Şedinţa publică din data de 26 iunie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecăţii
Prin cererea formulată înregistrată la data de 10 mai 2022 sub dosar nr. x/2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, reprezentat prin prim-ministrul B. şi prim-ministrul B., în calitate de conducător al Guvernului României:
- aplicarea unei amenzi pârâtului prim-ministru în valoare de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, până la punerea în executare a obligaţiei de a face impusă în sarcina Guvernului României prin titlul executoriu reprezentat de decizia ICCJ nr. 2370/2019;
- obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantă a unor penalităţi pe zi de întârziere, în condiţiile art. 906 C. proc. civ., orientate spre maximul prevăzut de lege;
- cu cheltuieli de judecată.
La data de 17.06.2022, reclamanta A. a depus cerere de modificare a acţiunii, prin care a arătat că învesteşte instanţa cu următoarele capete de cerere:
- aplicarea unei amenzi pârâtului prim-ministrului B. în valoare de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere (valoarea de la data înregistrării acţiunii fiind de 510 RON/zi de întârziere), până la punere în executare a obligaţiei de a face impusă în sarcina pârâtului Guvernul României prin titlul executoriu reprezentat de decizia nr. 2370/2019 a ICCJ, constând în adoptarea unei hotărâri de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare;
- în principal, obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantă a unor penalităţi pe zi de întârziere, în condiţiile art. 906 Cod procedură civivilă, orientate spre maximul prevăzut de lege, respectiv spre cuantumul de 1.000 RON până la executarea obligaţiei de a adopta o hotărâre de Guvern, în conformitate cu decizia nr. 2370/2019 a ICCJ;
- în subsidiar, în ipoteza în care s-ar considera că prin decizia nr. 2370/08.05.2019 ICCJ a stabilit deja penalităţile pentru constrângerea Guvernului României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A până la limita de 8% din capitalul sociale, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, a solicitat să se fixeze suma finală pe care pârâtul Guvernul României va fi obligat să o achite reclamantei, cu titlu de penalităţi.
2. Hotărârea atacată cu recurs
Prin sentinţa nr. 2394 pronunţată la 20 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, lipsei calităţii procesuale active a părţii reclamante A., lipsei de obiect şi lipsei de interes, invocate de pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Primul Ministru al României, ca neîntemeiate, a respins cererea formulată de reclamantă astfel cum a fost modificată şi a respins cererea formulată de reclamantă de acordare a cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei nr. 2394 pronunţate la 20 decembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată şi precizată.
După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, se învederează următoarele:
- Instanţa de fond a respins ca inadmisibil petitul (iii) al acţiunii fără ca excepţia inadmisibilităţii să fi fost invocată de pârâţi, fără a fi ridicată din oficiu şi fără a fi pusă în discuţia contradictorie a părţilor, contrar obligaţiei prevăzute de art. 14 alin. (5) şi (6) C. proc. civ.. Această omisiune a afectat dreptul la apărare al reclamantei şi a condus la pronunţarea unei hotărâri nelegale, incidentă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
- instanţa nu a justificat soluţia de respingere a petitului (iii) prin raportare la dispoziţiile legale incidente, în special art. 18 alin. (5) şi art. 24 din Legea nr. 554/2004. Instanţa nu a analizat dacă stabilirea penalităţilor în titlul executoriu exclude necesitatea parcurgerii procedurii de executare silită prevăzute de art. 24 alin. (3), ceea ce contravine obligaţiei de motivare prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Sub acest aspect invocă jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia motivarea hotărârii este o garanţie a imparţialităţii şi o condiţie a procesului echitabil, în sensul art. 6 CEDO.
- critică încălcarea autorităţii de lucru judecat, întrucât instanţa de fond a respins ca neîntemeiate primele două petite ale acţiunii, fără a ţine seama de statuările definitive din decizia civilă nr. 2370/2019 a Î.C.C.J., care a constatat culpa Guvernului României în neexecutarea obligaţiei de a adopta hotărârea de guvern privind vânzarea acţiunilor C.. Susţine că această decizie are autoritate de lucru judecat asupra existenţei neexecutării culpabile, iar instanţa de fond era obligată să o respecte, context care atrage dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.
- hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în special dispoziţiile art. 24 şi art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Recurenta susţine că instanţa de fond a considerat în mod nelegal că nu se impune sancţionarea conducătorului autorităţii publice cu amendă şi acordarea penalităţilor zilnice, deşi erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 24 alin. (3) din legea menţionată. În plus, instanţa a concluzionat greşit că stabilirea penalităţilor definitive putea fi realizată exclusiv în urma parcurgerii procedurii reglementate de art. 24 alin. (3), cu toate că penalităţile au fost deja stabilite prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (5).
În susţinerea poziţiei procesuale, recurenta face trimitere la Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin care Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, vizând vânzarea de acţiuni la C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ ca cel utilizat în procesul de privatizare, sub sancţiunea penalităţii de 1000 RON pe zi de întârziere.
Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică este obligată să execute hotărârea de bunăvoie în termenul indicat sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive. În cazul neexecutării culpabile, creditorul poate solicita aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor conform art. 24 alin. (3), iar în cazul nerealizării obligaţiei în termen de trei luni de la comunicarea hotărârii, instanţa poate fixa sumele datorate şi despăgubirile în temeiul art. 24 alin. (4) şi art. 892 din C. proc. civ.
Recurenta subliniază faptul că acţiunea în cauză a fost formulată la data de 10.05.2022, anterior emiterii H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial la data de 08.06.2022. Astfel, la momentul înregistrării cererii, obligaţia Guvernului nu fusese îndeplinită, deşi trecuseră trei ani de la pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019. Mai mult, recurenta susţine că nici până în prezent Guvernul nu a executat integral obligaţia impusă, având în vedere că H.G. nr. 746/2022 nu garantează realizarea dreptului consacrat în titlul executoriu. Din conţinutul hotărârii reiese că vânzarea acţiunilor este condiţionată de adoptarea unui ordin al ministrului energiei, ceea ce transferă responsabilitatea şi evidenţiază caracterul formal şi incomplet al executării.
Contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta argumentează că sunt întrunite condiţiile necesare aplicării sancţiunilor prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Guvernul aflându-se în culpă. În sprijinul acestei afirmaţii sunt invocate considerentele Deciziei nr. 2370/2019, potrivit cărora amânarea de peste zece ani a adoptării hotărârii de guvern reprezintă un exces de putere şi o afectare a drepturilor legitime ale salariaţilor, devenite iluzorii prin incertitudinea creată.
Referitor la petitul (iii) din acţiune, întemeiat pe art. 24 alin. (4), recurenta a apreciază că este greşită soluţia instanţei de fond de a declara cererea sa inadmisibilă. Se arată că penalităţile de 1000 RON/zi au fost deja stabilite prin decizia ICCJ, în temeiul art. 18 alin. (5), şi nu impun repetarea procedurii reglementate de art. 24 alin. (3). A admite contrariul ar însemna negarea eficienţei reglementării din art. 18 alin. (5) şi ar transforma dreptul recurentului într-un demers redundant. Această interpretare este consolidată prin considerentele reţinute de Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti, care, în dosarul nr. x/2022, a precizat că suma de 1000 RON/zi nu reprezintă o creanţă executorie în sensul art. 663 din C. proc. civ., ci impune stabilirea definitivă de către instanţa de executare.
În concluzie, recurenta-reclamantă consideră că hotărârea instanţei de fond este nelegală, întrucât dispoziţiile legale aplicabile au fost interpretate eronat, iar obligaţiile instituite în titlul executoriu nu au fost executate corespunzător de către autoritatea publică debitoare.
4. Apărări formulate în cauză
Intimaţii-pârâţi Prim Ministrul României şi Guvernul României au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.
La data de 18 aprilie 2023 Ministerul Energiei a depus la dosar cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.
Referitor la admisibilitatea cererii de intervenţie accesorie, a invocat dispoziţiile art. 61 din C. proc. civ., susţinând că cererea de intervenţie accesorie este admisibilă, având în vedere calitatea Ministerului Energiei de iniţiator al Hotărârii Guvernului nr. 746/2022 şi de organ de specialitate al administraţiei publice centrale; în considerarea atribuţiilor şi competenţelor stabilite de legiuitor, Ministerul Energiei justifică un interes legitim şi actual în participarea la judecata procesului, sens în care solicită admiterea cererii de intervenţie accesorie în susţinerea pârâtului Guvernului României.
5. Excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022
Recurenta-reclamantă A. a depus la dosarul de recurs, la data de 15 iunie 2023, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022,
În cuprinsul susţinerilor sale următoarele:
Pornind de la dispoziţiile art. 4 şi 13 din Legea nr. 24/2000 şi analizând legalitatea H.G. nr. 746/2022 din perspectiva cadrului legal aplicabil (O.U.G. nr. 49/1997 aşa cum aceasta a fost modificată de O.G. nr. 55/2003) se constată că dispoziţiile acestui act normativ contravin în mod fragrant dispoziţiilor art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, art. 44 alin. (1) din Constituţia României, precum şi art. 1 pct. 1 din Protocolul 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului
În concret, H.G. nr. 746/2022 încălcă art. 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, reducând de la 8% la 1% procentul din capitalul social al societăţii C. S.A. ceea ce are ca şi consecinţă directă vătămarea intereselor foştilor angajaţi ai C. şi implicit ale subsemnatei, trebuie să li se asigure realizarea drepturilor câştigate prin Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ÎCCJ în dosar nr. x/2015.
Limitarea procentului de acţiuni la care foştii angajaţi au drept de achiziţie nu are bază legală preexistentă, motiv pentru care reprezintă o restricţionare abuzivă a dreptului de proprietate, încălcându-se astfel prevederile art. 44 din Constituţia României.
În speţă sunt întrunite condiţiile de admisibilitate ale excepţiei de nelegalitate, având în vedere: i) caracterul de act administrativ individual al H.G. nr. 746/2022 avându-i ca beneficiari (foştii) salariaţii societăţii C. S.A. vizaţi de Decizia nr. 2370/2019 a ÎCCJ; ii) că de soluţionarea excepţiei de nelegalitate depinde soluţionarea cauzei, în sensul că odată înlăturată H.G. nr. 746/2022, aceasta influenţează soluţia pe care instanţa o va pronunţa asupra recursului formulat de reclamantă.
Pentru toate aceste considerente, solicită admiterea excepţiei de nelegalitate aşa cum a fost aceasta formulată.
II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 746/2002, invocată de reclamantă, Înalta Curte o va respinge ca nefondată pentru următoarele considerente:
În drept, conform art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea 554/2004 "legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate. Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul."
Din analiza acestui text legal rezultă condiţiile de admisibilitate ce trebuie îndeplinite în soluţionarea excepţiei de nelegalitate: excepţia trebuie să vizeze un act administrativ individual, neexceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ; existenţa prealabilă a unui litigiu în care să fie invocată excepţia; existenţa unei legături între actul administrativ cu privire la care este invocată excepţia de nelegalitate şi modul de soluţionare a prezentei cauze.
Recurenta-reclamantă A. a invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, excepţia de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 746/2022, susţinând că aceasta contravine prevederilor art. 9 din Anexa nr. 1 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 49/1997, art. 44 alin. (1) din Constituţia României şi art. 1 pct. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În concret, recurenta arată că actul administrativ atacat reduce procentul de acţiuni ce pot fi achiziţionate de foştii salariaţi ai C. S.A. de la 8% la 1%, ceea ce ar constitui o restrângere abuzivă a dreptului de proprietate şi o vătămare a intereselor legitime recunoscute prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Cu privire la admisibilitatea excepţiei de nelegalitate, instanţa de recurs constată că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Astfel, actul atacat are natura juridică de act administrativ individual, conform considerentelor obligatorii ale Deciziei nr. 2/2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a statuat că H.G. nr. 746/2022 este un act administrativ unilateral şi individual, emis în vederea executării în concret a dispoziţiilor legale privind persoanele determinate expres în cuprinsul titlului executoriu. De asemenea, excepţia este invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul instanţei, iar înlăturarea efectelor H.G. nr. 746/2022 ar influenţa soluţia asupra recursului, existând astfel o legătură directă între actul administrativ şi cauza dedusă judecăţii.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte reţine că, în lumina modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012 şi prin raportare la considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 267/2014, controlul indirect de legalitate exercitat pe calea excepţiei de nelegalitate este limitat la verificarea conformităţii actului administrativ cu normele cu forţă juridică superioară, fără a permite deducerea unei acţiuni de contencios administrativ în cadrul unui alt litigiu. Astfel, instanţa nu poate analiza motivele care ţin de oportunitatea sau de legalitatea în sens larg, ci doar de respectarea principiului legalităţii în raport cu normele juridice aplicabile.
Critica privind pretinsa modificare a normelor cu forţă juridică superioară este neîntemeiată, întrucât H.G. nr. 746/2022 nu conţine dispoziţii care să modifice prevederile O.U.G. nr. 49/1997 sau ale O.G. nr. 55/2003. Actul guvernamental reprezintă o măsură de punere în aplicare a titlului executoriu, fără a institui norme noi sau a altera regimul juridic existent. Referitor la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, instanţa constată că acestea prevăd dreptul salariaţilor C. S.A. de a achiziţiona acţiuni "până la limita de 8% din capitalul social", iar nu un drept absolut la un procent fix. Determinarea cotei procentuale şi a momentelor de achiziţie sunt lăsate la aprecierea Guvernului, prin emiterea unei hotărâri, conform textului legal. Astfel, nu se poate susţine că H.G. nr. 746/2022 ar fi emis cu încălcarea dispoziţiilor legale incidente.
Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 2370/2019, invocată de reclamantă, nu stabileşte obligaţia Guvernului României de a emite o hotărâre pentru vânzarea unui procent fix de 8% din acţiunile C. S.A., ci obligă Guvernul să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, ceea ce s-a realizat prin adoptarea H.G. nr. 746/2022. În cuprinsul titlului executoriu nu este consacrat dreptul reclamantei de a achiziţiona acţiuni în procentul fix de 8%, fiind folosită în mod expres sintagma "până la 8%". Totodată, instanţa nu a identificat norma din care să rezulte că salariaţii ar fi cei care ar stabili cuantumul procentual al acţiunilor pe care să le cumpere, în funcţie de manifestarea de voinţă a acestora. Interpretarea sistematică a tezei a II-a şi a III-a relevă coerenţa reglementării, în sensul în care determinarea concretă a unei cote procentuale se va face prin hotărâre a Guvernului, care dobândeşte astfel o largă marjă de apreciere asupra materiei reglementate, fără ca această marjă să revină salariaţilor.
Critica privind încălcarea dreptului de proprietate, reglementat de art. 44 din Constituţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la CEDO, nu poate fi reţinută pe calea excepţiei de nelegalitate, întrucât aceasta presupune o analiză de fond asupra proporţionalităţii măsurii administrative, care excede cadrul limitat al controlului indirect de legalitate.
Pentru toate considerentele anterior expuse, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 746/2022 este nefondată şi urmează a fi respinsă ca atare.
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluţie instanţa are în vedere considerentele în continuare arătate.
Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul cu numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.
Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:
"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii C. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."
Debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:
"ART. 1 (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.
ART. 2 În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."
Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă.
Printr-un prim motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., partea recurentă susţine că instanţa de fond a respins petitul (iii) al acţiunii ca inadmisibil, fără ca excepţia inadmisibilităţii să fi fost invocată de pârâţi, ridicată din oficiu sau pusă în discuţia contradictorie a părţilor, contrar dispoziţiilor art. 14 alin. (5) şi (6) C. proc. civ.
Această critică este nefondată. Din considerentele hotărârii reiese că instanţa de fond a analizat excepţia inadmisibilităţii în contextul susţinerilor pârâţilor şi a respins-o ca neîntemeiată, reţinând că fiecare reclamant are dreptul de a solicita individual executarea titlului executoriu, nefiind vorba de obligaţii indivizibile sau solidare. Mai mult, instanţa a precizat că litisconsorţiul procesual din dosarul de fond nr. x/2015 a fost facultativ, iar independenţa procesuală a fiecărui reclamant este păstrată inclusiv în faza executării.
Prin urmare, nu se poate reţine o încălcare a principiului contradictorialităţii, întrucât aspectele privind inadmisibilitatea au fost analizate în mod explicit, iar hotărârea s-a întemeiat pe elemente supuse dezbaterii contradictorii, în conformitate cu art. 14 alin. (6) C. proc. civ.
Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, caracterul nefondat al acestuia, sentinţa de fond recurată îndeplinind cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a expus argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.
Recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă nu a justificat soluţia prin raportare la dispoziţiile art. 18 alin. (5) şi art. 24 din Legea nr. 554/20044.
Această susţinere este, de asemenea, nefondată. Instanţa de fond a analizat natura obligaţiei impuse prin titlul executoriu - adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ - şi a concluzionat că aceasta nu generează un drept material individual susceptibil de valorificare distinctă, ci o obligaţie unică în sarcina Guvernului. În acest context, Curtea a reţinut în mod corect că penalităţile stabilite în titlul executoriu nu exclud necesitatea parcurgerii procedurii de executare silită reglementate de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ci dimpotrivă, presupun declanşarea acesteia de către fiecare reclamant interesat.
Motivarea instanţei este coerentă, raportată la natura titlului executoriu şi la regimul juridic al executării silite în contencios administrativ.
În plus, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului confirmă că motivarea hotărârii este o garanţie a imparţialităţii şi o condiţie a procesului echitabil, însă nu impune o motivare exhaustivă, ci una suficientă şi pertinentă. În speţă, instanţa a indicat raţionamentul juridic şi factual care a condus la soluţia pronunţată, îndeplinind exigenţele art. 6 CEDO.
Cu privire la pretinsa încălcare a autorităţii de lucru judecat, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a ignorat statuările definitive din decizia civilă nr. 2370/2019 a Î.C.C.J., care ar fi constatat culpa Guvernului în neexecutarea obligaţiei de a adopta hotărârea de guvern privind vânzarea acţiunilor C..
Această critică nu poate fi primită, întrucât judecătorul fondului a analizat în mod detaliat efectele deciziei nr. 2370/2019 şi a reţinut că aceasta nu generează autoritate de lucru judecat asupra raporturilor juridice deduse judecăţii în prezenta cauză, întrucât nu există identitate de cauză, de părţi şi de obiect. Fiecare reclamant are dreptul de a solicita executarea titlului în mod individual, iar litigiul actual vizează o cerere distinctă, formulată separat, în cadrul procedurii speciale de executare.
Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., încălcarea autorităţii de lucru judecat presupune existenţa unei hotărâri anterioare definitive care să fi soluţionat aceeaşi cauză, între aceleaşi părţi, cu acelaşi obiect. În speţă, instanţa de fond a constatat în mod corect că aceste condiţii nu sunt îndeplinite, iar statuările din decizia nr. 2370/2019 nu pot fi extinse automat asupra altor cereri formulate ulterior, în temeiul independenţei procesuale a fiecărui reclamant.
Considerente generale privind procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004
Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017, procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:
a)Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).
Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.
Această etapă are un dublu scop:
- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;
- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.
b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.
Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.
Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.
Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.
Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004: - pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul); - pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.
Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile C. proc. civ.. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.
De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.
Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.
În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.
Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.
Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.
Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.
Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).
În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.
Prin motivele de recurs circumscrise cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în special a dispoziţiilor art. 18 alin. (5) şi art. 24 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
În esenţă, recurenta critică faptul că instanţa de fond nu a dispus sancţionarea conducătorului autorităţii publice cu amendă şi penalităţi zilnice, deşi, în opinia sa, erau îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 24 alin. (3) din legea menţionată. De asemenea, se susţine că instanţa a interpretat greşit regimul juridic al penalităţilor stabilite prin titlul executoriu, considerând că acestea nu pot fi valorificate decât în urma parcurgerii procedurii speciale reglementate de art. 24 alin. (3) şi (4), deşi, potrivit recurentei, penalităţile au fost deja stabilite definitiv prin Decizia nr. 2370/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Criticile formulate sunt nefondate.
Instanţa de fond a analizat în mod corect dispoziţiile legale incidente şi a reţinut că procedura reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 presupune parcurgerea unor etape distincte, cu finalitate coercitivă, în vederea obţinerii executării în natură a obligaţiei stabilite prin titlul executoriu. Astfel, aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor prevăzute de art. 24 alin. (3) reprezintă mijloace de constrângere, iar stabilirea sumelor definitive se realizează ulterior, în condiţiile alin. (4), numai dacă debitorul nu execută obligaţia în termen de trei luni de la comunicarea hotărârii de aplicare a amenzii şi penalităţilor.
În speţă, instanţa de fond a constatat legal că, obligaţia impusă prin titlul executoriu - adoptarea unei hotărâri de guvern - a fost îndeplinită la data de 8 iunie 2022, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, anterior pronunţării hotărârii de soluţionare a cererii formulate de reclamantă. Prin urmare, nu se mai justifica aplicarea mijloacelor de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3), întrucât scopul procedurii speciale - determinarea debitorului să execute obligaţia în natură - fusese deja atins.
Referitor la petitul privind stabilirea sumei definitive cu titlu de penalităţi, instanţa a reţinut că, potrivit art. 24 alin. (4), această etapă procedurală presupune existenţa unei hotărâri anterioare de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor, de la a cărei comunicare să fi trecut un termen de trei luni în care debitorul să fi rămas în pasivitate. În lipsa unei astfel de hotărâri, cererea este inadmisibilă. În speţă, nu a fost pronunţată o hotărâre de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor, astfel că nu se poate dispune stabilirea unei sume definitive în favoarea reclamantei.
Cât priveşte penalităţile de 1000 RON/zi menţionate în Decizia nr. 2370/2019, instanţa de fond a reţinut în mod corect că acestea nu reprezintă o creanţă executorie în sensul art. 663 din C. proc. civ., ci o sancţiune potenţială, supusă procedurii de stabilire prevăzute de art. 24 alin. (4). Interpretarea contrară ar transforma reglementarea în cauză într-un mecanism automat de îmbogăţire, fără parcurgerea etapelor legale necesare.
În concluzie, prima instanţă a aplicat corect dispoziţiile art. 18 alin. (5) şi art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi prevederile art. 892 din C. proc. civ., în acord cu jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, inclusiv Deciziile nr. 21/2021 şi nr. 12/2018, precum şi cu interpretarea validată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 303/2019.
Înalta Curte constată că obligaţia stabilită în sarcina intimatului-pârât a fost executată anterior introducerii cererii de chemare în judecată pendinte, nu a fost parcursă etapa de aplicare a penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nu există temei legal pentru stabilirea penalităţilor solicitate.
Prin urmare, criticile formulate în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt nefondate şi urmează a fi respinse ca atare.
Faţă de cele expuse anterior, instanţa de recurs constată că toate motivele de recurs sunt nefondate, iar hotărârea instanţei de fond se circumscrie cadrului legal şi jurisprudenţial aplicabil, motiv pentru care se impune menţinerea acesteia în întregime.
În ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie formulată de intimatul-intervenient Ministerul Energiei, în interesul intimatului-pârât Guvernul României, Înalta Curte având în vedere prevederile art. 61 alin. (3) din C. proc. civ., natura juridică de simplă apărare a cererii de intervenţie, îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege sub aspectul dovedirii interesului propriu al intervenientului accesoriu din prisma prevederilor art. I, IV, V din O.G. nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului Petrom S.A., urmează să admită cererea de intervenţie accesorie în favoarea intimatului-pârât Guvernul României.
Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022, ca nefondată, va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1544 pronunţată la 30 septembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat şi va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intimatul-intervenient Ministerul Energiei, în interesul intimatului-pârât Guvernul României.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge excepţia de nelegalitate a Hotărârii de Guvern nr. 746/2022, ca nefondată.
Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1544 pronunţată la 30 septembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intimatul-intervenient Ministerul Energiei, în interesul intimatului-pârât Guvernul României.
Definitivă.
Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.
Pronunţată astăzi, 26 iunie 2025.