Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei.
1. Cadrul procesual
Prin încheierea din data de 3 septembrie 2012, pronunțată de către Tribunalul Prahova, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 9401/105/2011, Curtea de Apel Ploiești a fost sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005, a Procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, precum și a criteriilor care au stat la baza analizei personalului aflat la dispoziția unității, excepție invocată de către reclamanții T.O.V., M.V., R.R.M., G.A., G.D.P., C.M.N., G.V., R.M.A., I.F.C., M.G.B., D.L., C.M.R., S.F., D.L.A., S.M., A.I.A., M.A.N., R.I., C.C.A., C.I.B., N.V., A.C.G., M.P., S.L.S., P.C., S.A.F., C.I.A., R.B.A., M.B., S.F., S.V., M.D.C., S.R.A., R.A., F.M.C., C.I.I., G.P.A., I.B.C., S.M.L., C.B., în contradictoriu cu Inspectoratul pentru Situații de Urgență al Jud. Prahova "Ș.C.", Inspectoratul pentru Situații de Urgență București și Ministerul Administrației și Internelor.
În motivarea excepției de nelegalitate, reclamanții au arătat că actele administrative contestate nu au fost publicate în M. Of. al României, Partea I, că urmările nepublicării sunt prevăzute de dispozițiile Legii nr. 24/2000, că Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005 este emis de către un conducător al administrației publice centrale de specialitate și că acesta este un act administrativ cu caracter normativ, ca urmare a faptului că reglementează competențele de gestiune ale resurselor umane ale ministrului, secretarilor de stat, secretarului general, precum și al șefilor/comandanților unităților Ministerului Administrației și Internelor, fiind aplicabil în mod abstract unui număr nedeterminat de persoane, precum și că emiterea și semnarea ordinelor de trecere în rezervă a reclamanților s-a făcut de către șeful Inspectoratului General pentru Situații de Urgență al jud. Prahova.
Reclamanții au mai arătat că ordinul precizat nu este unul clasificat, potrivit legii, și nici act normativ cu caracter individual, pentru a constitui o excepție de la publicarea în M. Of. al României.
Reclamanții au mai învederat că în mod nelegal procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională a fost aplicată la nivelul fiecărui ordonator de credite, în speță la nivel de inspectorat general, că în acest sens au fost elaborate metodologii și proceduri transmise prin adresa inspectorului general nr. 7104/2011, care nu avea o astfel de competență, precum și că, în baza art. 4 lit. a) din Metodologie, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a delegat în mod nelegal competențe ce vizau managementul resurselor umane unei structuri subordonate, respectiv Inspectoratul pentru Situații de Urgență Prahova, în sensul că aceasta din urmă să stabilească criterii care vor sta la baza analizei personalului aflat la dispoziția unității și care urmează să fie supus procedurii de selecție.
La Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal, excepția de nelegalitate a fost înregistrată sub nr. 776/42/2012.
Prin întâmpinare, Inspectoratul pentru Situații de Urgență București a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, motivat în esență de faptul că metodologia și procedura, precizate anterior, precum și adresa Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nr. 7104 din 21 iunie 2011 nu sunt acte administrative, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru lipsa procedurii prealabile, ca urmare a faptului că reclamanții nu au urmat procedura prealabilă și obligatorie prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005, motivat de faptul că acesta este un act administrativ cu caracter normativ, iar excepția de nelegalitate poate fi invocată, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, doar față de un act administrativ cu caracter individual, iar pe fond a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.
Ministerul Administrației și Internelor a formulat un "punct de vedere", prin care a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, motivat de faptul că Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005 este un act administrativ cu caracter normativ, solicitând totodată respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată, motivat, în esență, de faptul că motivele invocate de către reclamanți se axează pe nepublicarea actelor contestate în M. Of. al României, însă această critică nu poate fi reținută, față de dispozițiile art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, menținute prin dispozițiile art. 35 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, care înlătură obligația publicării ordinelor, instrucțiunilor și a altor acte cu caracter normativ, care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională.
La termenul de judecată din data de 21 februarie 2013, Curtea de apel a pus în discuția părților prezente excepțiile invocate de către pârâți prin întâmpinare, respectiv prin "punctul de vedere", excepții pe care ulterior le-a respins, pentru considerentele expuse pe larg în încheierea de ședință întocmită pentru acest termen de judecată.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin Sentința nr. 69 din 28 februarie 2013, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate a Ordinului Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005, a procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, a criteriilor care au stat la baza analizei personalului aflat la dispoziția unității invocată de reclamanții T.O.V., M.V., R.R.M., G.A., G.D.P., C.M.N., G.V., R.M.A., I.F.C., M.G.B., D.L., C.M.R., S.F., D.L.A., S.M., A.I.A., M.A.N., R.I., C.C.A., C.I.B., N.V., A.C.G., M.P., S.L.S., P.C., S.A.F., C.I.A., R.B.A., M.B., S.F., S.V., M.D.C., S.R.A., R.A., F.M.C., C.I.I., G.P.A., I.B.C., S.M.L., C.B., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Inspectoratul pentru Situații de Urgență al Județului Prahova "Ș.C.".
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut următoarele:
Referitor la critica de nelegalitate a reclamanților, vizând nepublicarea actelor contestate în M. Of. al României, Partea I, Curtea a considerat că, de principiu, legalitatea unui act administrativ, cu caracter individual sau normativ, trebuie apreciată în raport de legislația în vigoare la data emiterii lui.
În acest sens, a apreciat că trebuie avute în vedere dispozițiile art. 35 alin. (3) din Regulamentul (r1)/2005 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, conform cărora "nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucțiunile și alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică și siguranță națională".
Atât Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 600/2005, cât și Metodologia, Procedura și Criteriile a căror nelegalitate s-a invocat în prezenta cauză, au ca obiect reglementări ce privesc, lato sensu, activitatea Ministerului Administrației și Internelor și a unităților subordonate acestuia, deci implicit sectorul de ordine publică, astfel că față de acestea nu era incidentă obligația publicării în M. Of.
Pe de altă parte, instanța de fond a constatat că dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 consacră, la nivel de principiu, obligația publicării legilor și celorlalte acte normative adoptate de Parlament, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a deciziilor primului-ministru, a actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și a ordinelor, instrucțiunilor și altor acte normative emise de către conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate în M. Of. al României, Partea I.
Însă, instituirea obligației de publicare a actelor normative, pentru ca acestea să fie cunoscute de către toți cetățenii, nu se justifică decât atunci când actul normativ are aplicabilitate generală, vizând o problemă de interes public. Or, actele a căror nelegalitate s-a invocat în cauză nu au o aplicabilitate generală, producând efecte numai asupra personalului din Ministerul Administrației și Internelor.
De asemenea, s-a reținut că, potrivit dispozițiilor art. 26 alin. (3) și art. 28 din Regulamentul privind măsurile metodologice, organizatorice, termenele și circulația proiectelor de acte normative în Ministerul Administrației și Internelor, aprobat prin Ordinul Ministerului Administrației și Internelor nr. 533/2003, actele normative interne, care nu sunt secrete, se difuzează unităților din subordine, care le iau în evidență și le aduc la cunoștință celor interesați.
În acest sens, s-a constatat că reclamanții nu au făcut nicio dovadă a faptului că pârâții și-au nesocotit aceste obligații legale, astfel că au fost puși în imposibilitatea luării la cunoștință despre conținutul actelor administrative contestate, devenind incidente dispozițiile din art. 1169 din fostul C. civ., raportat la dispozițiile art. 25 din noul C. proc. civ.
Referitor la criticile de nelegalitate privind faptul că managementul resurselor umane din cadrul Ministerului Administrației și Internelor se putea realiza doar prin ordinul ministrului, inspectorului general al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nedându-i-se o astfel de competență, că în mod nelegal procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională a fost aplicată la nivelul fiecărui ordonator de credite, că inspectorul general nu avea competența elaborării de metodologii și proceduri, precum și că Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a delegat în mod nelegal competențe ce vizau managementul resurselor umane către Inspectoratul pentru Situații de Urgență Prahova, în sensul ca aceasta din urmă să stabilească criterii care vor sta la baza analizei personalului aflat la dispoziția unității și care urmează să fie supus procedurii de selecție, Curtea de apel a apreciat că și acestea sunt nefondate.
Datorită dificultăților financiare, de notorietate publică, autoritățile publice au fost nevoite să ia măsuri în vederea încadrării în bugetele aprobate, măsuri care s-au concretizat, în esență, în reduceri salariale, reorganizări și disponibilizări de personal.
În contextul social, economic și legislativ precizat, Ministrul Administrației și Internelor a emis Ordinul nr. I/658/2011, prin care a aprobat organigramele unităților Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, prevăzut cu 242 posturi.
Împrejurarea că în executarea acestui ordin, inspectorul general al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență a emis alte acte administrative individuale sau cu caracter normativ, nu atrage în vreun fel nelegalitatea acestora, câtă vreme procesul de reorganizare a fost aprobat inițial de către Ministrul Administrației și Internelor, fiind astfel respectate prevederile art. 17 alin. (3) din H.G. nr. 1490/2004.
De asemenea, în raport de dispozițiile art. 11 lit. d) și lit. o) din H.G. nr. 1490/2004, prima instanță a apreciat ca fiind nefondate susținerile privind necompetența Inspectoratului General pentru Situații de Urgență de a emite metodologia și procedura.
În ce privește necompetența Inspectoratului pentru Situații de Urgență al județului Prahova de a emite Criteriile care au stat la baza analizei personalului aflat la dispoziția unității, s-a reținut mai întâi că această instituție publică este, potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 1490/2004, o unitate subordonată a Inspectoratului General pentru Situații de Urgență București, cu personalitate juridică proprie.
Apoi, s-a constatat că, prin dispozițiile art. 4 lit. a) din Metodologia contestată, inspectorul general al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență a împuternicit practic conducătorii unităților din subordine pentru ca aceștia să stabilească, potrivit procedurii reglementate în cadrul metodologiei, criteriile menționate anterior, operațiune care se înscrie în mod legal și firesc în cadrul procedurii de reorganizare și este impusă, în esență, de imperativul desființării unor posturi, în vederea înscrierii în numărul celor aprobate, și de selectare a personalului pentru încadrarea pe acestea.
3. Recursul
Împotriva acestei sentințe au formulat recurs reclamanții T.O.V. ș.a., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs, recurenții-reclamanți au susținut faptul că sentința pronunțată a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, respectiv a Tribunalului Prahova, motivat de faptul că reclamanții au calitatea de funcționari publici cu statut special, iar potrivit dispozițiilor art. IV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului..".
Pe fondul excepției de nelegalitate, recurenții au arătat că instanța de fond, în mod nelegal, a reținut că Inspectoratul General pentru Situații de Urgență are competențe legale în ceea ce privește elaborarea și emiterea Procedurilor privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență precum și a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.
S-a susținut că, fiind vorba de acte administrative cu caracter normativ cu incidență asupra realizării managementului resurselor umane din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, acestea trebuiau să fie adoptate cu respectarea dispozițiilor constituționale și legale, a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului.
Astfel, prin dispozițiile art. 3 alin. (1) lit. c) pct. 10 și art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, legiuitorul a statuat în mod imperativ faptul că, managementul resurselor umane pentru personalul din cadrul ministerului (polițiști, funcționari publici, pompieri, jandarmi) se realizează de ministru prin emitere de ordin, iar în competența inspectorului general al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nu s-a dat o astfel de competență, prin instituția delegării.
Prin urmare, au susținut că metodologia și procedurile emise de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și transmise prin adresa inspectorului general nr. 7104/2011 cu nesocotirea competenței legale sunt nelegale, iar întrucât instanța de fond nu a făcut o analiză completă și fundamentată a criticilor cu privire la fondul cauzei, au solicitat admiterea recursului și, în principal, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului Prahova, iar în subsidiar, modificarea în tot a sentinței recurate, în sensul admiterii excepției de nelegalitate.
Procedura derulată în fața Înaltei Curți
Intimații-pârâți Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Ministerul Afacerilor Interne au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii instanței de fond ca fiind temeinică și legală.
Considerentele și soluția instanței de recurs
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurenții-reclamanți, a apărărilor cuprinse în cele două întâmpinări, cât și sub toate aspectele, după cum permit dispozițiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există motive pentru casarea sau modificarea acesteia.
Astfel, în ceea ce privește primul motiv de recurs invocat, Înalta Curte reține că reclamantul are calitatea de cadru militar, situația sa juridică/raportul juridic dedus judecății fiind supus regimului Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, ale cărei dispoziții au și fost invocate ca temei legal al acțiunii.
Prin urmare, dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, astfel cum a fost modificat prin art. IV din Legea nr. 2/2013, nu sunt aplicabile în cauză, actul normativ aplicabil în cauză fiind Legea nr. 80/1995.
Pe de altă parte, dispozițiile art. IV din Legea nr. 2/2013 nu modifică competența de soluționare a excepției de nelegalitate, deoarece procesul a început sub imperiul vechii legi de procedură, iar excepția de nelegalitate a unui act emis de o autoritate centrală este de competența curții de apel ca instanță de fond, caz în care incidentul procedural invocat în timpul procesului, cum este excepția de nelegalitate, se soluționează de instanța de fond, respectiv tribunalul, numai dacă litigiul pe fond era pornit sub imperiul legii procedurale noi, ceea ce nu se constată în cazul de față.
În contextul noului principiu al procedurii civile, potrivit căruia procesul se încheie sub aceeași lege de procedură sub care a și început, modificările în materia soluționării excepției de nelegalitate vor fi aplicabile doar litigiilor pornite ulterior intrării în vigoare a Noului C. proc. civ.
În concluzie, regimul aplicabil excepției de nelegalitate va fi determinat în funcție de momentul în care a început procesul la instanța de fond, deci momentul înregistrării acțiunii la instanță și nu de momentul invocării unei excepții în cadrul procesului.
În lipsa unei norme tranzitorii în acest caz, având în vedere caracterul de apărare în fond al excepției de nelegalitate, precum și dispozițiile art. 24 din Noul C. proc. civ. în conformitate cu care dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare, coroborate cu dispozițiile art. 25 alin. (1) care dispun faptul că procesele în curs de judecată, precum și executările silite începute sub legea veche rămân supuse acelei legi, Înalta Curte reține că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010.
Asupra aspectelor de fond, Înalta Curte reține că prin adresa nr. 7104 din 21 iunie 2011 emisă de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență s-a transmis tuturor unităților subordonate Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, cu alte cuvinte, îndrumări în vederea realizării operațiunilor specifice pentru reorganizarea inspectoratelor județene pentru situații de urgență.
Însă, reorganizarea instituțională nu s-a realizat în temeiul acestei adrese, ci în temeiul prevederilor Legii nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011 și a Ordinului Ministrului nr. I/658/2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a unităților subordonate acestuia.
Cât privește Ordinul Ministrului nr. I/658/2011, instanța are în vedere H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare și a organigramei Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, respectiv dispozițiile art. 17 alin. (3), potrivit cărora Statul de organizare (statul de funcțiuni) al Inspectoratului General se aprobă prin ordin al ministrului administrației și internelor.
De asemenea, conform dispozițiilor art. 22 alin. (1) și (2) din Regulament, numărul de posturi pentru Inspectoratul General pentru Situații de Urgență se stabilește prin ordin al ministrului internelor și reformei administrative, iar numărul de posturi stabilit în condițiile alin. (1) se asigură cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat de Ministerul Internelor și Reformei Administrative și de unitățile din subordinea sa.
Așadar, organigrama, statul de organizare și, în final, lista cu posturile repartizate Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și unităților subordonate acestuia se stabilește/se aprobă prin ordin al administrației și internelor, condiție îndeplinită în speță, după cum rezultă din obiectul și aspectele normate de Ordinul nr. I/658/2011.
Prin urmare, se apreciază ca fiind astfel respectate prevederile art. 3 alin. (1) lit. c) pct. 10 și art. 7 alin. (5) din O.U.G. nr. 30/2007, invocate de către recurenții-reclamanți.
Nu mai puțin relevante în cauză sunt și prevederile cuprinse în art. 11 lit. d) și art. 13 lit. o) din H.G. nr. 1490/2004, din care rezultă competența Inspectoratului General pentru Situații de Urgență în ceea ce privește elaborarea și emiterea procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului, precum și metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.
Față de aspectele reținute, se apreciază ca fiind nefondată și critica privind nelegalitatea criteriilor care au stat la baza analizei personalului supus măsurilor de reorganizare instituțională.
Pentru toate aceste motive, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recursul declarat de T.O.V., M.V., R.R.M., G.A., G.D.P., C.M.N., G.V., R.M.A., I.F.C., M.G.B., D.L., C.M.R., S.F., D.L.A., S.M., A.I.A., M.A.N., R.I., C.C.A., C.I.B., N.V., A.C.G., M.P., Ș.L.S., P.C., S.A.F., C.I.A., R.B.A., M.B., S.F.I., S.V., M.D.C., S.R.A., R.A., F.M.C., C.I.I., G.P.A., I.B.C., S.M.L., C.B. și M.A.C. împotriva Sentinței nr. 69 din 28 februarie 2013 a Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 februarie 2014.
Procesat de GGC - AS