respectată cerinţa ca întreprinderea să depună la dosarul cauzei un raport de audit economico-financiar în susţinerea solicitării sale privind reducerea amenzii aplicate prin Decizia nr. 55/2020, prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod eronat prevederile art. 631 din Instrucţiunile modificate prin Ordinul nr. 1077/2020, născându-se, aşadar, încă o situaţie în care apreciem că devine incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.
Suplimentar faţă de argumentele anterior expuse, recurentul-pârât subliniază şi faptul că, pe parcursul litigiului, autoritatea de concurenţă a semnalat în scris sau verbal în cadrul şedinţelor de judecată numeroase critici cu privire la existenţa unor vicii referitoare la raportul de expertiză contabilă şi la modalitatea în care expertul contabil şi-a adus la îndeplinire sarcinile fixate de instanţa de judecată.
Dintre criticile formulate de autoritatea de concurenţă cu privire la raportul de expertiză judiciară contabilă emis de expert contabil R., sunt reiterate următoarele:
- expertul contabil nu a făcut nicio analiză a informaţiilor financiar-contabile existente la dosarul cauzei, deşi întreprinderea a depus, pe parcursul investigaţiei, astfel de documente pentru a beneficia de o reducere a amenzii cu 25 % pe motivul că cifra de afaceri realizată din prestarea serviciilor care constituie obiectul faptei anticoncurenţiale reprezintă o parte relativ redusă, de până la 20% din cifra de afaceri totală a întreprinderii. De altfel, pe parcursul litigiului, expertul contabil nu a furnizat nicio explicaţie rezonabilă de ce nu a consultat şi actele existente la dosarul cauzei, în vederea efectuării raportului de expertiză;
- autoritatea de concurenţă a semnalat existenţa unor discordanţe între concluziile din raportul de expertiză prin raportare la informaţiile furnizate de întreprindere pe parcursul procedurii administrative, dintre care amintim:
• în conformitate cu declaraţiile reprezentantului A. în cadrul procedurii administrative, în anul 2018 întreprinderea a obţinut 1,18% din cifra sa totală de afaceri din activitatea de transport public de persoane prestată în regiunea Bucureşti - Ilfov, ceea ce ar presupune că, spre deosebire de perioada vizată, de 4 luni, respectiv august - noiembrie (unde media este de 0,79%, conform concluziilor expertului contabil), în restul de 8 luni, fix perioada ce nu face obiectul expertizei, procentul depăşea 1%;
• cifrele din raportul de expertiză au apărut a fi contradictorii şi lipsite de justificare faţă de situaţia de fapt, în sensul că ponderea cea mai mare a fost realizată în luna august 2018 (lună cu activitate redusă), iar, deşi în luna noiembrie 2018 cifra de afaceri a întreprinderii a fost în mod considerabil mai mare decât cea din lunile august- octombrie, veniturile din activităţile de transport de persoane în zona Bucureşti-Ilfov au fost, în mod paradoxal, cele mai mici, prin raportare la intervalul greşit reţinut de expertul contabil. Or, singurul traseu pe care l-a operat întreprinderea în anul 2018, conform informaţiilor transmise de aceasta Consiliului Concurenţei cu adresa înregistrată cu nr. x/03.10.2019 (Dosar A., Doc. 4, pag. 22), este Chitila - Bucureşti (Valea Ialomiţei), deci nu un traseu turistic care să explice de ce în luna august (perioadă de vacanţă/concedii) încasările societăţii au fost mai mult decât duble comparativ cu luna noiembrie, de exemplu.
- expertul contabil nu s-a limitat la a indica în ce tranşă de reducere s-ar fi încadrat A. ca urmare a stabilirii ponderii veniturilor din serviciile de transport în zona Bucureşti-Ilfov în cifra totală de afaceri a întreprinderii pe durata încălcării (aşa cum a stabilit instanţa de fond prin obiectivele la expertiză), ci a procedat la indicarea concretă a reducerii pe care o consideră aplicabilă, concluzionând că A. "poate beneficia de o reducere de 78,15% din nivelul de amendă stabilit de Consiliul Concurenţei la 4%", aspecte care excedau limitelor obiectivului stabilit de instanţa de judecată, precum şi limitelor competenţelor materiale şi profesionale ale expertului contabil.
Recurentul-pârât susţine că în cadrul motivării sentinţei recurate au fost preluate ad litteram concluziile raportului de expertiză, fără ca instanţa de fond să prezinte vreun argument de ce procentul propus de către expert este aplicabil în speţă (în contextul în care este atributul instanţei de judecată, în aplicarea legii contravenţionale mai favorabile, să stabilească procentul de reducere a amenzii aplicate, în situaţia în care partea s-ar încadra la tranşa de reducere de peste 75% dar nu mai mult de 90% reglementată de art. 631 din Instrucţiuni);
Pe de altă parte, recurentul-pârât apreciază că aspectele reţinute prin expertiza contabilă au fost vădit eronate, întrucât modul de calcul al amenzii propus de expert este contrar normelor cu incidenţă în materia dreptului concurenţei, dat fiind faptul că stabilirea amenzii a fost realizată prin raportare la o bază de calcul greşită, respectiv la cifra de afaceri pe durata încălcării - perioada august- noiembrie 2018 (în valoare de 2.360.155,38 RON, conform raportului) şi nu la cifra de afaceri din anul anterior sancţionării potrivit art. 55 din Legea nr. 21/1996.
De asemenea se susţine că raportul de expertiză nu are un caracter cert şi obiectiv, existând numeroase aspecte neclare pe care expertul contabil nu le-a lămurit în cauză, iar, aşa cum rezultă din toate înscrisurile furnizate de acesta la dosarul cauzei, concluziile privind stabilirea ponderii în cifra de afaceri a întreprinderii a veniturilor din cadrul serviciilor de transport pe raza Bucureşti - Ilfov pe durata încălcării sunt fundamentate exclusiv prin raportare la documente financiar-contabile neoficiale furnizate de A., cu privire la care expertul contabil nu a făcut niciun fel de verificare.
Or, într-o astfel de situaţie, raportul de expertiză nu a prezentat suficiente garanţii privind corectitudinea şi acurateţea analizei şi concluziilor formulate de către expertul contabil desemnat în cauză, în contextul în care respectivul raport a apărut a fi fundamentat exclusiv pe informaţiile furnizate de întreprindere, ceea ce ar fi justificat neluarea în seamă a conţinutului acestuia, în motivarea Sentinţei recurate.
Recurentul-pârât critică inclusiv modul de calcul propus de expertul contabil şi preluat in integrum în motivarea sentinţei recurate este eronat şi contrar normelor din legislaţia primară şi secundară în materia dreptului concurenţei.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, amenda aplicată contravenientului este de până la 10% din cifra de afaceri totală înregistrată de contravenient în anul financiar anterior sancţionării.
Este evident că modul de calcul al amenzii utilizat de instanţa de fond este contrar normelor cu incidenţă în materia dreptului concurenţei, întrucât, chiar din cuprinsul concluziilor din sentinţa recurată rezultă că instanţa şi-a fundamentat calculul amenzii prin raportare la o bază de calcul greşită, respectiv prin raportare la cifra de afaceri a întreprinderii pe durata încălcării - perioada august - noiembrie 2018 (în valoare de 2.360.155,38 RON conform raportului de expertiză) şi nu la cifra de afaceri a întreprinderii în anul anterior sancţionării potrivit art. 55 din Legea nr. 21/1996 (în speţă cifra de afaceri din anul 2019, în valoare de 7.700.260 RON).
4. Apărările formulate în cauză
Intimata-reclamantă A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.
6. Soluţia instanţei de recurs
Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că sentinţa civilă nr. 1130 din 21 iulie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost recurată doar de către pârâtul Consiliul Concurenţei şi în cadrului recursului a fost criticată exclusiv soluţia de reindividualizare a amenzii stabilită prin decizia nr. 55/25.09.2020 în sarcina intimatei-reclamante S.C. A. S.R.L., astfel că celelalte aspecte reţinute de prima instanţă au intrat în puterea lucrului judecat.
Examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, Înalta Curte apreciază că recursul declarat este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Cu prioritate, Înalta Curte va analiza criticile vizând aplicarea de către prima instanţă a legii contravenţionale mai favorabile, respectiv a prevederilor art. 631 din Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea nr. 21/1996, puse în aplicare prin Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1037/2019, modificat şi completat prin Ordinul nr. 1077/2020.
Susţinerea recurentului-pârât în sensul că dispoziţiile art. 631 din Instrucţiuni nu erau în vigoare la momentul emiterii deciziei contestate şi astfel nu trebuie aplicate în cauză nu poate fi primită deoarece porneşte de la o greşită înţelegere a mecanismului legii contravenţionale mai favorabile.
Noţiunea de lege contravenţională mai favorabilă se regăseşte în art. 12 din O.G. nr. 2/2001, care reglementează două ipoteze distincte, dezincriminarea faptei, respectiv prevederea unei sancţiuni mai uşoare. Astfel, legea arată că dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ. De asemenea, dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară, se va aplica aceasta, iar în cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia.
Legea contravenţională mai favorabilă împrumută un sens asemănător celui din legea penală, şi, din această perspectivă, Decizia nr. 267/2021 a Curţii Constituţionale se referă la aplicarea principiului legii contravenţionale mai favorabile, făcând o analogie cu legea penală:
16 "Prin Decizia nr. 197 din 9 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 438 din 3 iunie 2019, Curtea a reţinut că aplicarea sancţiunilor contravenţionale, respectiv sancţionarea propriu-zisă a subiectului de drept pentru nesocotirea normelor de drept contravenţional, are loc potrivit unor principii, similar sancţiunilor de drept penal. În acest context, observând modalitatea în care este reglementată aplicarea legii penale mai favorabile potrivit C. pen., Curtea învederează că în art. 5 din C. pen. legiuitorul a statuat că: "În cazul în care de la săvârşirea infracţiunii până la judecarea definitivă a cauzei au intervenit una sau mai multe legi penale, se aplică legea mai favorabilă." De asemenea, potrivit art. 6 din acelaşi cod, legiuitorul a reglementat posibilitatea aplicării legii penale mai favorabile şi în cazul pedepselor aplicate de instanţele de judecată, prin hotărâri rămase definitive şi deci executorii.
.
19. În contextul celor mai sus menţionate, Curtea reţine că potrivit art. 47 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, dispoziţiile acestui act normativ se completează, din punctul de vedere al dreptului material, cu C. pen.. Trimiterea la C. pen. atestă originea penală a contravenţiei, aceasta făcând parte, ab originem, din sfera trihotomică a ilicitului penal, care cuprindea crime, delicte şi contravenţii. Aceste aspecte converg către faptul că dreptul contravenţional este apropiat dreptului penal, diferenţa esenţială dintre cele două ramuri fiind gravitatea mult redusă a faptelor, ce are consecinţe importante asupra procedurii aplicabile în constatarea şi sancţionarea faptelor. Aşa fiind, Curtea observă că în temeiul art. 47 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, dreptul contravenţional, ca ramură a dreptului public, se va completa cu dispoziţiile C. pen. în materie de drept material, acesta fiind genul său proxim, contravenţiile nefiind altceva decât acele fapte antisociale pe care legiuitorul le consideră de o gravitate care nu implică o răspundere penală, însă care trebuie să fie sancţionate pentru ca valorile sociale ocrotite să nu cadă în derizoriu sau să fie eventual ocrotite doar pe cale civilă.
20. Aşa fiind, având în vedere modalitatea în care legiuitorul a reglementat aplicarea legii penale mai favorabile, inclusiv în situaţia în care o asemenea lege a intervenit după rămânerea definitivă a unei hotărâri de condamnare, care poate să îl surprindă pe cel condamnat definitiv în situaţia în care nu a început executarea pedepsei ori se află în curs de executare, curtea apreciază că în aplicarea art. 47 din ordonanţa guvernului nr. 2/2001, mutatis mutandis cu cele statuate de legiuitor în C. pen., şi în domeniul contravenţional revine instanţei de judecată să aprecieze cu privire la incidenţa şi aplicabilitatea legii contravenţionale mai favorabile în faza executării sancţiunii."
Înalta Curte reţine că orice lege se aplică numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, care are efecte şi asupra raporturilor juridice penale sau contravenţionale născute anterior intrării sale în vigoare.
În acelaşi sens, prin Deciziile nr. 932/2006, nr. 1470/2011 şi nr. 228/2007 ale Curţii Constituţionale s-a subliniat faptul că efectele legii noi se aplică tuturor sancţiunilor contravenţionale aplicate şi neexecutate până la data intrării în vigoare-ceea ce reprezintă tocmai situaţia litigiului de faţă, supus analizei.
Aşadar, Înalta Curte, raportat la obiectul litigiului, constată că este incident în cauză principiul aplicării legii contravenţionale mai favorabile. În acest context, văzând că acele concluzii ale primei instanţe în sensul că noua reglementare prezintă caracteristica legii mai favorabile nu au fost contestate de recurent, opţiunea de aplicare a dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni în speţă devine justificată.
Subsecvent, recurentul-pârât a criticat modul de aplicare a dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni din perspectiva faptului că intimata-reclamanta nu a depus, aşa cum prevede norma respectivă, raportul economico-financiar certificat de un auditor financiar autorizat, care să dovedească încadrarea într-o anumită tranşa de reducere, ceea ce ar fi trebui să conducă, în opinia recurentului, la respingerea solicitării de reducere a amenzii.
Înalta Curte observă faptul că recurentul-pârât realizează o greşită interpretare a dispoziţiilor invocate, apreciind că raportul economico-financiar reprezintă o condiţie de acces la beneficiul reglementat de norma în discuţie, iar neîndeplinirea acesteia ar exclude contravenientul de la aplicarea respectivului drept.
În analiza efectuată Înalta Curte urmează a se raporta cu prioritate la textul legal ce stabileşte că raportul economico-financiar trebuie depus ca "să dovedească încadrarea într-o anumită tranşa de reducere", stabilindu-se astfel natura sa juridică, aceea de mijloc de probă a condiţiilor de acces la beneficiul reducerii amenzii şi nu însăşi condiţia de acces, reprezentată de ponderea venituri din comercializarea produselor/serviciilor care au legătură cu încălcarea, în cifra de afaceri totală.
Însă criticile ulterioare ale recurentului privind încălcarea Instrucţiunilor Consiliului Concurenţei urmare a admiterii probei cu expertiza contabilă de către prima instanţă conduc, în concret, la o contestaţie privind admisibilitatea probei respective în cauză, faţă de cadrul legal indicat, or în cererea de recurs formulată în cauză nu este indicată ca fiind recurată şi încheierea de şedinţă din data de 11.03.2022, termen la care s-a pus în discuţia părţilor admisibilitatea şi utilitatea probei cu expertiza solicitată de reclamant şi s-a tranşat această chestiune de către prima instanţă.
Având în vedere dispoziţiile art. 466 alin. (4) C. proc. civ., ce se aplică inclusiv în cazul exercitării căii de atac a recursului urmare a normei de trimitere prevăzută la art. 494 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul are obligaţia de a indica, dacă este cazul, şi încheierile premergătoare pe care le consideră nelegale şi pe care doreşte să le atace, în condiţiile în care legea nu prevedere că recursul formulat împotriva hotărârii finale se socoteşte făcut şi împotriva încheierilor premergătoare.
Raportat la menţiunile din cererea de recurs, Înalta Curte constată că nu a fost investită cu o cerere de recurs împotriva încheierii de şedinţă de la termenul din data de 11.03.2022, când s-a pronunţat prima instanţă asupra chestiunii admisibilităţii probei cu expertiza contabilă, motiv pentru care nu va proceda la verificarea legalităţii respectivei încheieri.
Criticile recurentului cu privire la existenţa unor vicii referitoare la raportul de expertiză contabilă administrat în faţa primei instanţe şi cu privire la modalitatea în care expertul contabil şi-a dus la îndeplinire sarcinile fixate de instanţa de judecată sunt chestiuni ce aduc în discuţie administrarea probei cu expertiza, care, în opinia recurentului s-a realizat defectuos, or aceste aspecte nu reprezintă motive de nelegalitate care pot fi circumscrise unicului motiv de casare invocat de reclamant, cel prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce sancţionează, încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material".
Critica vizând pretinsa încălcare a regulilor de procedură care reglementează administrarea probatoriului ar putea fi analizată prin prisma motivului de casare întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct 5 C. proc. civ. dar, în cauza de faţă, nu se poate realiza recalificarea criticilor din recurs din această perspectivă în condiţiile în care recurentul nu indică normele procedurale sau principiile de drept încălcate, ci se invocă modul defectuos în care s-au valorificat de către expert informaţiile existente, lipsa de transparenţă a acestuia, ce nu a comunicat documentele avute în vedere, depăşirea competenţelor, aspecte ce ar fi condus în final la greşita stabilire a situaţiei de fapt de către instanţă. În concret, toate aceste critici vizează situaţia de fapt, aşa cum a fost stabilită de expert şi apoi valorificată de prima instanţă, aspect care nu poate constitui însă obiect al recursului întrucât, potrivit art. 483 alin. (3), recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", iar, potrivit art. 488 alin (1) C. proc. civ., " casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate...".
În ceea ce priveşte criticile recurentului legate de modalitatea de calcul al amenzii urmare a aplicării dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni, Înalta Curtea le apreciază fondate, prima instanţă realizând o greşită aplicare în cauză a instrucţiunilor reglementate în Ordinul respectiv.
Dispoziţiile art. 631 din Instrucţiuni sunt în sensul următor:
"La solicitarea unei întreprinderi, după individualizarea amenzii conform cap. I-IV din prezentele instrucţiuni, în scopul asigurării caracterului proporţional al amenzii, amenda rezultată se poate diminua corespunzător tranşelor prezentate în tabelul de mai jos, în funcţie de media aritmetică a ponderilor anuale1 deţinute de veniturile2 realizate în România3 pe perioada încălcării din comercializarea produselor/serviciilor care au legătură, direct sau indirect4, cu încălcarea în cifra de afaceri totală a întreprinderii ce urmează a fi sancţionată. .
1 În situaţia încălcărilor ce acoperă fracţiuni de an, ponderea anuală aferentă acestei fracţiuni se va aproxima prin raportarea veniturilor obţinute din comercializarea produselor/serviciilor care au legătură, direct sau indirect, cu încălcarea la cifra de afaceri totală estimată proporţional cu durata fracţiunii respective.
Prin decizia nr. 55/25.09.2020 emisă de Consiliul Concurenţei i s-a aplicat intimatei-reclamante amendă în valoare de 200.206,76 RON reprezentând 2,6% din cifra de afaceri realizată în anul 2019, reţinându-se două circumstanţe atenuante, respectiv împrejurarea că în perioada încălcării cifra de afaceri realizată din comercializarea produselor/serviciilor care constituie obiectul practicii anticoncurenţiale reprezintă o parte relativ redusă, de până la 20% din cifra de afaceri totală a întreprinderii, ce a determinat o reducere de 25% a amenzii şi împrejurarea determinată de situaţia economică în contextul pandemiei, ce a determinat o reducere de 10% a amenzii.
În procesul de reindividualizare a sancţiunii, urmare a aplicării dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni, ca lege contravenţională mai favorabilă, intimata reclamantă nu mai poate beneficia de reducerea de 25% pentru ponderea redusă a cifrei de afaceri, pentru că noile dispoziţii nu mai prevăd această circumstanţă atenuantă (art. 22 lit. c) din Ordinul nr. 1037/2019 fiind abrogat prin Ordinul ce a introdus art. 631).
Însă circumstanţa atenuantă privind efectele pandemiei se menţine şi aceasta se raportează la nivelul de 4% din cifra de afaceri stabilit iniţial de autoritatea de concurenţă pentru amendă, astfel: 10% din procentul de 4 din cifra de afaceri reprezintă 0,4; aşadar, 4-0,4 rezultă o amendă de 3,6 % din cifra de afaceri.
Conform dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 amenda se stabileşte prin raportare la cifra de afaceri totală înregistrată de contravenient în anul financiar anterior sancţionării. În cazul intimatei -reclamante, cifra de afaceri relevantă pentru calcul amenzii este cea înregistrată în anul 2019, în condiţiile în care sancţiunea a fost aplicată în 2020, iar valoarea acesteia se ridică la suma de 7.700.260 RON conform informaţiilor publice de pe site-ul Ministerului Finanţelor, folosite şi în decizia contestată.
Raportat la valoarea cifrei de afaceri mai sus menţionate şi aplicând procentul de 3,6% rezultă o amendă de 277.209,36 RON.
În continuare, Înalta Curte va face aplicarea beneficiului reglementat de dispoziţiile art. 631 din Instrucţiuni, în condiţiile în care s-a stabilit în primă instanţă faptul că ponderea veniturilor din comercializarea serviciilor care au legătură, direct sau indirect, cu încălcarea în cifra de afaceri totală este de 0,79%, avându-se în vedere în calculul efectuat împrejurarea că încălcarea în discuţie acoperă doar o fracţiune de an (august- noiembrie 2018), precum şi faptul că serviciile care au legătură cu încălcarea sunt cele de transport rutier dintre mun Bucureşti şi localităţile din jud. Ilfov, aspect ce rezultă din decizia contestată (paragrafele 3 şi 30).
Susţinerea recurentului în sensul că prima instanţă nu a avut reperele necesare pentru a face o aplicare corectă a dispoziţiilor art. 631 din Instrucţiuni deoarece nu s-a realizat în cadrul expertizei şi un calcul al veniturilor obţinute de întreprindere la nivel naţional din comercializarea serviciilor care au legătură directă sau indirectă cu încălcarea, nu poate fi primită deoarece propune o greşită aplicare în cauză a normei respective.
Astfel, raportat la dispoziţiile art. 631 din Instrucţiuni, Înalta Curte reţine că aplicarea beneficiului reducerii este determinată de "pondere venituri din comercializarea produselor/serviciilor care au legătură, direct sau indirect, cu încălcarea în cifra de afaceri totală", iar încălcarea este cea stabilită prin decizia autorităţii de concurenţă. În cauza de faţă, încălcarea anticoncurenţială reţinută în sarcina intimatei a avut ca obiect limitarea prestării serviciilor de transport rutier de persoane dintre mun. Bucureşti şi localităţile jud. Ilfov, context în care serviciile care au legătură cu încălcarea, la care face referire art. 631 din Instrucţiuni, sunt cele privind transport rutier de persoane dintre mun. Bucureşti şi localităţile jud. Ilfov, neavând relevanţă, în economia aplicării normei respective în cauza de faţă, serviciile realizate de intimată la nivel naţional, deoarece nu s-a reţinut o încălcare anticoncurenţială la nivel naţional.
Pe cale de consecinţă, având în vedere reperele mai sus reţinute, Înalta Curte constată că reducerea ce se impune a fi efectuată în acest caz este peste 75%, dar nu mai mult de 90%.
Critica recurentului cu privire la procentul de reducere de 78,15% aplicat de prima instanţă, în această etapă, vizează exclusiv faptul că a fost preluat din raportul de expertiză, fără a fi oferită vreo justificare cu privire la procentul de reducere aplicat.
Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 631 din Instrucţiuni permit o marjă de apreciere în stabilirea procentului de reducere, fără a oferi repere cu privire la modul de apreciere şi de aplicare a marjei permise. Pe de altă parte, se observă că opţiunea primei instanţe se situează în limitele impuse de normă, chiar la limita inferioară, opţiune ce nu poate fi considerată un exerciţiu abuziv al dreptului de evaluare permis celui care face individualizarea sancţiunii, având în vedere, în speţă, ansamblu considerentelor expuse cu privire la fapta anticoncurenţială reţinute în cadrul sentinţei recurate.
Astfel, aplicând procentul de reducere de 78,15% la rezultanta anterior stabilită, în sumă de 277.209,36 RON, rămâne o amendă de 60.570,25 RON.
În concluzie, analizând criticile aduse din perspectiva individualizării sancţiunii aplicate, Înalta Curte consideră că prima instanţă a făcut o greşită aplicare în cauză a dispoziţiile art. 631 din Instrucţiuni, ceea ce a condus la vicierea modului de calcul a amenzii, iar din această perspectivă, se constată ca fiind întemeiat recursul declarat de recurentul-pârât.
Având în vedere că prin încheierea de şedinţă din data de 22.10.2024 pronunţată în dosarul nr. x/2021 s-a admis cererii de reexaminare formulată de recurentul Consiliul Concurenţei împotriva modului de stabilire a taxei judiciare de timbru în prezentul dosar şi s-a constatat că recurentul este scutit de la plata taxei judiciare de timbru pentru judecarea recursului promovat în dosar, Înalta Curte va dispune restituirea sumei de 100 RON reprezentând taxă judiciară de timbru achitată de recurentul-pârât Consiliul Concurenţei conform chitanţei seria/2024 x nr. x din 12.09.2024.
7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs
Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei nr. 1130 din 21 iulie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa în parte sentinţa recurată şi rejudecând va reduce amenda aplicată reclamantei S.C. A. S.R.L. de la suma de 200.206,76 RON la suma de 60.570,25 RON, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
În temeiul art. 39 alin. (1) din O.U.G. nr. 80/2013, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va dispune restituirea sumei de 100 RON reprezentând taxă judiciară de timbru achitată de recurentul-pârât Consiliul Concurenţei conform chitanţei seria/2024 x nr. x din 12.09.2024.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei nr. 1130 din 21 iulie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:
Reduce amenda aplicată reclamantei S.C. A. S.R.L. de la suma de 200.206,76 RON la suma de 60.570,25 RON.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
Dispune restituirea sumei de 100 RON reprezentând taxă judiciară de timbru achitată de recurentul-pârât Consiliul Concurenţei conform chitanţei seria/2024 x nr. x din 12.09.2024.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 14 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.