Şedinţa publică din data de 23 mai 2025
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii
Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat constatarea neîndeplinirii obligaţiei de soluţionare a Cererii lor nr. 580/21.12.2022, înregistrată sub nr. x/22.12.2022, în termenul legal de 30 zile de către Guvernul României - reprezentând în fapt un refuz nejustificat prin tăcerea administraţiei - a obligaţiei de rezultat de adoptare şi publicare în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind Normele Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier şi pentru perioada de referinţă 01.01.2017-06.07.2017 într-un termen rezonabil, care să includă expres această perioadă conform prevederilor art. 4 lit. (s) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul silvic - echivalând cu un refuz nejustificat prin tăcerea administraţiei în temeiul art. 2 alin. (2) lit. (i) din Legea nr. 554/2004;
Constatarea neîndeplinirii într-un termen rezonabil de către pârât a condiţiei suspensive prevăzute de art. 4 lit. (s) pct. (4) coroborat cu art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 14/2010 şi art. 99 alin. (1) din Codul Silvic-Legea nr. 46/2008 modificată prin Legea nr. 133/2015 de adoptare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat în domeniul forestier, coroborat cu prevederile Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8759 final/3.01.2017 pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017;
Obligarea Guvernului României la:
Adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 şi care să expres perioada menţionată cu respectarea legislaţiei incidente respectiv a Schemei finale - Proiectului de H.G. avizat de Guvern şi de Comisia Europeană, proiect de H.G. iniţiat de Guvernul României (Guvernul A.) împreună cu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (M.M.A.P.) şi care a stat la baza/fundamentarea juridică a emiterii şi adoptării Deciziei Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/03.01.2017;
Cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu, inclusiv taxa judiciară de timbru.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 103 din 10 iulie 2024, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:
"Respinge excepţia lipsei de interes invocată din oficiu.
Respinge excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ŞI PĂDURILOR.
Admite acţiunea formulată de reclamanta B..
Obligă pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI la adoptarea şi publicarea în Monitorul oficial al României a Hotărârii de Guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017-6 iulie 2017, conform prevederilor legale.
Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul MINISTERUL MEDIULUI, APELOR ŞI PĂDURILOR, ca neîntemeiată.
Obligă pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI să plătească reclamantei suma totală de 5.845,69 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale."
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 103 din 10 iulie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs recurentul - pârât Guvernul României şi recurentul - intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor.
În motivare, ambii recurenţii au arătat că, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., contrar celor reţinute de CA Târgu Mureş, aceştia apreciază că prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, Guvernul României şi-a respectat atât obligaţiile care rezultă din legislaţia internă (art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul Silvic, art. 4 şi 5 şi O.G. nr. 14/2010, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007), cât şi din legislaţia comunitară în domeniul ajutoarelor de stat cu privire la terenurile forestiere (Reg UE nr. 1698/2005, Reg UE nr. 1305/18.12.2013, Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017.)
Apreciază că nu i s-a impus Guvernului de către Comisia Europeană adoptarea unei hotărâri imediat după primirea deciziei sale şi nici acordarea unei compensaţii lunare, ci anuale, pe hectar de pădure şi cu respectarea plafoanelor maximale indicate la punctele 19 şi 20 din Decizie. Astfel, apreciază că prin adoptarea H.G. nr. 447/2017, au fost respectate atât durata de aplicare a schemei de ajutor de stat (2017-2020 - art. 11), cât şi bugetul aferent acesteia (285.000.000 RON - art. 12).
În ceea ce priveşte invocarea de către instanţa de fond a hotărârii CEDO în cauzele reunite nr. 46201/16 şi 47379/18 privind Asociaţiile de proprietari de păduri C. şi D. împotriva României, apreciază că nu prezintă relevanţă în cauză, nu este nici obligatorie şi nici opozabilă întregului sistem juridic intern, circumstanţele particulare ce diferenţiază aceste cazuri determinând inaplicabilitatea soluţiei date prin hotărârea CEDO la prezenta cauză (reclamanţii au obţinut despăgubiri ca urmare a faptului că nu a putut fi adoptată hotărârea de guvern pentru aprobarea normelor metodologice - iar această hotărâre nu este o hotărâre-pilot prin care instanţa europeană să indice măsurile generale pe care statul trebuie să le ia pentru a evita cazuri similare de condamnare ulterioară.
În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., respectiv depăşirea atribuţiilor judecătoreşti cu consecinţa încălcării principiului separaţiei puterilor în stat - recurenţii au arătat că în cazul unui act normativ cu caracter normativ nu se poate vorbi despre existenţa unui refuz de adoptare, activitatea de elaborare şi adoptare a actelor administrative normative fiind exercitată de autoritatea competentă, conform art. 20 alin. (1) şi (2), 84 din Legea nr. 24/2000, art. 1. art. 5 din Regulamentul privind procedurile(...)aprobat prin H.G. nr. 561/2009.
Au mai susţinut că solicitarea reclamantei-intimate privind implementarea de norme metodologice aferente perioadei 01.01.2017-06.07.2017, respectiv de a emite un act administrativ cu caracter normativ - este neîntemeiată în drept - pentru că nu se poate vorbi de existenţa unui refuz de adoptare.
De asemenea, au învederat că, potrivit art. 7 alin. (5) din H.G. nr. 447/2017:
"pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie " - apreciază că principiul neretroactivităţii legii civile are valoare absolută conferită de rangul său constituţional - art. 15 alin. (2) Constituţie - astfel că legiuitorul nu poate institui derogări conform cerinţelor exprimate. Au arătat în continuare că legea se aplică tuturor situaţiilor juridice născute după intrarea ei în vigoare, iar nu situaţiilor trecute sau consumate.
4. Apărările formulate în cauză
B. şi recurentul-intervenient MMAP au formulat întâmpinări la recursurile declarate.
5. Procedura de soluţionare a recursului
S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.
În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 23.05.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
6. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României sunt nefondate, pentru următoarele considerente:
Înalta Curte va analiza motivele de recurs invocate de cei doi recurenţi în mod grupat şi în ordinea din cuprinsul prevederilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., ordine ce are în vedere cu prioritate chestiunile procedurale, iar apoi cele de drept material.
Criticile vizând depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, încadrate de recurenţii-pârâţi în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., sunt nefondate.
În esenţă, recurenţii au susţinut că soluţiile instanţelor de contencios administrativ de obligare a autorităţilor pârâte la emiterea unor acte administrative vizează, cu precădere situaţiile în care este vorba despre emiterea unor acte administrative individuale, la cererea persoanelor îndreptăţite, numai cu privire la acestea putându-se constata nesoluţionarea sau refuzul de soluţionare al unei cereri care are ca obiect chiar emiterea actului respectiv (ex: diplome, certificate, atestate, permise, adeverinţe, avize etc.), iar actele administrative cu caracter normativ, în speţă hotărârile Guvernului, deoarece sunt acte care reglementează aspecte de interes general, cu aplicabilitate generală şi ai căror destinatari sunt nedeterminaţi, nu pot fi adoptate la cererea unei persoane sau a unui grup de persoane, ci se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică de către autorităţile statului, care implementează astfel politici publice asumate constituţional; astfel, este necesar ca, în prealabil, autoritatea competentă să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare, care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată). În esenţă, se susţine că atâta timp cât dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte este atributul exclusiv al autorităţii emitente, cererea excede competenţei instanţelor judecătoreşti care nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora.
Înalta Curte constată că inadmisibilitatea este sancţiunea procesuală care intervine în cazul folosirii unui mijloc procesual care nu este prevăzut de lege sau care, deşi este prevăzut de lege, este folosit în alt scop decât cel edictat de legiuitor.
Se mai constată că nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 referitoare la refuzul nejustificat şi nici prevederile art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege referitoare la excesul de putere nu exclud actul administrativ cu caracter normativ de la posibilitatea persoanei vătămate care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de a sesiza instanţa de contencios administrativ.
Instanţa de recurs reţine că hotărârile de guvern sunt acte administrative cu caracter normativ, care se emit pentru organizarea executării legilor, astfel că, în măsura în care obligaţia emiterii lor este prevăzută de o lege, în privinţa refuzului de a pune în executare această obligaţie (la cererea persoanei interesate - act administrativ asimilat) devin incidente dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit cărora:
"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar".
Astfel, nu se poate reţine de plano o inadmisibilitate determinată exclusiv de petitul acţiunii având ca obiect obligarea la emiterea unui act administrativ cu caracter normativ, trebuind a se verifica în concret dacă prin acest petit (actul ce ar trebui emis) se solicită, de fapt, obligarea la emiterea unui act cu încălcarea dreptului de apreciere al autorităţii administrative sau, dimpotrivă, conţinutul acestui act este prestabilit anterior şi obligatoriu, doar emiterea fiind cea care trebuie să fie impusă autorităţii în culpă.
În mod evident, instanţele judecătoreşti nu se pot substitui autorităţii executive, în exercitarea atribuţiilor acestora care privesc procedura de adoptare şi conţinutul concret al actului administrativ a cărui emitere este prevăzută deja de lege şi care ar avea aplicabilitate generală.
Împrejurarea că autoritatea competentă trebuie să elaboreze instrumente de prezentare şi motivare (în cazul hotărârilor Guvernului, Note de fundamentare, studii de impact etc.), care să cuprindă impactul socio-economic, financiar, precum şi, după caz, alte aspecte, în funcţie de conţinutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată) nu poate constitui un fine de neprimire, deoarece instanţa de contencios administrativ nu exonerează Guvernul de aceste atribuţii şi nici nu fixează conţinutul concret al actului administrativ.
Aşa cum s-a arătat anterior, dacă conţinutul concret al actului administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se solicită este stabilit prin acte anterioare cu caracter obligatoriu, iar ceea ce se cere este exclusiv obligarea la emiterea efectivă a actului, atunci marja de apreciere a organului administrativ emitent nu este încălcată, dar acest aspect ţine de fondul acţiunii, iar nu de admisibilitatea ca atare a acţiunii în contencios administrativ.
În consecinţă, motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. este nefondat.
Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
Astfel, se reţine că Siturile Natura 2000 au fost instituite prin voinţa legiuitorului european, această reţea de arii protejate, ce vizează atât statele membre, cât şi candidate ale UE, fiind promovată ca instrument principal de conservare a naturii încă din anul 1992.
Realizarea Reţelei Natura 2000 se fundamentează pe două directive ale Uniunii Europene, Directiva nr. 79/409/CEE privind conservarea păsărilor sălbatice şi Directiva nr. 93/43/CEE privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de floră şi faună sălbatice, ce reglementează modul de selectare şi desemnare a siturilor şi protecţia acestora, Statele Membre având dreptul de a reglementa modalităţile de realizare practică şi de implementare a prevederilor din Directive, la nivel naţional.
Pe plan intern, România a început prin reglementarea unor zone de protecţie în care au fost impuse anumite restricţii de recoltare - respectiv zonele de tip funcţional T1 (zone de protecţie absolută - rezervaţii ştiinţifice şi peisagistice) şi T2 (zone care fac obiectul unui regim de conservare specială - păduri seculare, virgine sau semivirgine).
Apoi, prin Legea nr. 5/2000 au fost constituite Parcurile Naturale/Naţionale (ROSPA); în conformitate cu art. 1 alin. (2) din această lege, în categoria zonelor protejate au fost incluse:
"(...) zonele naturale sau construite, delimitate geografic topografic, care cuprind valori de patrimoniu natural şi/sau cultural şi sunt declarate ca atare pentru atingerea obiectivelor specifice de conservare a valorilor de patrimoniu".
Odată cu aderarea la Uniunea Europeana (01 ianuarie 2007), Statul Român, prin Tratatul de Aderare, a consimţit necondiţionat ca toate Parcurile Naturale, Parcurile Naţionale şi Siturile Natura 2000 să fie incluse în Reţeaua Ecologică Europeană Natura 2000.
Astfel, au fost transpuse în legislaţia internă cele două directive europene - Directiva Habitate si Directiva Păsări -, prin O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, care la Anexa nr. 1 (b) stabileşte că:
"siturile Natura 2000 (...) sunt acele arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional (...) excluderea oricăror forme de exploatare a resurselor naturale şi a folosinţei terenurilor incompatibilă scopului atribuit".
Ca atare, în suprafeţele forestiere cuprinse în zone de protecţie, proprietarii au interdicţia (aproape totală) de a exploata sau utiliza resursele naturale, precum şi de a exercita orice formă de folosinţă a acestor terenuri, incompatibilă cu scopul de protecţie şi/sau conservare.
În contrapondere, art. 26 din O.U.G. nr. 57/2007 prevede că "pentru terenurile din arii naturale protejate deţinute în regim de proprietate privată sau concesionate, proprietarii ori concesionarii vor primi compensaţii pentru respectarea prevederilor restrictive din planul de management al ariei naturale protejate ori pentru măsurile de conservare instituite potrivit alin. (2). Modalitatea de solicitare, de calcul şi de acordare a compensaţiilor se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului si pădurilor. în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a legii de aprobare a prezentei ordonanţe de urgentă".
Procesul de armonizare a legislaţiei interne cu cea unională în domeniul ajutoarelor de stat, respectiv cu Regulamentul nr. 1698/2005 şi Regulamentul RH1305/18.12.2013 al UE, a început cu Legea nr. 46/2008 privind Codul Silvic, care a prevăzut, la art. 97 alin. (1) lit. (b), plata acestor compensaţii:
"În scopul gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale, statul alocă anual de la buget, prin bugetul autorităţii centrale care răspunde de silvicultură, sume pentru acordarea unor compensaţii reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă".
Art. 97 alin. (11) din Legea nr. 46/2008, introdus prin Legea nr. 133/2015 prevede că:
"Impunerea de restricţii proprietarilor de păduri, prin amenajamente silvice, prin regulamente ale parcurilor naţionale, naturale, rezervaţiilor biosferei şi ale siturilor Natura 2000 ori prin alte norme, inclusiv cele care stabilesc diferite tipuri de grupe funcţionale, se poate face fie cu acordul proprietarului, fie cu plata unei juste şi prealabile despăgubiri, plătită anual, care să compenseze integral veniturile nerealizate de proprietarul de pădure, persoană fizică sau juridică".
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat în anul 2007 Comisiei Europene măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (abrogată prin H.G. nr. 861/2009, care a vizat continuarea acestor măsuri).
În conformitate cu prevederile Tratatului de aderare (art. III - 168 alin. (1) şi Anexa 5, cap. 3, pct. B), era strict necesar un aviz/o aprobare de acordare a compensaţiilor din partea Comisiei Europene, prin care să se stabilească expres caracterul acestora de ajutoare de stat, astfel că, prin art. 6 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 861/2009, s-a sistat/întrerupt plata lor până la îndeplinirea acestei condiţii. Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională urma a se face începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier în perioada 2007- 2013, nr. 2006/C319/01.
În acest context, a fost iniţiat Proiectul de Hotărâre de Guvern de aprobare a normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al compensaţiilor/ajutoarelor de stat, reprezentând în fapt schema de ajutor de stat susmenţionată, care - pe lângă avizele interne primite din partea instituţiilor abilitate, în cadrul procedurii prealabile de tehnică legislativă - trebuia să respecte întru totul indicaţiile Comisiei Europene, pentru a primi toate avizele externe.
În vederea atingerii acestui obiectiv, a fost purtată o întreagă corespondenţă oficială între autorităţile naţionale şi Comisia Europeană, în cadrul căreia s-a perfectat în cele mai mici detalii conţinutul Proiectului Schemei, astfel încât să fie în conformitate cu prevederile unionale.
În urma tuturor acestor diligenţe, România a primit Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5166 final din data de 19 iulie 2012, prin care s-a dispus că ajutorul de stat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă putea fi acordat.
Astfel, prin Decizia nr. C (2012) 5166 final/19.07.2012 a Comisiei Europene (publicata in Jurnalul Oficial al Uniunii Europene pe data de 14 septembrie 2012 - data de la care a intrat în vigoare) - considerentul 25, CE si-a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.
Prin Decizia nr. C (2013) 9369 final/18.12.2013, Comisia Europeana a prelungit schema de ajutoare de stat aprobată în temeiul Orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007-2013, până la data de 30 iunie 2014.
Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."
Necesitatea îndeplinirii condiţiei constând în emiterea deciziei Comisiei Europene rezultă din coroborarea prevederilor anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi art. 4 şi 5 din O.G. nr. 14/2010.
Astfel, pentru ajutorul de stat solicitat ulterior datei de 1 ianuarie 2010, este necesară decizia de aprobare a Comisiei Europene.
În ceea ce priveşte condiţia de a fi aprobate Normele metodologice de punere în aplicare a schemei de ajutor de stat, această necesitate rezultă din prevederile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 mai sus citate, din care reiese că normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control, aspect subliniat prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (paragraf 67).
De asemenea, relevant sub acest aspect este şi pct. 11 din Decizia nr. 5166/2012 a Comisiei Europene, care se referă la publicarea schemei în Monitorul Oficial al României, schema fiind prezentată în proiectul de Hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice ce fusese înaintat Comisiei pentru avizare şi menţionat la punctul 5 al Deciziei Comisiei.
Prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice.
De asemenea, tot prin Decizia nr. 36/2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, s-a reţinut că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000. Ca atare, nu există baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii Guvernului cu obiectul de reglementare mai sus arătat.
Cum normele metodologice anterioare datei de 1 ianuarie 2010 nu mai puteau fi aplicate, faţă de prevederile exprese ale art. 6 din H.G. nr. 861/2009 şi faţă de cele statuate cu forţă juridică obligatorie prin Decizia nr. 36/2015, era necesară emiterea unor noi norme metodologice în conformitate cu schema aprobată de Comisia Europeană.
Acestea au fost emise abia în anul 2017 (H.G. nr. 447/2017 publicată în Monitorul Oficial la data de 06 iulie 2017 şi în vigoare de la acea dată), iar din punct de vedere al aplicabilităţii H.G. nr. 447/2017 şi pentru compensaţiile aferente perioadei 2010-2016, se constată că în mod clar aceasta nu poate fi aplicată decât cererilor de acordare a compensaţiilor ulterioare intrării în vigoare a acestei hotărâri.
Astfel, art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 447/2017 statuează în sensul că prezenta schemă aplică dispoziţiile prevăzute la secţiunea 2.2 a capitolului 2 din "Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol şi forestier şi în zonele rurale pentru perioada 2014 - 2020 (2014/C 204/01)", publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria x, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE.
Art. 7 alin. (5) arată că "pentru anul 2017 se acordă compensaţii numai pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi data de 31 decembrie", iar art. 11 prevede că "durata de aplicare a prezentei scheme este de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri şi până la data de 31 decembrie 2020, inclusiv."
Ca atare, atât principiul neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţie, cât şi obiectul specificat al domeniului de reglementare al acestui act normativ, se opun aplicării H.G. nr. 447/2017 anterior datei de 30 iunie 2017.
Reclamanta, E., din totalul de suprafaţă de teren forestier şi pădurile aferente pe care le deţine, suprafaţa de peste 1.000 ha este cuprinsă în ariile naturale protejate de Reţeaua Natura 2000 din România, respectiv în zonele de protecţie de tip funcţional T1 şi T2, aspecte ce nu au fost negate în vreun fel de pârâţi.
Prin Decizia Comisiei Europene nr. C(2016) 8769 final/3.01.2017, prin care s-a dispus ca ajutorul de sfat reprezentând contravaloarea produselor pe care proprietarii nu le recoltează, datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice care determină restricţii în recoltarea de masă lemnoasă poate fi acordat. Astfel, prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/3.01.2017 (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), CE a dat avizul favorabil efectuării plăţilor acestor compensaţii pentru perioada 2014-2020, pe care le-a încadrat în categoria ajutoarelor de stat compatibile cu piaţa internă în conformitate cu prevederile art. 107 TFUE.
În cadrul acestei proceduri legislative, Statul Român şi-a luat în mod expres angajamentul de adoptare si publicare in Monitorul Oficial a proiectului de H.G./Schemei finale, astfel cum a fost aprobată de Comisia Europeană (aprobare care viza perioada anilor 2014-2020), dar acest angajament nu a fost nici până în prezent dus la îndeplinire- raportat la intervalul de timp cuprins între 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017.
Obiectul prezentei cauze îl reprezintă obligarea Guvernului României la adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial al României a Hotărârii de Guvern privind adoptarea normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând contravaloarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada de referinţă 1 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017.
Referitor la criticile legate de fondul cauzei, sub aspectul respectării/încălcării principiului neretroactivităţii legii civile, Înalta Curte apreciază că o lege este retroactivă când modifică situaţii definitive stabilite sau acte care şi-au epuizat toate efectele în trecut.
În cauză, recurenta-reclamantă solicită obligarea unei autorităţi publice să respecte acte normative cu forţă juridică superioară şi să adopte actul administrativ normativ în organizarea executării dispoziţiilor art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, O.G. nr. 14/2010, Deciziei C (2016) 8769 final din 03 ianuarie 2017 şi Regulamentului nr. 1305/2013 al Parlamentului European.
În baza acestor acte normative interne şi europene, intimatul-pârât Guvernul României are obligaţia adoptării normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor reprezentând c/valoarea produselor de masă lemnoasă pe care proprietarii nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice pentru perioada 2017 - 2020.
Prin H.G. nr. 447/2017 au fost emise normele metodologice pentru perioada 06 iulie 2017 - 31 decembrie 2020.
Intimata-reclamantă consideră că refuzul autorităţii publice intimate de a emite norme metodologice şi de a adopta o hotărâre de guvern în acest sens, pentru perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017, este nejustificat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
Potrivit acestor prevederi legale, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicată, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.
Art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.
Intimata-reclamantă deţine în proprietate suprafaţa de 1.000 ha de teren forestier în zone de protecţie, astfel că are interdicţia exploatării şi utilizării resurselor naturale.
Din acest motiv, legislaţia europeană şi cea naţională au prevăzut dreptul proprietarilor de terenuri forestiere din zonele de protecţie la plata unei compensaţii.
Potrivit art. 46 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 sprijinul se acordă anual pe hectar de suprafaţă apicolă sau de pădure.
Prin Decizia Comisiei Europene nr. C (2016) 8769 final/03.01.2017 s-a aprobat ajutorul de stat pentru perioada 2017-2020, compensaţie ce se plăteşte anual în limita unei anumite sume.
Prin legislaţia naţională, Codul silvic şi O.G. nr. 14/2010 s-a stabilit obligaţia Guvernului României de a emite normele metodologice de aplicare şi procedura acordării compensaţiilor.
Compensaţia se acordă anual, prin urmare normele metodologice trebuie să prevadă cuantumul compensaţiei pentru întregul an 2017 şi nu pentru doar 6 luni.
În consecinţă, refuzul intimaţilor-pârâţi de a adopta hotărârea de guvern pentru acordarea compensaţiei în perioada 01 ianuarie 2017 - 06 iulie 2017 este nejustificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.
Înalta Curte remarcă de altfel o jurisprudenţă constantă a acestei instanţe, prin care intimatul-pârât a fost obligat la adoptarea hotărârii de guvern pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control a compensaţiilor în cauză, pentru perioada 2010-2013, jurisprudenţă exemplificată prin Deciziile nr. 4596/2020, 3701/2021 şi nr. 2510/2024.
În situaţia dată, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aprobarea normelor metodologice reprezintă o obligaţie a executivului, în virtutea prevederilor art. 97-99 din Legea organică nr. 46/2008 - Codul Silvic, precum şi din Ordonanţa de Guvern nr. 14/2010.
Faţă de prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 şi ale art. 99 din aceeaşi lege, coroborat cu art. 5 şi 6 din O.G. nr. 14/2010, (izvoare de drept naţionale ce au ca punct de plecare legislaţia comunitară, respectiv Regulamentul UE nr. 1305/2013, precum şi Decizia C (2016) 8769 final din 03.01.2017), precum şi faţă de Decizia nr. 36/2015 în dezlegarea unei chestiuni de drept a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptarea hotărârilor de guvern pentru punerea în executare a Legii nr. 46/2008 şi a O.G. nr. 14/2010 trebuie să respecte cu stricteţe actele normative cu forţă juridică superioară naţionale, precum şi actele legislative comunitare cu efect direct, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de acordare a compensaţiilor: condiţii, durată, cuantum etc.
Pe cale de consecinţă, instanţa de fond a reţinut în mod just că pârâţii nu au justificat rezonabil pasivitatea de reglementare a perioadei 01 ianuarie 2017-06 iulie 2017; în acest sens, marja de apreciere a executivului în adoptarea actului nu poate să prevaleze şi să conducă la nerespectarea principiului proporţionalităţii, care presupune un just echilibru între interesul public şi drepturile legitime ale titularilor, întrucât, în caz contrar, prevederile art. 97 alin. (1) lit. (b) din Legea nr. 46/2008 şi cele ale O.G. nr. 14/2010 ar deveni lipsite de eficacitate, iar speranţa legitimă a titularilor dreptului ar fi lipsită de conţinut.
Înalta Curte nu poate ignora nici cele statuate în considerentele Hotărârii din 23 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Asociaţiile de Coproprietate Forestieră Porceni Pleşa şi D. (C. şi D.) împotriva României (Cererile nr. 46201/16 şi 47379/16).
Astfel, în cauza amintită, instanţa europeană a reţinut că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
"71. În speţă, nu există nicio îndoială cu privire la existenţa unei legături de cauzalitate între întârzierea legiferării imputabile statului şi lipsa despăgubirilor acordate reclamantelor pentru imposibilitatea exploatării pădurilor lor clasificate drept zone protejate Natura 2000."
"73. În speţă, neadoptarea şi nepublicarea de către Guvern a normelor metodologice necesare pentru acordarea despăgubirilor la care au dreptul reclamantele, despăgubiri recunoscute de Guvern (supra, pct. 66), poate fi considerată un obstacol în calea exercitării efective a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 sau o neaplicare a acestui drept."
"75. După cum rezultă din observaţiile Guvernului (supra, pct. 65) şi din Decizia Comisiei Europene C(2012) 5166 final/19.07.2012 (supra, pct. 27), un proiect de hotărâre de Guvern de stabilire a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensarea contravalorii lemnului nerecoltat de către proprietari ca urmare a cerinţelor de protecţie a reglementărilor administrative forestiere şi a costului gestionării durabile a pădurilor a fost prezentat Comisiei Europene şi validat de către aceasta. Potrivit termenilor acestui proiect, ajutoarele în cauză trebuiau să fie cuprinse între 40 EUR şi 200 EUR (EUR) pe hectar şi trebuiau să fie plătite anual. În pofida validării sale de către Comisia Europeană, proiectul de hotărâre nu a fost publicat în Monitorul Oficial, potrivit Curţii de Apel Braşov, din cauza retragerii sale de la publicare (supra, pct. 17).
"77. Având în vedere cele de mai sus, Curtea consideră că inacţiunea prelungită a statului în ceea ce priveşte adoptarea şi publicarea normelor metodologice de acordare a ajutoarelor de stat în vederea compensării costului gestionării durabile a terenurilor forestiere aparţinând reclamantelor şi a contravalorii lemnului necolectat pe acestea de către părţile interesate ca urmare a cerinţelor de protecţie prevăzute de normele administrative forestiere a împiedicat punerea în aplicare a O.G. nr. 14/2010 privind măsuri financiare referitoare la ajutoarele de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, şi a art. 99 din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic (a se compara cu Volokitin şi alţii împotriva Rusiei, nr. 74087/10 şi alte 13 cereri, pct. 24-27, 3 iulie 2018). Prin urmare, concluzionează că principiul legalităţii nu a fost respectat. În plus, Guvernul nu a susţinut că omisiunea de a publica normele metodologice şi neplata despăgubirilor rezultate ar fi urmărit un scop legitim, iar Curtea nu vede care ar fi putut fi un astfel de scop."
Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate de pârâţi prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.
7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs
Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motivele de casare a sentinţei prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 103 din 10 iulie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de recurentul - pârât Guvernul României şi de recurentul - intervenient Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 103 din 10 iulie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 23 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.