Decizia nr. 99/2016
Asupra recursurilor de faţă;
Analizând actele şi lucrările din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Obiectul cererii
Prin încheierea din data de 27 octombrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. x/3/2013 al CAB a fost admisă cererea de sesizare a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a art. 7 din H.G. nr. 1217/2003.
În cadrul acestui dosar, recurentul reclamant A. a invocat excepţia de nelegalitate parţială, cu privire la art. 7 al Normelor aprobate prin H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004.
În motivarea excepţiei, recurentul a arătat că H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 încalcă prin art. 7 al Normelor aprobate, dispoziţiile art. 13 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 44/1994, fiind un act administrativ normativ nelegal emis.
Conform art. 13 din Legea nr. 44/1994, în cazul în care obligaţia principală, de acordare a terenului în natură, nu poate fi îndeplinită, ia naştere obligaţia subsecventă, subsidiară, de a se acorda o despăgubire în bani care sa reprezinte contravaloarea terenului la care veteranii erau îndreptăţiţi.
Alin. (3) al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ, fie el administrativ sau legislativ prin care să se stabilească valoarea despăgubirii (cum este cazul Legii nr. 10/2001), iar alin. (4) instituie un criteriu unic, legal, asupra cuantumului despăgubirii şi anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoaşterii dreptului), la care veteranul este îndreptăţit în temeiul legii.
Nu a operat nicio delegare legislativa, guvernul nefiind împuternicit prin lege sa stabilească valoarea unor terenuri şi modalităţile de plată printr-o hotărâre proprie.
Art. 108 alin. (2) din Constituţie, reglementează faptul că Hotărârile Guvernului se emit pentru organizarea executării legilor.
H.G. nr. 1217/2003 cu modificările ulterioare, contravine acestei reguli constituţionale, întrucât modifică Legea nr. 44/1994, stabilind o valoare unică, contrară criteriului stabilit prin lege, neexistând nici delegarea legislativă, însemnând abilitarea temporară şi condiţionată a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a căror valoare juridică este egală cu a legii, dacă sunt emise în conformitate cu prevederile constituţionale şi legale existente în momentul emiterii lor.
Legea, ca act normativ al Parlamentului, are forţă juridică superioară în ceea ce priveşte hotărârile date de Guvern, deoarece emană de la reprezentaţii cetăţenilor, parlamentarilor aleşi prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat în timp ce hotărârile de guvern sunt adoptate de un organ învestit să execute legea.
A mai arătat că fundamentarea Hotărârii Guvernului României cu privire la cuantumul stabilit prin art. 7 al H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 nu priveşte niciun element care să poată justifica măsura adoptată, practic hotărârea fiind nefundamentată.
De asemenea, nu sunt respectate normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000, forma în vigoare la data emiterii hotărârii.
Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii, având în vedere faptul că H.G. nr. 1217/2003 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ.
Totodată, a arătat că prin acţiunea ce face obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, cu termen de judecată la data de 11 februarie 2015, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României, anularea dispoziţiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1301/2004, astfel încât, invocarea în cadrul speţei de faţă a excepţiei de nelegalitate a aceloraşi dispoziţii din acelaşi act administrativ, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, apare ca inadmisibilă.
Pe fondul excepţiei, s-a solicitat respingerea acesteia.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 713 din 13 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia inadmisibilităţii ca nefondată.
S-a admis excepţia de nelegalitate invocată de petentul A., în contradictoriu cu intimaţii Subcomisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Sector 1 Bucureşti, Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor şi Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti şi s-a Constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 1301/2004.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, că potrivit Deciziei de îndrumare data de Înalta Curte de casaţie şi Justiţie într-o soluţie de unificare a practicii judiciare, pot fi cenzurate pe calea excepţiei de nelegalitate atât actele cu caracter individual, cât şi cele cu caracter normativ.
Prezentul litigiu este început sub imperiul vechiului C. proc. civ., astfel încât acestuia nu îi sunt aplicabile dispoziţiile noului C. proc. civ., regimul aplicabil excepţiei de nelegalitate fiind determinat de momentul în care a început procesul.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit în mod repetat faptul că "este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, indiferent de data emiterii acestuia ori raportat la data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât, atâta vreme cât, conform art. 11 alin. (4) din lege, un asemenea act poate fi atacat oricând pe calea acţiunii directe, cu atât mai mult acesta poate fi contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, care reprezintă un mijloc procedural de apărare" (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Decizia nr. 1880 din 30 martie 2007, Decizia nr. 1981 din 13 aprilie 2007).
A mai reţinut instanţa de fond că, procedural, cererea prin care este invocată excepţia de nelegalitate este una incidentală, adică survenită în cadrul unui proces deja pornit, competenţa de soluţionare fiind însă una specială, sub aspect funcţional şi material, în speţă fiind vorba de secţia de contencios administrativ a Curţii de Apel Bucureşti.
Sub aspectul efectelor, admiterea excepţiei de nelegalitate are ca urmare judecarea cauzei principale fără a se ţine cont de actul administrativ constatat ca nelegal, adică acesta este înlăturat din procesul pendinte.
Acţiunea în nulitatea actului administrativ unilateral cu caracter normativ, este una directă, principală, având drept temei juridic dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Acţiunea nu depinde de existenţa sau inexistenţa unui alt litigiu pe rolul instanţei, este tot de competenţa Curţii de Apel atunci când vizează un act emis de o autoritate publică centrală, însă efectul admiterii acesteia îl reprezintă anularea actului administrativ, adică scoaterea sa din ordinea juridică actuală, astfel încât el nu mai poate constitui temei juridic în nicio acţiune judiciară şi nici pentru emiterea unui act juridic sau administrativ.
Întrucât efectele sunt diferite, admiterea excepţiei de nelegalitate profită exclusiv în litigiul unde a fost invocată, iar admiterea acţiunii în anulare profită reclamantului (dar şi unor terţe persoane vătămante) în orice litigiu sau operaţiune juridică.
Pe fondul excepţiei de nelegalitate, s-a reţinut că H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 încalcă prin art. 7 al Normelor aprobate, dispoziţiile art. 13 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 44/1994, fiind un act administrativ normativ nelegal emis.
Conform art. 13 din Legea nr. 44/1994, în cazul în care obligaţia principală, de acordare a terenului în natură, nu poate fi îndeplinită, ia naştere obligaţia subsecventă, subsidiară, de a se acorda o despăgubire în bani care să reprezinte contravaloarea terenului la care veteranii erau îndreptăţiţi.
Alin. (3) al art. 13 nu face vreo trimitere la un alt act normativ, fie el administrativ sau legislativ prin care să se stabilească valoarea despăgubirii (cum este cazul Legii nr. 10/2001), iar alin. (4) instituie un criteriu unic, legal, asupra cuantumului despăgubirii şi anume contravaloarea terenului la data atribuirii (a recunoaşterii dreptului), la care veteranul este îndreptăţit în temeiul legii.
Nu a operat nicio delegare legislativă, guvernul nefiind împuternicit prin lege sa stabilească valoarea unor terenuri şi modalităţile de plată printr-o hotărâre proprie.
Opţiunea legislativă în cazul Legii nr. 44/1994 a fost aceea de a se stabili în mod direct, în cadrul legii, a modului de stabilire a despăgubirilor, acestea fiind cuantificate prin art. 13 alin. (3) şi (4), ca fiind contravaloarea terenului la data atribuirii despăgubirilor.
O hotărâre de guvern poate fi emisă numai în aplicarea legilor, prin acestea neputându-se completa sau modifica legi. Hotărârea de Guvern se adoptă cu votul majorităţii miniştrilor care alcătuiesc Guvernul României.
H.G. nr. 1217/2003 contravine în mod evident dispoziţiilor art. 13 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 44/1994.
Pe de altă parte, cuantumul sumei indicate în H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004, nu a fost niciodată actualizat, aşa încât nu ar putea să corespundă în niciun caz valorii indicate de art. 13 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 44/1994.
Fundamentarea Hotărârii Guvernului României cu privire la cuantumul stabilit prin art. 7 al H.G. nr. 1217/2003, modificată prin H.G. nr. 1301/2004 nu priveşte niciun element care să poată justifica măsura adoptată, practic hotărârea fiind nefundamentată.
S-a mai reţinut în considerentele hotărârii că Hotărârea de guvern încalcă şi prevederile art. 11 din Legea nr. 24/2000.
Este evident ca stabilirea unui cuantum fix, derizoriu, încalcă obligaţie indemnizării echitabile a veteranilor de război, fiind rupt justul echilibru între cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. În acest sens, este de observat că, odată cu recunoaşterea calităţii de persoană beneficiară a Legii nr. 44/1994, veteranul de război sau succesorul acestuia devine proprietarul unui "bun", în sensul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului (Convenţia apărând drepturi reale şi efective). În concret, el are dreptul de a beneficia de un teren sau de echivalentul real al acestor drepturi.
Recursul
Împotriva acestei hotărâri, au declarat recurs Guvernul României, Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor şi Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate şi temeinicie, sub următoarele aspecte:
- soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate este nelegală, în raport de dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti la data de 17 aprilie 2013, iar Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., prin care a fost modificat şi art. 4 din Legea nr. 554/2004 a intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, aşadar anterior înregistrării Dosarului nr. x/3/2013 pe rolul Tribunalului Bucureşti;
- soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate este nelegală şi în raport de principiul electa una via, având în vedere că, prin acţiunea ce face obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu Guvernul României, anularea dispoziţiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1301/2004.
- în mod greşit instanţa de fond a admis excepţia de nelegalitate, reţinând că dispoziţiile art. 7 din H.G. nr. 1217/2003 contravin prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război.
Apărările intimatului
Intimatul-reclamant A. a depus la dosar întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate, susţinând că în raport de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi jurisprudenţa Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, excepţia de nelegalitate este admisibilă.
În ceea ce priveşte criticile pe fondul cauzei se arată că acestea sunt nefondate, sentinţa recurată fiind legală şi temeinică.
Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursurilor
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentului-reclamant, faţă de actele şi înscrisurile dosarului, dar şi raportat la prevederile legale incidente, incluzând art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru următoarele considerente:
Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora şi controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepţiei de nelegalitate.
În cazul controlului direct, sesizarea instanţei de judecată se realizează printr-o acţiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele şi condiţiile stabilite prin respectivul act normativ.
Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanţei de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situaţia admiterii excepţiei, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.
După cum se constată, excepţia de nelegalitate a fost invocată într-o cauză înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 17 aprilie 2013.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în recurs de recurentul-reclamant A. la termenul de judecată din 15 septembrie 2014.
Totodată, se constată că autorul excepţiei de nelegalitate are pe rolul instanţei de contencios administrativ o acţiune în anularea actului administrativ fiscal supus cenzurii instanţei de contencios administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, respectiv art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, astfel cum a fost modificat prin 1301/2004.
Acţiunea în anulare formează obiectul Dosarului nr. x/2/2014 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, fiind înregistrată la data de 12 septembrie 2014.
Examinarea aceluiaşi act administrativ pe cale directă exclude controlul judecătoresc al acestuia şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane interesate.
Este adevărat că părţile sunt cele care aleg căile de urmat şi mijloacele de apărare, însă, în condiţiile legii, astfel că nu pot exista două procese între aceleaşi părţi cu privire la acelaşi obiect, respectiv actul administrativ aflat în litigiu, fiind incident principiul: "electa una via (...)".
Astfel, odată aleasă calea procedurală a acţiunii în anulare nu poate fi invocată şi excepţia de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ.
De altfel, în acest sens, este şi jurisprudenţa unitară şi constantă a instanţelor de contencios administrativ (ex. Decizia nr. 935/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal).
Astfel fiind, Înalta Curte urmează a admite recursurile formulate în cauză în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ. şi va modifica în parte sentinţa atacată în sensul că va respinge excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Guvernul României, Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor şi Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti împotriva Sentinţei nr. 713 din 13 martie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa recurată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 7 din H.G. nr. 1217/2003, invocată de reclamantul A., ca inadmisibilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 ianuarie 2016.
Procesat de GGC - GV