- Acţiune în contencios administrativ având ca obiect protecţia mediului. Condiţii de exercitare. Calitatea procesuală activă a organizaţiilor non-profit.
- Cerere completatoare a cererii principale. Depăşirea termenului stabilit de lege pentru formulare. Consecinţe. Aspecte specifice procedurii contenciosului-administrativ
Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) şi (2), art. 2 alin. (1) lit. a)
O.U.G. nr. 195/2005
O.G. nr. 26/2000, art. 2
1. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ (capacitate procesuală, calitate procesuală afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes) trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept dedus judecăţii pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noţiunile de capacitate de drept public şi de capacitate administrativă care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă, şi, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminența interesului public. De aceea, în cazul raporturilor juridice deduse judecăţii în materia protecţiei mediului, faţă de dispoziţiile cuprinse în art.20 alin. (6) din O.U.G. nr.195/2005, organizaţiile neguvernamentale care promovează protecţia mediului au calitate procesuală activă, acţiunile în contencios administrativ şi fiscal introduse de acestea fiind, prin urmare, admisibile.
2. Depăşirea termenului prevăzut de art. 132 din Codul de procedură civilă nu poate atrage sancţiunea decăderii reclamantului din dreptul de a-şi completa cererea, atunci când acesta prin cererea completatoare solicită extinderea analizei de legalitate asupra actelor şi operaţiunilor premergătoare actului administrativ dedus judecăţii prin cererea principală.
Decizia nr. 2172 din 26 mai 2015
Notă: Sub imperiul Codului de procedură civilă actual, reglementarea în ceea ce priveşte modificarea cererii de judecată este asigurată prin dispoziţiile art. 200 şi art. 204.
Prin acţiunea înregistrată şi precizată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal, reclamantele A., G. B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Agenţia Naţională de Resurse Minerale, au solicitat anularea Hotărârilor de Guvern nr. 188, 189 şi 190 din 20.03.2012, publicate în M. Of. din 28.03.2012, a Hotărârii de Guvern nr. 2283/09.12.2004, publicată în M. Of. nr. 7 din 4 ianuarie 2005, precum şi a tuturor actelor juridice emise/încheiate în temeiul acestor acte normative şi, pe cale de consecinţă, să se constate nulitatea acordurilor petroliere.
În motivarea acţiunii, reclamantele au susţinut că s-au încălcat dispoziţiile constituţionale şi legale privind dreptul la viaţă şi dreptul omului la un mediu sănătos, precum şi dreptul la informare cu privire la problemele de mediu, ca au fost încălcate dispoziţiile legale privind informarea societăţii civile şi consultarea organizaţiilor neguvernamentale, institutelor de cercetare sau a altor organisme implicate, ca s-au încălcat dispoziţiile constituţionale privind obligaţia de exploatare a resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional.
Dezvoltând aceste susţineri, reclamantele, în esenţă, au arătat că actele normative respective nu au făcut publice metodele şi tehnologiile concrete de explorare / exploatare/dezvoltare pe care concesionarul C. România a propus să le folosească în Perimetre, estimarea impactului asupra mediului, planul de refacere a acestuia, deşi primele trei acorduri petroliere din lista menţionată anterior au fost declasificate.
Mai mult, potrivit art. 1 din Legea nr. 544 /2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, dreptul de acces liber şi neîngrădit al persoanei la orice informaţii de interes public constituie unul dintre principiile fundamentale ale relaţiilor dintre persoane şi autorităţile publice, în conformitate cu Constituţia României şi cu documentele internaţionale ratificate de Parlamentul României.
Prin informaţie de interes public se înţelege, potrivit art. 2 lit. b) din Legea nr. 544/2001, orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei.
De asemenea, protecţia mediului reprezintă un obiectiv de interes public major potrivit dispoziţiilor art. 1 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului .
Reclamantele au subliniat că Guvernul României şi A.N.R.M., autoritatea aflată în subordinea sa, au luat cunoştinţă de metodele de explorare/exploatare/dezvoltare pe care C le utilizează în alte zone din ţară şi din alte ţări şi pe care le-a propus şi în cazul perimetrelor menţionate anterior.
În plus, potrivit prevederilor art. 8 alin. 3 lit. i) din Procedura de desfăşurare a apelului public de oferte, Runda a X-a, publicat în 2009, cu privire la acordarea concesionării Perimetrelor, plicul exterior trebuia să cuprindă, inter alia, informaţii referitoare la capacitatea tehnică a ofertantului, precum prezentarea operaţiunilor petroliere derulate până la acea dată în România sau în alte ţări, dotarea tehnică existentă sau alte date care să ateste capacitatea de a desfăşura operaţiuni petroliere, prezentarea activităţilor de explorare/exploatare derulate în România, în cazul în care ofertanţii erau titulari de acorduri petroliere.
De asemenea, potrivit art. 11 alin. 15 lit. b., comisia avea obligaţia să ia în considerare şi experienţa în explorarea unor zone similare, precum şi rata de succes în explorare.
În opinia reclamantelor, rezultă, aşadar, că, cel puţin din documentaţia pe care C. trebuia să o depună în cadrul procedurii ofertei de concesionare, această companie a propus şi intenţionează să utilizeze metoda de fracturare hidraulică în cadrul operaţiunilor petroliere pe care le va desfăşura în cadrul Perimetrelor.
Reclamantele au arătat că în prezent, această metodă este deosebit de controversată din cauza consecinţelor periculoase pe care le are pentru mediu şi pentru sănătatea omului şi a animalelor, făcând obiectul a numeroase discuţii, cercetări şi studii, în unele state fiind chiar interzisă.
Având în vedere considerentele de mai sus, apreciază că H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012, H.G. nr. 190/2012 şi H.G. nr. 2283/09.12.2004 au fost adoptate cu încălcarea dreptului la informaţie şi, de aceea, pentru restabilirea ordinii de drept este necesară aplicarea sancţiunii revocării/abrogării respectivelor acte normative.
O altă critică de nelegalitate este aceea că prin H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012, H.G. nr. 190/2012 şi H.G. 2283/09.12.2004 sunt încălcate dispoziţiile din materia protecţiei mediului.
Reclamantele au menţionat faptul că, prin forarea hidraulică, specifică gazelor de şist se încalcă dreptul la un mediu sănătos, drept consacrat la nivel legislativ, constituţional şi european, Statul având o datorie de onoare de a proteja şi ameliora mediul pentru generaţiile prezente şi viitoare (Declaraţia de la Stockholm, 1972).
O altă critică a reclamantelor se referă la încălcarea dispoziţiilor legale privind informarea societăţii civile şi consultarea organizaţiilor neguvernamentale, institutelor de cercetare sau a altor organisme implicate
Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică a instituit în art. 6 obligaţia autorităţii administraţiei publice de a publica un anunţ privind elaborarea proiectelor de acte normative cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea spre analiză, avizare şi adoptare care să cuprindă textul integral al proiectului actului normativ respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate în cadrul dezbaterii publice a cărei durată este de cel puţin 10 zile.
Au mai susţinut reclamantele că , potrivit dispoziţiilor art. 6 alin. 1 din OUG nr. 195/2005, protecţia mediului constituie obligaţia şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, precum şi a tuturor persoanelor fizice şi juridice.
În plus, acelaşi act normativ referit anterior a consacrat în art. 3 lit. g) principiul şi obiectivul strategic al utilizării durabile a resurselor naturale. Prin "dezvoltare durabilă”se înţelege potrivit definiţiei legale prevăzute la art. 2 pct. 23 din OUG nr. 195/2005 dezvoltarea care corespunde necesităţilor prezentului, fără a compromite posibilitatea generaţiilor viitoare de a-şi satisface propriile necesităţi. Concluzionează reclamantele că termenii şi condiţiile prevăzute în Acordurile Petroliere asigură un grad de protecţie al interesului naţional mult inferior interesului privat potrivit unui contract oarecare încheiat între persoane private. Or, dimpotrivă, în cadrul unui astfel de acord care vizează valorificarea resurselor naturale ale statului care are numeroase implicaţii periculoase pentru sănătate şi mediu era necesar să se asigure o protecţie sporită interesului naţional.
Reclamantele au arătat că sunt organizaţii neguvernamentale al căror obiectiv, printre altele este de a contribui la asigurarea respectării drepturilor omului consacrate potrivit tratatelor internaţionale şi europene aplicabile pe teritoriul României, protejarea mediului înconjurător prin îmbunătăţirea cadrului legislativ şi a practicii în domeniul protecţiei mediului înconjurător, cultivarea şi asigurarea transparenţei decizionale a autorităţilor publice centrale şi, prin urmare, nu pot rămâne pasive la acţiunea ilicită a Guvernului României de a aproba Acorduri petroliere care pot avea consecinţe devastatoare pentru cetăţenii României.
În consecinţă, au solicitat admiterea acţiunii şi anularea H.G. nr. 188/20.03.2012, H.G. nr. 189/20.03.2012, H.G. nr. 190/20.03.2012 şi H.G. nr. 2283/09.12.2004, precum şi toate actele juridice emise/încheiate în temeiul acestor acte normative, precum şi Acordurile petroliere ce fac obiectul actelor normative menţionate anterior.
Apărările formulate în cauză
Pârâta A.N.R.M. a formulat întâmpinare, solicitând, în principal, respingerea cererii reclamantelor, în ceea ce priveşte H.G. nr. 2283/2004, ca fiind tardiv formulată, respingerea cererii reclamantelor, în ceea ce priveşte toate cele patru acte administrative atacate, ca fiind lipsită de interes, iar în subsidiar, în măsura în care se va trece peste excepţiile invocate, respingerea cererii ca neîntemeiată.
Pârâta a invocat excepţia tardivităţii acţiunii, în raport cu H.G. nr. 2283/2004 şi excepţia lipsei de interes, în raport cu H.G. nr.2283/2004, H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 şi H.G. nr. 190/2012.
Pe fondul cauzei, a arătat că cererea de anulare a H.G. nr.2283/2004, H.G. nr.188/2012, H.G. nr.189/2012 şi H.G. nr.190/2012 este neîntemeiată.
Afirmaţia cu privire la încălcarea dispoziţiilor constituţionale privind dreptul la viaţă şi dreptul omului la un mediu sănătos, precum şi dreptul la informare cu privire la problemele de mediu, nu se poate susţine în cazul de faţă, deoarece în cadrul procedurii de avizare şi aprobare a acordurilor petroliere sunt respectate prevederile H.G. nr. 561/2009 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
În acest sens a invocat art. 31 alin. (1) din Legea petrolului nr. 238/2004 care prevede că cordul petrolier se încheie în formă scrisă şi intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern. În consecinţă, apreciază că s-a urmat procedura legală pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative.
Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii pentru următoarele motive:
În ceea ce priveşte anularea H.G. nr. 2283/2004 a invocat excepţia tardivităţii cererii.
În ceea ce priveşte anularea hotărârilor Guvernului menţionate de către reclamante, a invocat excepţia lipsei de interes.
Pe fond, în ceea ce priveşte contestarea actelor, a arătat că aceasta este nefondată.
A susţinut că în cadrul procedurii de avizare şi aprobare a acordurilor petroliere au fost respectate dispoziţiile legale în vigoare. În acest sens la art.31 alin.(l) din Legea nr. 238/2004 a petrolului se dispune "Acordul petrolier se încheie în formă scrisă şi intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern." De asemenea, la elaborarea proiectelor au fost respectate dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, astfel încât nu a fost încălcată procedura privind elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative.
A mai menţionat că titular al acordului petrolier aprobat prin H.G. nr.2283/2004 este C.E.P. S.R.L., iar titular al acordurilor petroliere aprobate prin H.G. nr.188/2012, H.G. nr.189/2012 şi H.G. nr.190/2012 este C.H. B.V., având drept reprezentantă în România pe C.E.P. S.R.L..
Intervenientele X şi Y au formulat întâmpinare, solicitând respingerea cererii de anulare.
Intervenientele au înţeles să invoce excepţia lipsei calităţii procesuale active, dedusă din încălcarea principiului specialităţii capacităţii procesuale de folosinţă a persoanelor juridice reclamante.
Au arătat că, din adresa Ministerului Justiţiei din 22.10.2012 rezultă că două dintre reclamante, respectiv: G. B. şi E., nu sunt înregistrate în Registrul Naţional al persoanelor juridice fără scop patrimonial.
Cu privire la aceste reclamante, în măsura în care nu vor face dovada contrară celor susţinute în adresa Ministerului Justiţiei menţionată anterior, în sensul că sunt totuşi înregistrate în Registrul persoanelor juridice, conform dispoziţiilor legale, instanţa urmează să constate chiar lipsa capacităţii de folosinţă a acestor reclamante şi să respingă cererea de anulare în raport cu acestea pentru acest motiv.
Intervenientele au invocat excepţia lipsei interesului reclamantelor în cererea de anulare a hotărârilor de guvern privind aprobarea Acordurilor petroliere şi excepţia inadmisibilităţii formulării cererii în anularea hotărârilor de guvern şi a actelor lor subsecvente, cu depăşirea termenului de depunere a plângerii prealabile.
Pe fond, au arătat că motivele de nelegalitate a actelor administrative, invocate de către reclamante, au un caracter pur enunţiativ, eronat şi nedovedit.
Reclamantele şi-au precizat obiectul acţiunii, în sensul că solicită şi anularea acordurilor petroliere care au fost aprobate prin Hotărârile de Guvern a căror anulare o solicită.
Soluţiile pronunţate în cauză
Prin încheierea de şedinţă pronunţată la termenul de judecată din data de 27.03.2013, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca neîntemeiată, excepţia insuficientei timbrări.
În esenţă, prima instanţa a reţinut că, în fapt, acordurile petroliere de concesiune ce fac obiectul cererii precizatoare constituie anexe ale hotărârilor de Guvern atacate, fiecare dintre acestea făcând parte integrantă din hotărârea de Guvern care îl aprobă, astfel cum se prevede în mod expres în textul acestora.
În aceste condiţii, instanţa a constatat că acordurile petroliere nu constituie acte administrative distincte, ci fac corp comun cu hotărârile de Guvern care le aprobă, fiind parte integrantă din acestea, nu numai din punct de vedere formal ci şi din perspectiva producerii efectelor. Astfel, aşa cum s-a prevăzut în cuprinsul hotărârilor de Guvern atacate, acordurile petroliere produc efecte numai de la data publicării în Monitorul Oficial al respectivelor hotărâri, ceea ce presupune că efectele acestora nu se pot produce independent de adoptarea hotărârilor de Guvern care le aprobă.
În consecinţă, instanţa a reţinut că acordurile petroliere nu sunt acte administrative distincte ci anexe ale H.G. nr.188/20.03.2012, H.G. nr. 189/20.03.2012, H.G. nr. 190/20.03.2012 şi H.G. nr. 2283/09.12.2004, făcând parte integrantă din acestea, solicitarea de anulare a acestor hotărâri presupune, implicit, solicitarea de anulare a acordurilor petroliere, taxa de timbru datorată fiind stabilită prin raportare la actele administrative atacate – hotărâri de Guvern - şi nu prin raportare la anexele acestora.
Din aceste considerente, reclamantele datorează taxa de timbru aferentă solicitării de anulare a celor patru hotărâri de Guvern care includ acordurile petroliere, respectiv taxa de timbru de 16 lei, potrivit prevederilor art. 3 lit. m) Legii nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare.
Prin încheierea de şedinţă pronunţată la termenul de judecată din data de 22.05.2013, instanţa de fond a admis excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a reclamantei E. şi a respins, ca neîntemeiate, toate celelalte excepţii invocate de pârâţi şi de către interveniente, prin întâmpinare.
Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale active şi la excepţia lipsei interesului reclamantelor, instanţa a constatat în primul rând, că, prin Legea nr. 86/2000, a fost ratificată Convenţia de la Arhus privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu iar ulterior, prin O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modificările şi completările ulterioare, s-a prevăzut expres la art. 20 alin. (6) faptul că „Organizaţiile neguvernamentale care promovează protecţia mediului au drept la acţiune în justiţie în probleme de mediu, având calitate procesuală activă în litigiile care au ca obiect protecţia mediului.”
În al doilea rând, instanţa a mai arătat că potrivit art. 2 lit. a ) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, „sunt asimilate persoanei vătămate …şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;”
Aşadar, instanţa de fond a constatat că legitimarea procesuală activă rezultă din calitatea de persoană vătămată, în înţelesul acestui act normativ. Obiectul prezentei cauze are legătură cu protecţia mediului, având în vedere conţinutul actelor administrative atacate şi criticile de nelegalitate formulate de reclamante prin intermediul cererii de chemare în judecată.
Din înscrisurile depuse la dosar şi, având în vedere şi jurisprudenţa în această materie, cu precădere jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, principiul privind informarea şi participarea publicului la luarea deciziilor, precum şi accesul la justiţie în probleme de mediu, consacrat de art. 3 lit. h) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa a constatat că reclamantele au calitate procesuală activă şi interes în formularea prezentei acţiuni.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, instanţa a reţinut că s-a invocat, pe de o parte, împrejurarea că reclamantele au formulat plângerea prealabilă prin care au solicitat revocarea celor patru hotărâri de Guvern cu depăşirea termenului de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, iar pe de altă parte, că nu au urmat procedura prealabilă cu privire la cele patru acorduri petroliere a căror anulare au solicitat-o, urmare a precizării acţiunii.
În acest sens, instanţa a arătat că aprobarea unor acorduri petroliere care vizează explorarea şi exploatarea unor posibile resurse minerale aflate în domeniul public al statului şi încredinţate prin concesionare beneficiarilor acordurilor reprezintă acte administrative cu caracter individual, astfel că data la care se raportează, atât reclamantele, cât şi pârâţii şi intervenienţii, ca dată de referinţă pentru curgerea termenului de formulare a plângerii prealabile este data publicării în Monitorul Oficial al României a hotărârilor de Guvern contestate.
Arată in continuare instanţa, întrucât anexele celor patru hotărâri de Guvern nu au fost aduse la cunoştinţa publică nici la momentul publicării hotărârilor în Monitorul Oficial, nici ulterior acestui moment, până la data formulării acţiunii în anulare, reclamantele, în calitate de terţi care se consideră vătămaţi de actele administrative adresate altui subiect de drept, nu au avut posibilitatea reală şi efectivă de a lua cunoştinţă de conţinutul acestora, astfel că nu se poate considera că termenul de formulare a plângerii prealabile a fost depăşit, aşa cum susţin intervenientele.
Din aceleaşi considerente, instanţa a constatat că este neîntemeiată şi excepţia tardivităţii formulării acţiunii invocată cu privire la Hotărârea Guvernului nr. 2283/2004, întrucât termenul de decădere de 1 an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare curge de la data luării la cunoştinţă, or, data luării la cunoştinţă nu poate fi data publicării hotărârii în Monitorul Oficial, câtă vreme, aşa cum s-a reţinut anterior, actul nu a fost publicat decât parţial, anexa constând în acordul petrolier nefiind adusă la cunoştinţa publică, ca urmare a clasificării acesteia, potrivit Legii nr. 182/2002.
După pronunţarea acestor excepţii, instanţa a încuviinţat şi administrat proba cu înscrisuri, fiind depusă la dosar documentaţia care stă la baza actelor administrative atacate, acordurile petroliere aprobate prin hotărârile de Guvern atacate (la Compartimentul Informaţii Clasificate, conform adresei din 07.02.2013), alte înscrisuri, precum şi proba materială cu înregistrarea video pe suport CD, încuviinţate prin încheierea de şedinţă de la termenul din 20.11.2013, după cum urmează:
Prin Încheierea din şedinţă pronunţată la termenul de judecată din data de 20 noiembrie 2013 instanţa a admis excepţia tardivităţii cererii completatoare a cererii de chemare în judecată.
Argumentând, instanţa a arătat că, în ceea ce priveşte cererea completatoare formulată de reclamante, sunt incidente dispoziţiile art. 132 din Codul de procedură civilă, din interpretarea cărora se desprinde concluzia că cerere de chemare în judecată poate fi modificată şi/sau completată până la „prima zi de înfăţişare”, această noţiune fiind definită de art. 134 din Codul de procedură civilă ca fiind termenul la care părţile, legal citate, pot pune concluzii.
Având în vedere că reclamantele au formulat cererea completatoare cu depăşirea termenului prevăzut de art. 132 din Codul de procedură civilă, a reţinut că, potrivit doctrinei şi jurisprudenţei în materie, aceasta mai poate fi primită numai dacă partea adversă nu se opune.
Or, având în vedere poziţia exprimată de pârâta A.N.R.M. şi de intervenientele X şi Y care se opun primirii cererii formulate cu depăşirea termenului prevăzut de art. 132 din Codul de procedură civilă, s-a reţinut că cererea completatoare este tardiv formulată, motiv pentru care instanţa a admis excepţia tardivităţii invocată de pârâta A.N.R.M. şi de interveniente, cu consecinţa învestirii în limitele stabilite prin acţiunea introductivă.
Sentinţa instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 4187 din 23 decembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal, a respins acţiunea, în ceea ce o priveşte pe reclamanta E., astfel cum a fost precizată, ca fiind formulată de o persoană fără capacitate procesuală de folosinţă.
A respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantele A., G. B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Agenţia Naţională de Resurse Minerale şi intervenientele X şi Y. prin reprezentant în România – Y SRL, astfel cum a fost precizată.
Totodată, a admis cererea de intervenţie în interes propriu a intervenientelor X
şi Y.
Pentru a se pronunţa astfel, a reţinut că motivele de nelegalitate invocate prin acţiunea formulată, prin raportare la dispoziţiile legale incidente, toate criticile reclamantelor vizând pretinsa nelegalitate a actelor administrative atacate sunt neîntemeiate, celelalte critici reprezentând argumente de oportunitate care ar putea să fundamenteze o eventuală măsură legislativă care intră în sfera de competenţă a autorităţii legislative şi executive, iar nu în aceea a puterii judecătoreşti, limitată la aplicarea cadrului legislativ în vigoare.
Instanţa a constatat că, prin raportare la prevederile legale în vigoare nu se pot reţine cauze de nelegalitate a actelor administrative atacate, sens în acre a respins acţiunea în anulare, astfel cum a fost precizată.
Din considerentele sentinţei, reiese că instanţa a reţinut că prin H.G. nr. 2283/09.12.2004, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 7 din 4 ianuarie 2005 a fost aprobat Acordul petrolier de concesiune pentru explorare/dezvoltare/exploatare în perimetrul E V - 2 Bârlad, încheiat între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi corporaţia R.P. plc.
Prin H.G. nr. 188/2012, H.G. nr. 189/2012 şi H.G. nr. 190/2012 au fost aprobate acordurile petroliere de concesiune pentru explorare / dezvoltare / exploatare în perimetrele EX 18 - Vama Veche, EX 19 - Adamclisi şi, respectiv, EX 17 - Costineşti, încheiate între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi C.H. B.V.
Instanţa a constatat că actele administrative contestate au fost emise în temeiul Legii petrolului nr. 238/2004, iar acest act normativ şi normele metodologice de punere în aplicare nu impun cerinţa ca prin hotărârile de aprobare a acordurilor petroliere să se facă publice aspectele indicate de reclamante referitoare la metodele şi tehnologiile care urmează a fi folosite de către concesionar, estimarea impactului asupra mediului ori planul de refacere a acestuia.
Pe de altă parte, instanţa a reţinut că dispoziţiile art. 12 alin (1) lit. b) din Legea nr. 554/2001 privind accesul la informaţiile de interes public, exceptează de la accesul liber al cetăţenilor, informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii.
Arată instanţa că la data adoptării hotărârilor de guvern a căror anulare se solicită în cauză, acordurile petroliere constituiau informaţii clasificate, categoria "secret de serviciu", astfel încât conţinutul acestora era exceptat de la obligaţia de comunicare publică.
Mai mult arată instanţa de fond că legislaţia în vigoare nu prevede obligaţia de a comunica public aspectele invocate iar în cuprinsul unor acte normative speciale, este stipulată obligaţia legală de confidenţialitate cu privire la elementele indicate de reclamante, această obligaţie rezultând din art. 4 alin. (4) din Legea petrolului nr. 238/2004, art. 24 lit. e) şi art. 47 din Normele Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului, art. 5 lit. a) din OUG 195/2005 privind protecţia mediului şi art. 12 alin. (1) lit. a) şi lit. d) din H.G. nr. 878/2005 privind accesul publicului la informaţia privind mediul. Aşadar, în condiţiile în care pârâţii şi intervenientele sunt ţinuţi de respectarea obligaţiei legale de confidenţialitate, această primă critică de nelegalitate nu poate fi primită.
În ceea ce priveşte metodele, lucrările şi operaţiunile de dezvoltare şi exploatare, instanţa a reţinut că stabilirea acestora urmează să se facă după încheierea fazei de explorare, întrucât numai în această etapă ulterioară este posibilă alegerea metodelor adecvate, în funcţie de o serie de criterii care nu pot fi avute în vedere la încheierea acordurilor petroliere - prezenţa hidrocarburilor în perimetrele concesionate, natura hidrocarburilor existente, amplasamentul efectiv al acestora, adâncimea, structura formaţiunilor.
În ceea ce priveşte evaluarea impactului asupra mediului a lucrărilor de explorare, se impune precizarea că îndeplinirea obligaţiei de evaluare reprezintă o condiţie pentru obţinerea de către concesionar a acordului de mediu pentru faza de explorare, în această etapă, autorităţile publice pentru protecţia mediului aducând la cunoştinţa publicului informaţiile relevante în acest sens.
Prin urmare, informarea şi consultarea publicului va avea loc în procesul obţinerii acordului de mediu, înainte de începerea exploatării, planul de refacere a mediului, urmând a se realiza ţinându-se cont şi de opţiunile colectivităţilor locale conform art. 2 pct. 29 din Legea petrolului nr. 238/2004.
Instanţa a mai constatat că constată că, la momentul adoptării hotărârilor de guvern atacate, pârâţii Guvernul României şi A.N.R.M. nu aveau obligaţiile de informare la care se referă reclamantele, aceste obligaţii vizând o etapă ulterioară operaţiunilor de explorare.
În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor legale privind protecţia mediului, instanţa a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 88 din Normele metodologice de aplicare a Legii petrolului nr. 238/2004, titularii acordurilor petroliere, au obligaţia de a începe lucrările de dezvoltare şi exploatare numai pentru rezervele confirmate, folosind numai tehnologiile avizate de A.N.R.M .
Referitor la susţinerea reclamantelor privind interzicerea exploatării gazelor de şist prin fracturare hidraulică în două state europene, aceasta nu poate fi avută în vedere, întrucât legalitatea actelor administrative atacate se analizează prin raportare la legislaţia statului român care permite astfel de metode de exploatare, argumentele putând fi valorificate de reclamante în cadrul unui eventual demers al acestora de modificare a legislaţiei române în domeniu.
Referitor la prevederile art. 6 alin (1) din Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, instanţa a constatat că acestea sunt aplicabile numai actelor administrative cu caracter normativ, nu şi actelor administrative individuale, în categoria cărora intră hotărârile de guvern atacate prin care se aprobă acorduri petroliere, întrucât acestea dau naştere la drepturi şi obligaţii în beneficiul, respectiv în sarcina unor persoane determinate şi nu stabilesc reglementări generale şi abstracte cu un număr nedeterminat de destinatari.
În ceea ce priveşte susţinerea reclamantelor, în sensul că utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de şist ar conduce la încălcarea dreptului omului la viaţă şi la un mediu sănătos, se reţine, în primul rând că, aşa cum s-a mai arătat, nici în cuprinsul hotărârilor de guvern atacate, nici în cuprinsul acordurilor petroliere nu se face referire la metoda invocată de reclamanţi sau la o altă metodă de exploatare care va fi utilizată.
În condiţiile în care utilizarea tehnologiei de fracturare hidraulică în activitatea de exploatare a gazelor de şist este o metodă controversată în mediul ştiinţific, specialiştii având opinii divergente şi prezentând atât argumente pro, cât şi argumente contra utilizării acestei metode, aşa cum rezultă din analiza documentelor depuse la dosarul cauzei, criticile reclamantelor privitoare la riscurile acestei metode nu pot constitui motive de nelegalitate a actelor administrative contestate, cu atât mai mult cu cât în cuprinsul acestora nu se prevede utilizarea acestei tehnologii.
Mai reţine instanţa că eventualele riscuri asociate tehnologiilor de extracţie pot fi prevenite prin aplicarea măsurilor corespunzătoare de protecţie a mediului prevăzute de legislaţia în vigoare, precum şi faptul că, pentru orice activitate desfăşurată în temeiul unui acord petrolier, titularul acordului, are obligaţia de a obţine acordul A.N.R.M., existând un control al acestei autorităţi asupra activităţilor de explorare, dezvoltare şi exploatare care vor fi derulate în perspectivă.
Prin urmare, legislaţia de mediu cuprinde suficiente reglementări de natură să asigure reducerea riscurilor pentru mediu aferente exploatării de hidrocarburi, indiferent de metoda de exploatare folosită.
În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a obligaţiei de a exploata resursele naturale în concordanţă cu interesul naţional, instanţa a reţinut că aspectele invocate nu pot fi analizate de instanţa de contencios administrativ, intrând însă în sfera de atribuţii a puterii legislative şi a puterii executive care dispun de datele necesare pentru a adopta decizii în concordanţă cu interesul naţional.
Pe de altă parte, a apreciat că sunt întemeiate susţinerile pârâţilor şi intervenientelor, în sensul că este în interesul României de a cunoaşte cât mai precis potenţialul petrolier al ţării, cunoaştere la care nu se poate ajunge decât prin executarea unor lucrări de explorare, lucrări care reprezintă investiţii financiare semnificative şi se realizează cu contribuţii financiare exclusive ale titularilor de acorduri petroliere, însă lucrările se execută în bună parte de către firme româneşti de profil, cu efect pozitiv asupra utilizării forţei de muncă, a veniturilor populaţiei şi a statului român.
Referitor la inexistenţa sancţiunilor pecuniare aplicabile pentru nerespectarea obligaţiilor contractuale asumate titularii acordurilor petroliere, instanţa fondului a arătat că aplicarea sancţiunilor prevăzute de lege, inclusiv a principiului "poluatorul plăteşte", consacrat de O.U.G. nr.195/2005, este obligatorie şi nu este condiţionată de stipularea expresă în cuprinsul acordurilor petroliere încheiate.
În fine, arată instanţa referitor la pretinsa utilizare excesivă a resurselor naturale, în primul rând că această critică nu priveşte legalitatea actelor atacate ci modalitatea în care se vor desfăşura în viitor lucrările de explorare/exploatare iar în al doilea rând că titularul acordurilor petroliere este obligat să respecte prevederile incidente din domeniul legislaţiei apelor, fiind direct răspunzător pentru nerespectarea legii sub acest aspect.
Calea de atac exercitată:
Împotriva sentinţei civile nr.4187 din 23 decembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi a încheierii din 20 noiembrie 2013 au declarat recurs reclamantele A., G. B., D. şi C., solicitând modificarea hotărârii în sensul admiterii acţiunii şi anularea hotărârilor de Guvern nr.188 , 189 şi 190 din 20 martie 2012, publicate în Monitorul Oficial din28 martie 2012 şi H.G. nr.2283 din 9 decembrie 2009 publicată în M.Of.nr.7 din 4 ianuarie 2009.
Intervenientele X, Y au declarat recurs împotriva încheierilor din 27 martie 2013 şi 22 mai 2013 solicitând modificarea acestora în sensul admiterii excepţiilor insuficientei timbrării a acţiunii a lipsei de interes a reclamantelor în formularea cererii de anulare a actelor administrative atacate a lipsei calităţii procesuale active a reclamantelor, inadmisibilităţii şi tardivităţii cererii în anulare.
Reclamantele prin cererea de recurs formulată, reiterează motivele de nelegalitate invocate în faţa instanţei de fond susţinând încălcarea principiilor privind informarea publicului şi participarea acestuia în luarea deciziilor în materia dreptului mediului.
Invocă în acest sens jurisprudenţă CEDO, (CEDH 18 iunie 2002, Oneryildiz e. Turcia, apud C.Bîrsan, op, cit, pp 180-181), prin care Curtea a statuat în sensul că nu este suficientă adoptarea unor măsuri preventive ci este necesară informarea publicului cu privire la existenţa unor pericole care pot pune în pericol viaţa persoanelor.
Potrivit acestei jurisprudenţe în concepţia instanţei europene îndeplinirea acestei obligaţii în situaţia incriminată impune luarea a două categorii de măsuri: - adoptarea unor reglementări preventive şi urmărirea aplicării lor pe de o parte iar pe de altă parte respectarea publicului interesat de informare cu privire la consecinţele unor eventuale evenimente de natură a le pune viaţa în pericol. Sub cel de-al doilea aspect instanţa de contencios european a înlăturat, în primul rând argumentul Guvernului potrivit cu care autorităţile locale au organizat numeroase seminarii, reuniuni şi conferinţe consacrate riscurilor pe care le presupunea existenţa şi administrarea necorespunzătoare a gropii de gunoi în cauză, ceea ce ar constitui îndeplinirea obligaţiei de informare a publicului interesat asupra consecinţelor riscurilor existente în situaţia dată. Aceasta deoarece pe lângă faptul că asemenea susţinere nu a fost probată, nu se poate considera că informaţiile privitoare la riscul exploziei metanului erau direct accesibile reclamantului; ar fi inadecvat să se admită că un cetăţean de rând şi-ar putea reprezenta riscurile specifice legate de procesul de metageneză, cu posibile alunecări de teren.
Susţine în continuare că legislaţia românească nu conţine reglementări cu privire la explorarea /exploatarea gazelor de şist acestea nefiind nici măcar definite la nivel legislativ.
Se arată că acest argument a fost susţinut şi acţiunea introductivă dar instanţa de fond nu s-a pronunţat pe acest aspect.
În susţinerea nelegalităţii hotărârilor de Guvern nr.188/2012, 189/2012, 190/2012, 2283/2009 mai invocă încălcarea art.8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului – dreptul la respectarea vieţii private, această protecţie fiind extinsă şi la dreptul şi la mediul înconjurător sănătos.
În acest sens face trimitere la jurisprudenţa CEDO în cauza Lopez-Ostra c/Espagnes (CDEH 9 decembrie 1994) cauză în care Curtea a decis că prin plasarea unei staţii de epurare a apelor reziduale, cu efecte nefaste asupra vieţii private şi de familie a reclamantei, în apropierea domiciliului acesteia Statul în cauză nu a asigurat justul echilibru între interesele generale, concretizate în speţă, de necesitatea de a construi o asemenea instalaţie, şi cele personale, în speţă, dreptul reclamantei de a beneficia de un mediu înconjurător sănătos, drept apărat prin art.8 din Convenţie, şi cauza Guerra şi alţii c. Italiei (CEDH 19 februarie 1998) în care s-a statuat că există, consecinţe directe ale producerii de noxe prin activitatea unei uzine chimice asupra vieţii private şi familiale a reclamanţilor, iar Statul Italian nu a luat măsurile pozitive de a le comunica informaţii esenţiale care le-ar fi permis să evalueze riscurile rezultate din activitatea acelei uzine şi să decidă astfel dacă pot continua să locuiască în vecinătatea ei.
Aceste hotărâri sunt obligatorii pentru instanţele române indiferent de statul împotriva căruia s-a pronunţat curtea şi face trimitere în acest sens la prevederile art.20 alin.2 art.11 alin.2 şi art.148 alin.2 din Constituţia României.
În continuare se arată că în mod eronat instanţa de fond a respins argumentul potrivit căruia actele administrative atacate încalcă normele de tehnică legislativă şi legile speciale în domeniul. În sprijinul acestor susţineri invocă prevederile art.20 din Legea nr.24/2000 dispoziţii potrivit cărora:
„ (1) Elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinică a realităţilor economico-sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislaţiei din acel domeniu, precum şi a reglementărilor similare din legislaţia străină, în special a ţărilor Uniunii Europene.
(2) Iniţiatorii proiectelor de acte normative pot solicita, pentru documentarea lor legislativă, informaţii suplimentare de la Consiliul Legislativ şi alte autorităţi sau instituţii cu atribuţii de informare în materia respectivă.
(3) Rezultatele studiilor de cercetare şi referirile la sursele de informaţii suplimentare relevante pentru dezbaterea proiectelor de acte normative trebuie să fie incluse în instrumentul de prezentare şi motivare a proiectului de act normativ”.
Prin urmare documentaţia care a stat la baza aprobării celor 4 hotărâri de Guvern trebuia să cuprindă şi studii de cercetare ori astfel de studii nu au fost publicate şi nici nu au fost depuse la dosarul cauzei.
Mai mult, în conformitate cu dispoziţiile Legii petrolului nr.238/2004 şi ale Normelor metodologice din 24 noiembrie 2004 pentru aplicarea Legii petrolului, există anumite documente precum cele prevăzute de anexa I a cererii de probe formulate, care în situaţia că nu au fost întocmite sau au fost întocmite necorespunzător conduc la nulitatea actelor administrative.
Din moment ce nu s-a făcut dovada îndeplinirii acestor proceduri se poate constata nulitatea acestor acte administrative.
Sunt aduse critici şi în privinţa încadrării hotărârilor de guvern în categoria acte administrative individuale şi califică aceste acte ca fiind acte administrative cu caracter normativ şi face trimitere în acest sens la prevederile art.2 alin.1 lit.c) din Legea nr.554/2004, susţinând că dispoziţiile din actele contestate se răsfrâng asupra sutelor de mii poate milioanelor de cetăţeni care locuiesc în zonele afectate Moldova şi Dobrogea, cărora li se va încălca dreptul la un mediu sănătos.
În această situaţie susţin că sunt aplicabile prevederile Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică care instituie în art.6 obligaţia autorităţii administraţiei publice de a publica un anunţ privind aprobarea proiectelor de acte normative cu cel puţin 30 de zile înainte de a supune spre analiză avizare şi adoptare care să cuprindă textul integral al proiectului actului normativ respectiv precum şi termenul limită locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ. Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate în cadrul dezbaterilor publice a cărei durată este de cel puţin 10 zile.
Invocă în acest sens şi incidenţa prevederilor art.5 din OUG nr.195/2005, dispoziţii potrivit cărora Statul garantează accesul la informaţia privind mediul, consultarea în procesul de luarea deciziilor privind dezvoltarea politicii şi legislaţiei de mediu emiterea actelor de reglementare în domeniu.
În continuare este făcută o prezentare succintă a metodei folosite în exploatarea gazelor de şist, respectiv fracturarea hidraulică şi sunt evidenţiate riscurile reale şi potenţiale asupra sănătăţii şi a mediului pentru a demonstra încălcarea dispoziţiilor constituţionale şi legale privind dreptul la viaţă şi dreptul omului la un mediu sănătos.
Reclamanta C., prin cererea de recurs formulată solicită casarea hotărârii şi a încheierii din 20 noiembrie 2013, reţinerea cauzei spre rejudecare şi modificarea încheierii în sensul respingerii excepţiei tardivităţii cererii completatoare a cererii de chemare în judecată formulată la data de 20 noiembrie 2013 şi încuviinţarea cererii de probaţiune formulată la data de 25 februarie 2013.
Pe fond solicită modificarea hotărârii în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată şi completată şi anularea hotărârilor de Guvern nr.2283/2004, 188/2012, 189/2012, 190/2012.
Susţine prin cererea de recurs, nelegalitatea şi netemeinicia soluţiei de admitere a excepţiei tardivităţii cererii completatoare câtă vreme în această completare au fost invocate motive de ordine publică şi anume necompetenţa emitentului actului precum şi lipsa unui temei legal în emiterea actelor contestate întrucât legea petrolului indicată ca şi temei nu se referă la explorarea şi exploatarea gazelor neconvenţionale (gaze de şist).
Invocarea acestor motive a fost determinată de conţinutul înscrisurilor care au stat la baza emiterii actelor în cauză şi care au fost depuse la dosar la termenul precedent şi prin urmare nu puteau fi prevăzute de la momentul formulării cererii introductive.
În continuare este criticată încheierea pentru soluţia de respingere a cererii de probe pe care le consideră pertinente şi concludente soluţionării cererii câtă vreme prin cererea de chemare în judecată sunt criticate actele administrative şi pentru faptul că nu au fost urmate etapele premergătoare obligatorii emiterii hotărârilor de Guvern.
Este criticată hotărârea primei instanţe şi pentru că nu s-a răspuns criticilor de nelegalitate formulate critici ce vizau nerespectarea procedurilor prealabile obligatorii în adoptarea hotărârilor şi anume obligativitatea întocmirii planului de refacere a mediului, estimarea impactului asupra mediului informarea societăţii civile cu privire la eventualul impact asupra mediului dar şi incidenţa prevederilor Legii nr.24/2000 în adoptarea hotărârilor de Guvern contestate.
Intervenientele X, Y prin cererea de recurs formulată critică încheierile de şedinţă din data de 27 martie 2012 şi din data de 22 mai 2013 pentru soluţiile pronunţate asupra excepţiilor insuficientei timbrării a cererilor de chemare în judecată a lipsei interesului reclamantelor în formularea cererilor de anulare a actelor administrative, a lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor a inadmisibilităţii şi tardivităţii cererii în anulare.
Se susţine, în esenţă, ca instanţa de fond în soluţionarea excepţiilor privind timbrajul, inadmisibilitatea şi tardivitatea cererii de anulare a dat o dezlegare eronată problemei naturii juridice a actelor contestate fapt ce a determinat o aplicare greşită a legii care a condus la soluţionarea nelegală a acestor excepţii.
Prin ambele încheierii recurate deşi stabileşte în mod corect natura hotărârilor de Guvern ca fiind acte administrative individuale iar nu normative, în continuare instanţa susţine în mod eronat că acordurile petroliere aprobate prin hotărârile de guvern atacate nu ar fi acte distincte şi ar face corp comun cu hotărârile de guvern care le aprobă şi prin aceasta, solicitarea de anulare a hotărârilor de Guvern ar presupune în mod implicit şi anularea acordurilor petroliere.
În realitate hotărârile de Guvern şi acordurile petroliere sunt acte administrative distincte, au o natură juridică diferită, act administrativ unilateral în cazul hotărârii de Guvern, act administrativ bilateral în cazul acordului petrolier, produc efecte specifice diferite în sensul că hotărârea de guvern produce doar efectul intrării în vigoare a acordului petrolier în vreme ce acordul petrolier produce efecte specifice contractelor sinalagmatice dar şi cauzele de ineficacitate sunt diferite şi pot genera consecinţe diferite şi independente.
Referirea din cuprinsul hotărârilor de guvern că acordurile petroliere cuprinse în anexă fac parte integrantă din respectivele hotărâri nu pot avea semnificaţia unei absorbiri a naturii juridice a acordurilor petroliere de natura juridică a hotărârilor de guvern şi mai degrabă este o formulare legală cu scopul de a identifica un anumit conţinut printr-o normă de trimitere.
Instanţa de fond, când respinge excepţia insuficientei timbrării a acţiunii invocă prevederile art.17 alin.2 din Legea nr.554/2004 şi a prevederilor art.2 alin.1 din Legea nr.146/1997 ca o consecinţă a calificării acordurilor petroliere atacate ca fiind numai anexe, părţi integrante ale hotărârilor de guvern care le aprobă însă aşa cum s-a arătat mai sus acordurile petroliere au natura juridică a unui act administrativ bilateral.
Fiind vorba de contracte administrative acest capăt de cerere se impune a fi timbrat separat şi la valoare.
Excepţia inadmisibilităţii cererii în anulare precum şi cea a tardivităţii în ceea ce priveşte H.G. nr.2283/2004 au fost soluţionate cu încălcarea legii luându-se în considerare în mod eronat motivul susţinut de reclamantă în sensul necomunicării actului administrativ.
La pronunţarea acestor soluţii Curtea nu analizează termenele procedurale aplicabile pentru efectuarea procedurii prealabile în funcţie de natura actului administrativ pus în discuţie nici nu are în vedere prevederile interactive ale Legii nr.182/2002 art.28 privind protecţia informaţiilor clasificate
Potrivit art.7 din Legea nr.554/2004 termenul pentru formularea plângerii prealabile curge de la data la care terţul a luat cunoştinţă pe orice cale de actul pretins vătămător destinat unui alt subiect de drept. Or, din moment ce hotărârile de Guvern contestate au fost publicate în M.Of., funcţionând prezumţia de cunoaştere erga omnes a acestora deci şi faţă de reclamante, acestea din urmă trebuiau să formuleze plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data publicării actelor contestate în M.Of.
În cauză plângerea prealabilă a fost formulată cu depăşirea termenului de 30 de zile de la luarea la cunoştinţă a Hotărârii de Guvern atacate ca urmare a publicării în M.Of după cum urmează: H.G..2283/2004, a fost publicată în M.Of. la data de 4 ianuarie 2005 şi a fost formulată plângerea prealabilă la data de 30 mai 2012, iar H.G. nr.188/2012, 189/2012, 190/2012 au fost publicate în M.Of. în data de 28 martie 2012 fiind contestate prin plângere prealabilă din data de 30 mai 2012.
Totodată reclamantele nu au făcut dovada existenţei unor motive temeinice care să le fi împiedicat să formuleze plângere prealabilă în termen de 30 de zile de la data la care acestea au luat cunoştinţă de hotărârile de guvern atacate.
Se mai susţine că reclamantele nu erau îndreptăţite să cunoască conţinutul acordurilor petroliere şi prin urmare acestea nu pot invoca necomunicarea sau nepublicarea acordurilor petroliere pentru a le exonera de îndeplinirea procedurii prealabile în privinţa hotărârilor de guvern contestate.
Susţine în continuare nelegala soluţionare a excepţiilor lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor în formularea acţiunii şi se arată că deşi legea recunoaşte, în anumite condiţii, asociaţiilor fără scop patrimonial calitate procesuală activă în litigiile având ca obiect protecţia mediului, intenţia legiuitorului nu a fost, în nici un caz, să acorde acestor entităţi, statutul de reclamanţi privilegiaţi în persoana cărora condiţiile de admisibilitate a unei acţiuni în justiţie nu ar mai trebui întrunite. Altfel spus, simpla calitate de asociaţie, chiar şi atunci când o astfel de asociaţie ar avea ca scop principal protecţia mediului, nu justifică admisibilitatea acţiunilor promovate de acestea fără ca alte condiţii (precum cea a invocării unui interes legitim public doar în subsidiar) să mai fie verificate. Instanţa de fond nu a reţinut faptul că reclamantele au invocat exclusiv un interes legitim public, dar cu toate acestea nu a fost menţionată ca dovedită vătămarea unor drepturi proprii sau interese directe şi personale.
De asemenea. dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 nu reprezintă o excepţie de la regula înscrisă la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ci are doar rolul de a identifica persoanele care au vocaţia generală de a formula o acţiune în contencios administrativ, dacă toate condiţiile pentru exercitarea acţiunii sunt îndeplinite. Prin urmare. toate persoanele care invocă un interes legitim public, inclusiv organismele sociale, sunt supuse cerinţei prevăzute de art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004. şi anume aceea de a-1 invoca doar in subsidiar.
Sensul corect al interpretării şi aplicării prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea 554/2004 în privinţa entităţilor asimilate conceptului de persoană vătămată este acela că din categoria generică de "organisme sociale", pot formula acţiune în contencios administrativ numai acele organisme care invocă vătămarea prin actul atacat a unui interes legitim public ori a unui drept /interes al unor persoane determinate, în vreme ce condiţiile pentru exercitarea acţiunii judiciare sunt prevăzute la art. 8 din lege între care şi condiţia subsidiarităţii invocării interesului legitim public.
In egală măsură, instanţa de fond a reţinut legitimarea procesuală activă a reclamantelor, dedusă din prevederilor legislaţiei relevante de protecţie a mediului, respectiv. art. 20 alin. (6) din OUG nr. 195/2005, reclamantele fiind. în opinia instanţei, organisme neguvernamentale care promovează protecţia mediului.
Prin aceasta argumentare, instanţa de fond a încălcat prevederile art. 34 din Decretul nr. 31/1954 privind persoanele fizice şi juridice, respectiv dispoziţiile art. 206 alin. (2) din Codul civil, dispoziţiile art. 80 din Ordonanţa nr. 26/20005, precum şi art. 20 alin. (6) din OUG nr. 195/2005 care reglementează condiţiile cumulative ce trebuie întrunite de către reclamante privitor la justificarea calităţii lor procesuale active în litigiul dedus judecăţii.
Intervenientele X, Y au formulat întâmpinare la recursul formulat de reclamante şi au solicitat respingerea recursului ca nefondat, menţinerea ca temeinice şi legale a sentinţei civile nr.4187 din 23 decembrie 2013 şi a încheierii de şedinţă din 20 noiembrie 2013. Invocă ca şi chestiune prealabilă inadmisibilitatea recursului declarat de reclamanta D. având în vedere că prin încheierea de şedinţă din 22 mai 2013 instanţa de fond a constatat lipsa capacităţii de folosinţă a asociaţiei iar împotriva acestei încheierii nu s-a formulat recurs.
Invocă de asemenea inadmisibilitatea criticilor formulate de recurentă care constituie apărări noi formulate direct în recurs.
În ce priveşte aplicabilitatea dispoziţiilor art.132 Cod procedură civilă în materia contenciosului administrativ se arată că potrivit art.28 alin.1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „prevederile acestei legi speciale se completează cu dispoziţiile Codului de procedura civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile administrative şi persoanele vătămate în drepturi sau interese legitime". In acest sens. nu se poate susţine inaplicabilitatea dispoziţiilor art. 132 Cod procedură civilă în materia contenciosului administrativ, întrucât acestea reglementează procedura modificării şi completării unei cereri de chemare în judecată indiferent de obiectul acesteia. Procedura judecăţii în faţa instanţei de fond reglementată de Codul de procedură civilă se completează cu prevederile speciale ale contenciosului administrativ cum sunt: procedura plângerii prealabile, competenţa instanţelor de contencios administrativ, termenele de formulare a acţiunilor în contencios administrativ, căile de atac, etc, fără ca între regulile procedurale civile aplicabile procedurii de judecată în faţa instanţei de fond şi cele speciale din Legea nr. 554/2004 să existe vreo incompatibilitate.
Criticile vizând respingerea probelor solicitate soluţie pronunţată prin încheierea de şedinţă din data 20 noiembrie 2012 sunt nefondate având în vedere că prin cererea de chemare în judecată recurenţii-reclamanţii au solicitat anularea hotărârilor de Guvern contestate motivând: încălcarea principiilor constituţionale privind informarea publicului, dreptul la un mediu sănătos, dreptul la viaţă. încălcarea dispoziţiilor legale privind informarea societăţii civile şi consultarea organizaţiilor neguvernamentale şi încălcarea obligaţiei de exploatare a resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional.
Or, prin raportare la cauza acţiunii de chemare în judecată, documentele care au fost solicitate de către recurentă spre administrare şi care vizau oferta C., ordinele A.N.M.R. de numire a membrilor comisiilor, declaraţiile date de membrii comisiilor de evaluare a ofertelor, procesele verbale privind conţinutul plicului interior şi exterior al ofertei, de evaluare a ofertelor, de consemnare a deciziei comisiei de evaluare, nu au legătură şi nu pot dezlega problema pretinsei încălcări a dreptului la viaţă, la un mediu sănătos sau disputa în privinţa metodei de exploatare a resurselor minerale, astfel încât în mod judicios cererea de administrare a acestor probatorii nu a fost încuviinţată de instanţa de fond.
În privinţa criticilor aduse sentinţei civile prin recursul recurentelor se arată de asemenea că sunt nefondate întrucât acordurile petroliere încheiate de C. au ca obiect resurse naturale de petrol în general sub formă de ţiţei sau gaze naturale iar nu doar gazele de şist.
Acordurile petroliere nu prevăd nici faptul că obiectul lor l-ar reprezenta în mod particular gazele de şist şi nici faptul că tehnologia utilizată de titularul acordului în cazul descoperirii unor resurse exploatabile din punct de vedere comercial urmează să fie fracturarea hidraulică.
Lipsa temeiului legal în adoptarea hotărârilor de Guvern contestate invocată de recurente este netemeinică în condiţiile în care la adoptarea acestora s-a avut în vedere legea petrolului care acoperă toate tipurile de gaze naturale atât cele convenţionale cât şi cele neconvenţionale definiţia gazelor naturale din legea petrolului nu distinge între gaze convenţionale şi gaze neconvenţionale întrucât gazele convenţionale şi cele neconvenţionale sunt identice din punct de vedere al compoziţiei şi anume un amestec de hidrocarburi în stare gazoasă.
Încălcarea contextului legislativ naţional şi european cu privire la explorarea şi exploatarea gazelor de şist invocată de reclamate prin cererea de recurs este un argument eronat întrucât Hotărârile de guvern au ca rezultat doar intrarea în vigoare a acestor acorduri iar nu producţia de gaze naturale prin fracturarea hidraulică. Producţia sau chiar explorarea nu poate fi efectuată până când autorităţile de mediu competente nu emit autorizaţie de mediu necesare , proceduri care presupun dezbatere publică în care se detaliază condiţiile în care producţia de gaze naturale ar putea avea loc.
Criticile vizând pretinsele pericole pentru mediu asociate explorării şi exploatării gazelor de şist nu pot fi luate în considerare în condiţiile în care în susţinerea acestor critici sunt aduse numai opinii de ordin ştiinţific instanţa fiind chemată să se pronunţe asupra unor controverse ştiinţifice pe acest domeniu.
În privinţa nerespectării dispoziţiilor cuprinse în Legea nr.24/2000 privind tehnica legislativă se susţine că aceste dispoziţii nu sunt aplicabile în cauză având în vedere împrejurarea că actele administrative contestate au caracterul actului administrativ individual iar dispoziţiile legale invocate sunt aplicabile actelor administrative cu caracter normativ.
A.N.M.R. a formulat întâmpinare la recursul reclamantelor şi solicită respingerea recursului ca nefondat menţinerea sentinţei civile nr. 4187/23 decembrie 2013 ca fiind temeinică şi legală susţinând că actele administrative contestate au fost emise în temeiul art.31 din Legea petrolului nr.238/2004 cu modificările şi completările ulterioare.
Cu privire la metoda tehnică precizată în aceste acorduri se susţine că scopul urmărit prin încheierea acestor acorduri îl reprezintă executarea unor lucrări de explorare ce se vor desfăşura pe o perioadă iniţială de 2 ani cu posibilitate de extindere pentru 2 - 3 ani şi constă în operaţiuni de prospecţiunii seismice şi forajul cu sonde de explorare prin metode tradiţionale ale industriei de petrol care se aplică în România de zeci de ani şi nu pun în pericol viaţa şi sănătatea populaţiei.
Examinând recursul declarat împotriva încheierii din 20 noiembrie 2013 instanţa de recurs constată că cererea completatoare a acţiunii de chemare în judecată a fost respinsă ca tardiv formulată pe considerentul că a fost depusă cu nerespectarea condiţiilor prevăzute de art.132 Cod procedură civilă.
Este real că dispoziţiile art.132 Cod procedură civilă sunt compatibile cu procedura contenciosului administrativ privită prin prisma dispoziţiilor art.28 alin.1 din Legea nr.554/2004.
Reţine însă că rezolvarea unei cereri completatoare depusă peste termenul prevăzut de art.132 Cod procedură civilă nu se realizează prin respingerea acesteia ca tardivă sau ca inadmisibilă şi nici prin disjungerea ei ci prin constatarea decăderii reclamantului din dreptul de a modifica sau completa cererea aşa cum rezultă din prevederile art.103 Cod procedură civilă.
Pentru aplicarea acestei sancţiunii instanţa trebuie însă să verifice dacă sancţiunea decăderii nu este prea drastică în economia de ansamblu a procesului şi dacă fundamentarea necesităţii completării sau modificării acţiunii nu ar putea asana această sancţiune.
În speţă, necesitatea completării şi extinderii acţiunii a reieşit din administrarea probatoriului fiind rezonabil să acceptăm teza conform căreia la momentul înaintării acţiunii introductive reclamanţii nu au putut să întrevadă în totalitate complexitatea procedurii, obiectul concret al hotărârilor nu a putut fi cunoscut decât din momentul depunerii la dosar a acordurilor.
Trebuie avut în vedere de asemenea, legătura indisolubilă dintre acţiunea introductivă şi cererea ulterioară completatoare în condiţiile în care prin completarea formulată s-au invocat motive de nelegalitate a actelor şi operaţiunilor premergătoare şi s-a solicitat anularea acestor acte care au stat la baza emiterii hotărârilor de guvern contestate, legalitatea actelor premergătoare ce preced actului administrativ neputând fi verificată decât odată cu verificarea legalităţii actului producător de efecte juridice.
În această situaţie Curtea conchide că legătura indisolubilă dintre acţiunea introductivă şi cererea ulterioară de completare face pentru motivele mai sus arătate să fie estompate efectele decăderii şi judecarea acestora împreună ca un tot unitar pentru a nu pune în pericol drepturile procedural al părţilor şi nici ordinea de drept.
Demersul reclamanţilor sub forma unui singur contencios administrativ având ca finalitate anularea hotărârilor de Guvern privite ca un întreg, acordurile petroliere făcând parte integrantă din hotărârile de aprobare, aspect reţinut şi de instanţa de fond, este perfect compatibil cu dreptul procesual general şi se pliază şi pe normele de drept procesual ale contenciosului administrativ, avându-se în vedere scopul urmărit de reclamanţi prin acţiunea dedusă judecăţii.
În atare situaţie se apreciază că încheierea din 20 noiembrie 2013 a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art.103 şi 132 Cod procedură civilă.
Sunt de asemenea fondate criticile vizând respingerea cererii de suplimentare a probatoriului cu înscrisurile solicitate la pct.A şi A1 din cererea de probaţiune, utilitatea şi pertinenţa acestor probe erau evidente din moment ce erau înscrisuri întocmite în faza premergătoare încheierii acordurilor şi emiterii hotărârilor de guvern iar legalitatea actelor premergătoare ce preced actului administrativ se impune a fi verificată odată cu verificarea legalităţii actului producător de efecte juridice.
De altfel, art.18 alin.2 din Legea nr.554/2004 dispune ca instanţa competentă să soluţioneze contenciosul administrativ ce are obiectul precizat la art.8 alin.1 din aceeaşi lege prevede competenţa dar şi obligativitatea să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
Faţă de aceste considerente se apreciază că instanţa de fond a soluţionat cauza fără a intra în cercetarea fondului fiind astfel aplicabile prevederile art.312 alin.3 Cod procedură civilă încheierea din 20 noiembrie 2013 şi sentinţa civilă nr.4187 din 23 decembrie 2013 urmând a fi casate şi trimise spre rejudecare. În rejudecare se vor avea în vedere şi celelalte criticii formulate de reclamante vizând legalitatea şi temeinicia sentinţei civile nr.4187 din 23 decembrie 2013.
În privinţa recursului formulat de intervenientele X, Y împotriva încheierilor din 27 martie 2013 şi 22 mai 2013 prin care au fost soluţionate excepţiile insuficientei timbrării a acţiunii a lipsei interesului reclamantelor în formularea acţiunii în anulare a lipsei calităţii procesuale active a inadmisibilităţii şi tardivităţii cererii în anulare Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente.
Prin încheierea din 27 martie 2013 având ca obiect anularea acordurilor petroliere s-a stabilit că taxa de timbru de 17 lei achitată de către reclamante corespunde cuantumului legal prevăzut art.3 lit. m) din Legea nr.146/1997 privind taxele judiciare de timbru. S-a avut în vedere în acest sens calificarea dată actelor administrative contestate aceea de act administrativ individual fiind luat în considerare în acest sens conţinutul integral al actelor inclusiv a acordurilor care sunt parte integrantă a hotărârilor de Guvern întrucât acestea reprezintă de fapt reglementarea ce trebuie aprobată.
În acest fel s-a respectat caracterul unitar al actului iar pentru stabilirea cuantumului taxei de timbru s-a avut în vedere dreptul subiectiv care se cere a fi protejat respectiv dreptul la un mediu sănătos.
Nu se pot decupa anumite dispoziţii dintr-un act administrativ şi cărora să li se dea o altă calificare aşa cum solicită intervenientele prin cererea de recurs, întrucât o asemenea decupare ar afecta caracterul unitar al actului ce presupune examinarea integrală a conţinutului său prin prisma trăsăturilor fiecăruia dintre categoriile de dispoziţii.
Sub aspectul tardivităţii acţiunii invocate de interveniente se reţine ca fiind corectă soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei având în vedere calificarea dată actelor administrative contestate acea de act administrativ individual, însuşită de acestea.
Reclamantele s-au încadrat în termenul de contestare deoarece prezumţia şi obligaţia de cunoaştere a textelor publicate în M.Of operează doar pentru normele de drept, instituind astfel prezumţia şi obligaţia de cunoaştere a legii însă această prezumţie de cunoaştere a conţinutului unui M.Of. nu operează în cazul actelor administrativ individuale care îşi produc efecte de la data comunicării sau luării la cunoştinţă a conţinutului actului adresat altui subiect de drept.
Excepţia lipsei calităţii procesuale active a lipsei de interes şi a capacităţii procesuale ale reclamantelor în formularea acţiunii sunt de asemenea nefondate.
Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ (capacitate procesuală, calitate procesuală afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept dedus judecăţii pentru că pe de o parte dreptul administrativ operează cu noţiunile de capacitate de drept public şi de capacitate administrativă care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă şi pe de altă parte raportul de drept administrativ este caracterizat din perspectiva preeminenţei interesului public.
De aceea în contenciosul administrativ reclamant poate fi în sensul art.1 alin.1 şi 2 din Legea nr.554/2004 orice persoană fizică sau juridică dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim printr-un act administrativ tipic sau asimilat adresat ei sau altui subiect de drept.
Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art.2 alin.1 lit. a) din Legea nr.554/2004 text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept sau a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal.
OUG nr.195/2005 privind protecţia mediului cu modificările şi completările ulterioare precizează în mod expres la art.20 alin.6 că, organizaţiile neguvernamentale care promovează protecţia mediului au dreptul la acţiune în justiţie în probleme de mediu având calitate procesuală activă în litigiile care au ca obiect protecţia mediului.
De asemenea dispoziţiile art.2 din OG nr.26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile prevăd dreptul dar şi obligaţia acestor organisme de a urmării realizarea unui interes general, local sau de grup;
Toate aceste considerente conduc la concluzia că recursul intervenientelor nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art.304 pct.9 Cod procedură civilă astfel că în baza dispoziţiilor art.312 alin.1 Cod procedură civilă, raportat la art.316 din acelaşi cod a fost respins ca nefondat.