Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Procedura în primă instanță
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, reclamanții G. CEE România și Centrul de Resurse Juridice au solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare și Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, suspendarea autorizației parțiale nr. 02/2010 și obligarea la efectuarea consultărilor publice conform dispozițiilor art. 4 și art. 6 din Convenția de la Aarhus, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.
În motivarea cererii, reclamanții au arătat că pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a confirmat decizia de amplasare a unui depozit de deșeuri nucleare în localitatea Saligny fără a realiza niciun fel de plan/program/proiect care să fie pus în discuția publicului conform art. 7 din Convenția de la Aarhus și fără niciun fel de alte consultări ale publicului.
Instituțiile reclamante au invocat Anexa 1 din Convenția de la Aarhus, care prevede faptul că aceste consultări sunt obligatorii în acest domeniu al amplasării de depozite de deșeuri nucleare, astfel încât prin legislația națională nu se poate deroga de la această Convenție, iar în prezent, pe baza acestei autorizații de amplasare, beneficiarul stabilit, SC „N.” SA, a acordat deja unei persoane fizice autorizate contractul de evaluare a terenurilor pe care se va construi acest depozit de deșeuri nucleare.
Astfel, au susținut reclamanții, se eludează atât dispozițiile Convenției de la Aarhus privind participarea publicului la luarea deciziilor de mediu, cât și dispozițiile Directivelor Europene SEA și EIA, transpuse în România prin H.G. nr. 1074/2006 și respectiv, H.G. nr. 445/2009.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a solicitat respingerea cererii ca nefondată, susținând că autorizația a cărei suspendare se solicită este o autorizație parțială cu caracter de decizie provizorie, emisă în baza art. 8 alin. (9) și (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, iar în cuprinsul său sunt precizate expres limitele acesteia, permițând titularului său să desfășoare doar anumite activități.
Pârâta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei capacității procesuale de exercițiu a reclamantului Centrul de Resurse Juridice, excepția lipsei calității de reprezentant a aceluiași reclamant în raport de reclamanta G. CEE România, excepția lipsei de interes și a lipsei calității procesuale active a reclamantei G. CEE România și a solicitat respingerea cererii ca inadmisibilă. Instituția pârâtă a susținut că evaluarea unui teren, indiferent de scopul acesteia, nu are valoare de decizie de mediu în sensul Convenției de la Aarhus, iar în ceea ce privește autorizarea ce i-a fost emisă de cealaltă pârâtă, a precizat că aceasta nu are decât valoarea unei autorizări de principiu, fără efecte materiale, toate demersurile fiind făcute în scopul identificării locației optime.
În ceea ce privește consultarea publicului interesat, agenția pârâtă a susținut că este prematur a se realiza în stadiul investigațiilor amplasamentului, iar în conformitate cu legislația națională, aceasta urmează a fi organizată de către autoritățile de mediu, în vederea emiterii acordului de mediu.
Prin încheierea din data de 23 iunie 2010, astfel cum a fost completată prin încheierea dată în Camera de consiliu la data de 20 decembrie 2010, Curtea a respins, ca neîntemeiate, excepțiile lipsei capacității procesuale de exercițiu a reclamantului Centrul de Resurse Juridice, lipsei calității de reprezentant a reclamantului Centrul de Resurse Juridice în raport de reclamanta G. CEE România, lipsei de interes și a lipsei calității procesuale active a reclamantei G. CEE România.
2. Hotărârea Curții de Apel
Prin Sentința civilă nr. 1267 din 21 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare, formulată de către reclamanții G. CEE România și Centrul de Resurse Juridice, în contradictoriu cu pârâții Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare și Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut situația de fapt potrivit căreia, prin Autorizația pentru desfășurarea de activități nucleare nr. DFDSMA_AN&DR_02/2010, pârâta Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare a autorizat parțial pârâta Agenția Nucleară pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) „să amplaseze Depozitul Final de Deșeuri de Slabă și Medie Activitate (DFDSMA) în localitatea Saligny, județul Constanța, în conformitate cu documentația prezentată, reglementările naționale de securitate radiologică și prevederile impuse în Anexele 01 și 02 care fac parte din prezenta autorizație”, cu intrare în vigoare la data de 21 februarie 2010 și expirare la data de 20 februarie 2012, „ca urmare a analizării documentației înregistrate la CNCAN cu nr. 5638/VB/din 10 decembrie 2009 și a completărilor ulterioare înregistrate la CNCAN cu nr. 201 din 18 ianuarie 2010 și cu nr. 673/VB/10 februarie 2010”.
Analizând dispozițiile legale incidente în cauză, respectiv art. 2 alin. (1) lit. ș) și lit. t), art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum și art. 8 alin. (7), (8), (9) și (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, Curtea a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile cazului bine justificat și a pagubei iminente.
Astfel, în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, instanța de fond, examinând cadrul normativ de reglementare a condițiilor de emitere a unei autorizații parțiale de amplasare a unui depozit de deșeuri radioactive, a constatat că aspectele referitoare la pretinsa încălcare a dispozițiilor Convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, necesită o interpretare a unor noțiuni autonome precum cea de „luare a unei decizii” aptă a afecta mediul, precum și o apreciere asupra mijloacelor de informare utilizate de către pârâta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) în ceea ce privește caracterul lor adecvat prin raportare la consecințele preconizate, aspecte ce nu pot forma obiectul cercetării succinte ce îi este permisă instanței în procedura sumară a verificării aparenței de nelegalitate.
În condițiile în care singurele activități pe care le poate desfășura pârâta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) în baza autorizației în cauză sunt investigații și caracterizarea amplasamentului, achiziția terenului aferent, obținerea acordului de mediu, obținerea și avizarea/aprobarea documentațiilor de urbanism, obținerea certificatului de urbanism, obținerea avizului sanitar, obținerea altor avize și autorizații solicitate conform legii, care prin ele însele nu sunt de natură să afecteze mediul, Curtea a înlăturat motivele invocate de către reclamanți ca reprezentând niște temeiuri suficient de caracterizate pentru a fi cercetate în susținerea aparenței de nelegalitate, revenind instanței învestite cu analizarea legalității autorizației să aplice propriul raționament juridic și să confere propria interpretare corelată a dispozițiilor relevate.
Mai mult, în condițiile în care pârâta Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) a și depus la dosarul cauzei un Program de comunicare cu publicul pentru DFDSMA SALIGNY, prima instanță a apreciat susținerile reclamanților referitoare la lipsa oricărei informări și consultări a publicului ca fiind lipsite de temei.
Referitor la cerința pagubei iminente, Curtea a constatat că, atât din conținutul dispozițiilor legale, cât și din cuprinsul autorizației, rezultă cu claritate faptul că în măsura în care nu sunt obținute toate avizele și acordurile necesare, printre care se regăsește și acordul de mediu, pârâtei nu i se va elibera autorizația finală, în baza căreia ar putea demara activitățile de amplasare a depozitului, apreciind, pe cale de consecință, că reclamanții nu au relevat argumente pertinente pentru care evaluarea de mediu care urmează a fi efectuată nu ar fi corectă dacă intervine după achiziționarea terenului, în condițiile în care achiziționarea se face pe riscul pârâtei și ea este necesară pentru a se realiza, ulterior, studiul de impact asupra mediului și studiul de fezabilitate, iar în măsura în care acestea nu vor fi pozitive, amplasarea depozitului nu va fi posibilă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinței civile nr. 1267 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs reclamanții Centrul de Resurse Juridice și G. CEE România, care au criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând dispozițiile art. 3041 C. proc. civ.
Motivele de recurs invocate de recurenți se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocându-se ignorarea prevederilor Convenției de la Aarhus privind suspendarea efectelor actelor sau procedurilor prevăzute în Anexa 1 a convenției menționate.
Recurenții arată că „prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ sunt contrare art. 9.2 din convenție întrucât condițiile impuse de legea națională sunt mai restrictive decât dispozițiile Convenției de la Aarhus.
În ceea ce privește cazul bine justificat prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004 se arată că instanța nu a analizat actele care se întocmesc de beneficiar ca urmare a obținerii autorizației parțiale și că programul depus la dosar nu conține niciun fel de procedură de consultare a publicului așa cum prevede art. 6 din Convenție iar o consultare ulterioară finalizării depozitului ca și evaluarea de mediu nu ar putea să mai schimbe nimic, fiind pur formală.
4.Apărările formulate de intimați.
Prin întâmpinările depuse la dosar Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare și Agenția Nucleară și pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR) au solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței pronunțate de Curtea de Apel București prin care a fost respinsă cererea de suspendare a autorizației parțiale cu caracter de decizie provizorie, emisă de CNCAN în baza art. 8 alin. (9) și (10) din Legea nr. 111/1996 privind desfășurarea în siguranță, reglementarea, autorizarea și controlul activităților nucleare, republicată, cu modificările ulterioare, deoarece instanța de fond nu a ignorat prevederile Convenției de la Aarhus, așa cum susține recurenta ci a constatat corect că singurele activități pe care le poate desfășura Agenția Nucleară și Pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR), în baza autorizației parțiale, sunt investigații și caracterizarea amplasamentului, achiziția terenului aferent, obținerea acordului de mediu, obținerea și avizarea/aprobarea documentațiilor de urbanism, obținerea certificatului de urbanism, obținerea avizului sanitar, obținerea altor avize și autorizații solicitate conform legii, care prin ele însele nu sunt de natură să afecteze mediul.
Aspectul suspendării executării actului administrativ a fost cercetat de instanța in extenso în hotărârea recurată, atât din perspectiva dreptului național, cât și din aceea a Convenției.
Mai mult recurentele nu au administrat o contraprobă la programul instituției AN&DR cu privire la comunicarea cu publicul pentru DFDSMA Saligny.
II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursului.
Recurentele-reclamante au învestit instanța de contencios-administrativ și fiscal cu o cerere de suspendare a Autorizației parțiale nr. 02/2010 pentru desfășurarea de activități nucleare, emisă de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare, pentru amplasarea Depozitului Final de Deșeuri de Slabă și Medie Activitate (DFDSMA) în localitatea Saligny județul Constanța de către Agenția Nucleară și Pentru Deșeuri Radioactive (AN&DR), cu termen de intrare în vigoare la 21 februarie 2010, solicitând obligarea la efectuarea consultărilor publice, conform art. 4 și 6 din Convenția de la Aarhus ratificată de România prin Legea nr. 86/2000.
Prin hotărârea pronunțată prima instanță a reținut că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele care succed.
1.Argumentele de fapt și de drept relevante.
Conform dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:
(1) „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate.”
Cele două condiții cerute cumulativ de norma citată au fost analizate sumar de Curtea de Apel, rămânând necercetate împrejurări esențiale, relevate de reclamante în cererea de suspendare.
Referitor la cazul bine justificat, în definiția legală a acestei noțiuni cuprinsă în art. 2 lit. t) din același act normativ se arată că vizează „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ” .
În mod evident, în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumția de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ.
Relevantă în această privință este faptul că potrivit Convenției de la Aarhus din 25 iunie 1998 „publicul trebuie să fie conștient de procedurile privind participarea la procesul luării deciziilor cu implicații asupra mediului, să aibă acces liber la aceste proceduri și să știe cum să le folosească”.
În acest sens prin art. 6.2 din Convenție s-a prevăzut că publicul interesat va fi informat prin anunț public ori în mod individual, când este cazul despre demararea unei proceduri de luare a deciziei de mediu și într-o măsură adecvată, în timp util și efectiv, printre altele despre activitatea propusă, natura deciziei posibile, începutul procedurii, oportunități de participare a publicului.
Preambulul Convenției de la Aarhus pune în evidență două concepte: dreptul la un mediu sănătos, privit ca un drept fundamental al omului, precum și importanța accesului la informație, a participării publice și accesul la justiție, în vederea dezvoltării durabile.
Prin Convenție - care consacră trei principii directoare, se recunoaște dreptul la mediu ce este înfățișat cu titlu de obiectiv care trebuie realizat - fără a-i fi precizat conținutul și sunt recunoscute garanțiile procedurale prin care să se realizeze obiectivul, respectiv dreptul publicului de a participa la procesul decizional și la accesul la justiție în materie de mediu.
Cele trei principii directoare, consacrate de Convenție se referă la:
a) dreptul publicului de a avea acces la informația de mediu;
b) dreptul publicului de a participa la luarea deciziilor;
c) garantarea dreptului publicului de a se adresa justiției în cazul în care primele două drepturi sunt încălcate și, deopotrivă garantarea dreptului publicului de a se adresa justiției în cazurile în care legislația de mediu este încălcată.
Recurenții-reclamanți au susținut că CNCAN a confirmat decizia de amplasare a unui depozit de deșeuri nucleare în localitatea Saligny fără a realiza un program/plan care să fie pus în discuția publicului conform Convenției, consultări care sunt obligatorii în acest domeniu.
Deși intimata-pârâtă a depus un program de comunicare cu publicul pentru DFDSMA Saligny așa cum a reținut prima instanță, în cauză nu s-a făcut dovada că această consultare a avut loc, iar AN&DR prin întâmpinare apreciază că o astfel de consultare a publicului interesat ar fi prematur a se realiza în acest stadiu al investigațiilor amplasamentului.
Existența dreptului la informare privind calitatea și pericolele pentru mediu este recunoscută atât legislativ, precum și în jurisprudența CEDO.
Concluzionând, Înalta Curte constată că recurenții-reclamanți au probat existența unor împrejurări de natură a crea îndoieli în privința legalității actului administrativ fiscal și, fără a tranșa această chestiune în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, urmează a reține că este îndeplinită condiția cazului bine justificat.
Referitor la paguba iminentă, art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004 o definește ca fiind „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public”.
Contrar celor reținute de Curtea de apel, Înalta Curte constată că paguba rezultă din adoptarea unei decizii administrative fără consultarea corespunzătoare a publicului asupra impactului acestei măsuri, precum și din natura litigiilor de mediu unde paguba este reprezentată de vătămări ale mediului, de natură să ducă la deteriorarea mediului și la periclitarea principiului dezvoltării durabile.
2.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Față de cele expuse mai sus Curtea în baza art. 312 (1) și (2) C. proc. civ., va admite recursul și va modifica sentința în sensul că va admite cererea de suspendare așa cum a fost formulată de reclamanți.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul declarat de Centrul de Resurse Juridice și G. CEE România împotriva Sentinței civile nr. 1267 din 21 februarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată, în sensul că admite cererea reclamanților.
Suspendă executarea autorizației parțiale pentru desfășurarea de activități nucleare nr. DFDSMA_AN&DR-02/2010 emisă de Comisia Națională pentru Controlul Activităților Nucleare până la soluționarea în primă instanță a acțiunii în anulare.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 ianuarie 2012.