Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea formulată reclamantul Z.D. a solicitat, în contradictoriu cu Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor, suspendarea executării:
- Ordinului Președintelui ANAF nr. 2406 din 04 iulie 2011;
- Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011;
- Preavizului nr. 38690 din 05 iulie 2011 emis Autoritatea Națională a Vămilor;
- rezultatelor examenului de testare profesională;
- Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011 emis de Autoritatea Națională a Vămilor, până la rămânerea definitivă a cererii în anulare formulată împotriva acestora.
În motivarea cererii, s-a arătat că a îndeplinit funcția publică teritorială de execuție de inspector grad profesional superior la Biroul Vamal Constanța Sud.
Prin actul administrativ intitulat "preaviz" nr. 38690 din 05 iulie 2011, emis de Autoritatea Națională a Vămilor i s-a comunicat acordarea unui preaviz de 30 de zile calendaristice începând cu data emiterii acestuia, având în vedere faptul că funcția publică pe care o ocupa a fost supusă reorganizării în baza Ordinului nr. 2406/2011.
În acest "preaviz" s-a menționat că funcția publică de execuție pe care o ocupa reclamantul este vacantă și poate să opteze pentru ocuparea aceleiași funcții, urmând să susțină un examen, în baza opțiunii formulate care trebuia transmisă în scris până la data de 12 iulie 2011.
Conform Ordinului Președintelui ANAF nr. 2407 din 04 iulie 2011, s-a dispus ca examinarea candidaților care depășeau numărul posturilor vacante să se facă în perioada 18 - 29 iulie 2011.
Având în vedere faptul că era pus în situația de a ocupa prin examen un post pe care deja îl ocupă și ale cărui atribuții deja le exercită, reclamantul a formulat opțiunea de a ocupa postul de inspector grad profesional principal la Biroul Vamal Constanța Sud, post supus reorganizării. Conform prevederilor Ordinului nr. 2407/2011, anexa nr. 11, s-a stabilit că, în situația în care mai multe persoane optează pentru aceeași funcție publică de conducere sau de execuție vacantă, se organizează examen de testare profesională.
La data de 19 iulie 2011, a susținut proba scrisă, ocazie cu care a obținut un punctaj de 76 de puncte, punctaj care depășea baremul impus prin Ordinul nr. 2407/2011 și în care stabilea că pentru funcțiile de execuție este necesar un punctaj minim de 50 de puncte.
Pârâta A.N.A.F., prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 și 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F., întrucât și-au produs efectele.
Pe fond, a solicitat respingerea cererii de suspendare, arătând că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Pârâta A.N.V., prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei de obiect în ceea ce privește suspendarea Preavizului nr. 38690/2011, întrucât și-a produs efectele, iar pe de altă parte excepția inadmisibilității, deoarece acesta nu este un act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004.
De asemenea, a invocat și excepția lipsei de obiect și inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională.
Pe fondul cererii de suspendare, a solicitat să se constate că, în cauză, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Prin Sentința civilă nr. 344 din 18 octombrie 2011 Curtea de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F., ca nefondată, a respins excepția lipsei de obiect și a inadmisibilității cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate, a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38690 din 05 iulie 2011, a respins cererea de suspendare a executării Preavizului nr. 38690 din 05 iulie 2011, promovată de reclamantul Z.D., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională a Vămilor și Agenția Națională de Administrare Fiscală, a respins cererea de suspendare a executării Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și 2407 din 04 iulie 2011 emise de Președintele A.N.A.F. și a rezultatului examenului de testare profesională, a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.V și a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011 emis de vicepreședintele A.N.V. până la pronunțarea instanței de fond.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului și a celor două ordine emise de Președintele ANAF este nefondată, neavând relevanță dacă acestea au fost sau nu puse în executare.
Excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării Preavizului nr. 38690/2011 a fost apreciată ca fiind fondată și a fost admisă, reținându-se că acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative, așa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege.
Instanța de fond a mai reținut că existența unui caz bine justificat nu poate fi reținută decât dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actele administrative emise în baza și în vederea executării legii.
Natura măsurii dispuse prin Ordinele nr. 2406 - 2407/2011 și rezultatul examenului de testare nu constituie prin ea însăși un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma administrării de probe.
În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, curtea de apel a constatat că paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din lege drept prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
În ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011, instanța de fond a reținut că cererea este întemeiată.
Încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcție a contestatorului creează o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 7395 din 02 august 2011, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispozițiile legale și nici nu se poate susține că au fost respectate dispozițiile art. 99 pct. 6.
Astfel, la o cercetare sumară, nu se poate reține decât că preavizul nr. 38690 din 05 iulie 2011, este unul formal care nu a permis contestatorului să beneficieze de disp. art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce privește cea de a doua condiție, prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța de fond a reținut că și aceasta este îndeplinită, deoarece prin executarea Ordinului nr. 7395 din 02 august 2011, reclamantul a fost lipsit de veniturile necesare întreținerii sale în condițiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-și găsi un alt loc de muncă.
Împotriva hotărârii instanței de fond pârâta Autoritatea Națională a Vămilor prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).
Recurenta susține că instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea cererii de suspendare a actului administrativ nu se poate pronunța cu privire la legalitatea sau nelegalitatea actului a cărui suspendare se solicită decât sub riscul de a se pronunța asupra unei problematici ce excede cadrului procesual de soluționare a cauzei având ca obiect o cerere de suspendare a unui act administrativ și nu o cerere în constatarea legalității ori nelegalității actului administrativ, cu toate consecințele ce ar decurge dintr-o astfel de cerere: anularea (sau desființarea) actului ori menținerea acestuia.
Având în vedere cele arătate, în ceea ce privește cazul bine justificat, această condiție nu este îndeplinită de către reclamant.
Suspendarea executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu a fost îndeplinită în cauză.
Cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1), prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând așadar dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminenței producerii pagubei.
Pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.
Recurenta mai consideră că sentința civilă recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.), deoarece nu înțelege susținerea primei instanțe conform căreia au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999 care nici măcar nu a argumentat, motivând în clar în ce fel i-au fost încălcate drepturile reclamantului.
Potrivit alin. (3) al art. 100 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare: "(3) În cazul în care există mai mulți funcționari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituția publică".
La art. 105 alin. (1) din același act normativ se precizează expres: "Corpul de rezervă este format din funcționarii publici care au fost eliberați din funcția publică în condițiile art. 99 alin. (1) lit. a) - c), e) și g) și este gestionat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici".
Prin urmare, în situația în care raporturile de serviciu ale funcționarilor publici ar fi încetat prin eliberare din funcția publică anterior preavizului, aceștia nu ar mai fi putut beneficia de perioada de preaviz deoarece intrau în corpul de rezervă al funcționarilor publici.
Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu.
Suspendarea actului administrativ, ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate".
Deci, legea impune următoarele condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/ 2004:
- să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral;
- să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă;
- să se facă dovada existenței "cazului bine justificat";
- să se facă dovada "pagubei iminente".
Primele două condiții sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral și s-a formulat plângere prealabilă.
"Cazul bine justificat" este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În cauză, Curtea de Apel a invocat dispozițiile art. 99 alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999 care se referă la preaviz, ca și dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, însă nu pot fi reținute aceste susțineri pentru "cazul bine justificat" în cazul ordinului de eliberare din funcție.
În cadrul cererii de suspendare instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamantă pentru a se considera îndeplinită condiția "cazului bine justificat".
"Paguba iminentă", o altă condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind "prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public".
Și în privința acestei condiții, susținerile sunt nefondate.
Intimatul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.
În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și la recuperarea prejudiciilor cauzate.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.
În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată și pe cale de consecință va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul declarat de Autoritatea Națională a Vămilor - prin Direcția Regională pentru Accize și Operațiuni Vamale Constanța, împotriva Sentinței civile nr. 344 din 18 octombrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția comercială, maritimă și fluvială, de contencios administrativ și fiscal.
Modifică sentința atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul Z.D., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 23 februarie 2012.