Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Excepţia de nelegalitate invocată
În Dosarul nr. x/321/2010, aflat pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia I civilă, având ca obiect recursurile formulate de recurentele-apelante A. şi Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Grumăzeşti împotriva deciziei nr. 217 din 22 octombrie 2013 a Tribunalului Neamţ, secţia civilă, recurenta A. a invocat excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1356/2001.
Recurenta-apelantă A. a susţinut, în esenţă, că hotărârea de guvern contestată, act administrativ normativ emis de Guvernul României pe baza inventarului aprobat prin HCL Grumăzeşti nr. 23 din 26 august 1999, a fost adoptată cu încălcarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, atestându-se în mod nelegal apartenenţa la domeniul public al Comunei Grumăzeşti a suprafeţei de teren de 280 mp, cunoscută ca XX, teren ce face parte din TP din 21 noiembrie 1995, parcela YY, proprietatea familiei sale.
Prin încheierea din 8 iunie 2015, secţia I civilă a Curţii de Apel Bacău a sesizat secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a aceleiaşi instanţe cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
2. Hotărârea primei instanţe asupra excepţiei de nelegalitate
Prin sentinţa nr. 116 din 3 septembrie 2015, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1356/2001.
A reţinut instanţa, în esenţă, că, în urma modificării dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi cenzurată numai legalitatea actelor administrative cu caracter individual, care au produs efecte între părţile din proces.
Cercetarea legalităţii actelor administrative normative nu a fost scoasă de sub cenzura instanţei, acestea putând fi atacate oricând printr-o acţiune directă în anulare, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, nu se poate cenzura legalitatea H.G. nr. 1356/2001, act administrativ normativ, pe calea excepţiei de nelegalitate.
A mai reţinut instanţa că, şi dacă s-ar considera că hotărârea de guvern examinată reprezintă un act administrativ individual, se pune în discuţie obligaţia de a asigura aplicarea prioritară a reglementărilor şi jurisprudenţei comunitare, pentru că cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual fără limită de timp încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, şi principiul securităţii juridice, consacrat de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale.
II. Recursul declarat împotriva hotărârii primei instanţe
Împotriva sentinţei nr. 116/2015 pronunţată de Curtea de Apel Bacău a formulat recurs A., susţinând netemeinicia şi nelegalitatea acesteia şi solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În motivarea căii de atac s-a arătat că H.G. nr. 1356/2001 putea face obiectul excepţiei de nelegalitate întrucât dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile. Această lege nu prevede că dispoziţiile sale se aplică doar actelor administrative emise după intrarea sa în vigoare sau numai actelor cu caracter individual.
De asemenea, recurenta a susţinut că în cauză excepţia priveşte un act administrativ normativ care poate fi cenzurat oricând pe calea excepţiei de nelegalitate, situaţie care corespunde şi practicii Înaltei Curţi, astfel că în mod greşit a fost respinsă ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată în cauză.
Au formulat întâmpinare intimaţii B. şi C., cât şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Grumăzeşti, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, fiind combătute criticile recurentei.
De asemenea, intimaţii au menţionat că recurenta-reclamantă A. a promovat şi acţiune în anularea H.G. nr. 1356/2011 care a făcut obiectul Dosarului nr. x/103/2012 pe rolul secţiei contencios administrativ şi fiscal, a Curţii de Apel Bacău, iar hotărârea pronunţată în cauză prin care s-a respins acţiunea, este irevocabilă.
Recurenta-reclamantă a depus la dosar şi concluzii scrise, reiterând argumentele din cererea de recurs.
III. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Recursul formulat de reclamanta-reclamantă A. este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.
Pentru început, se impun a fi lămurite câteva probleme de drept referitoare la excepţia de nelegalitate invocată în cauză.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în Dosarul nr. x/321/2010 aflat în recurs pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia I civilă, înregistrat iniţial pe rolul Judecătoriei Târgu Neamţ la 30 aprilie 2010. Prin încheierea din 8 iunie 2015, secţia I civilă a Curţii de Apel Bacău a sesizat secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Deci, raportat la situaţia de fapt expusă, excepţia de nelegalitate a fost invocată într-o cauză înregistrată pe rolul instanţei anterior intrării în vigoare a C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, respectiv datei de 15 februarie 2013.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor din 20 mai 2013 a confirmat jurisprudenţa secţiei contencios administrativ şi fiscal (ex: Decizia nr. 431 din 30 ianuarie 2014), în sensul că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai proceselor începute după data de 15 februarie 2015 când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010, fiind avute în vedere dispoziţiile art. 24 din actualul C. proc. civ., cât şi prevederile art. 27 şi 28 din Legea nr. 554/2004.
Deci, litigiului dedus judecăţii având ca obiect excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1356/2001 invocată într-o cauză anterioară datei de 15 februarie 2015 nu i se aplică disp. art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, ci dispoziţiile art. 4 din aceeaşi lege, în forma anterioară, fapt de altfel reţinut şi prin încheierea din 08 iunie 2015 a secţiei I civilă a Curţii de Apel Bacău.
În altă ordine, se impune a califica natura juridică a actului, respectiv a H.G. nr. 1356/2001, care face obiectul excepţiei de nelegalitate pentru că, analizând sentinţa recurată cât şi argumentele prezentate de recurentă în cererea de recurs se constată că nu este lămurită această problemă de drept, respectiv dacă această hotărâre este un act administrativ individual sau act administrativ normativ.
H.G. nr. 1356/2001 priveşte atestarea domeniului public al Judeţului Neamţ şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Neamţ.
Recurenta-reclamantă, în cererea privind sesizarea cu excepţia de nelegalitate, a susţinut nelegalitatea parţială a acestei hotărâri motivat de faptul că în mod nelegal s-a atestat apartenenţa la domeniul public al Comunei Grumăzeşti a suprafeţei de teren de 280 m.p., cunoscută ca XX, teren ce face parte din TP din 21 noiembrie 1995, parcela YY, proprietatea familiei sale.
Caracterizarea unui act administrativ ca individual sau normativ se face în raport de conţinutul acestuia şi efectele juridice pe care le produce.
Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că reprezintă manifestări unilaterale de voinţă care generează/ dau naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate, spre deosebire de actele administrative normative care conţin reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu.
Cunoscut este că actele administrative pot fi clasificate în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, în acte administrative normative şi acte administrative individuale.
Actele administrative normative conţin reglementări de principiu, aplicabile unui număr nedeterminat de persoane, efectele juridice fiind erga omnes.
Actele administrative individuale produc efecte juridice faţă de un subiect de drept determinat.
Prin urmare, faţă de aceste caracteristici ale actelor administrative, H.G. nr. 1356/2001 ce face obiectul excepţiei de nelegalitate în cauza de faţă are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual pentru că se adresează unor subiecte determinate şi nu prevede/cuprinde reglementări cu caracter general cu efecte erga omnes.
Susţinerile recurentei-reclamante în sensul că această hotărâre este un act administrativ normativ nu sunt fondate, pentru că, astfel cum s-a menţionat, H.G. nr. 1356/2001 restrânge sfera subiectelor beneficiare ale acesteia, vizând expres/limitat domeniul public al judeţului Neamţ, al municipiilor, oraşelor şi comunelor acestui judeţ, aplicându-se deci unui număr determinat şi dinainte stabilit de subiecte de drept.
Mai mult, în sensul că hotărârile Guvernului de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public sunt acte administrative cu caracter individual, Înalta Curte s-a pronunţat în mod constant, spre exemplu, prin deciziile nr. 1740 din 25 martie 2010, nr. 2459 din 12 mai 2010 şi nr. 5702 din 29 noiembrie 2011, publicate pe site-ul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în secţiunea de jurisprudenţă a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.
Analizând sentinţa recurată, se reţine că soluţia pronunţată este temeinică şi legală din perspectiva care a vizat aprecierea/ calificarea H.G. nr. 1356/2001 ca fiind act administrativ individual emis anterior Legii nr. 544/2001, această soluţie înscriindu-se în linia jurisprudenţei constante şi consolidate a Înaltei Curţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, transpusă atât în cuprinsul deciziilor pronunţate în cadrul secţiei (ex: decizia nr. 548/2006, decizia nr. 2528/2006, decizia nr. 3298/2009, etc.) cât şi în soluţiile de principiu adoptate în cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare.
Astfel, potrivit soluţiei de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 26 mai 2008, menţinută în şedinţa din 16 martie 2009: „În aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a cărui legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate”.
De altfel, referitor la dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, atât în forma iniţială cât şi cea ulterioară, modificată prin Legea nr. 262/2007 şi Legea nr. 202/2010, jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi - SCAF este în sensul că excepţia de nelegalitate este admisibilă doar pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, avându-se în vedere considerentele care se desprind din aplicarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi din interpretarea sistematică şi istorico-teleologică a legii menţionate dar şi consecinţele juridice pe care le-ar genera admiterea unei astfel de excepţii ce ar putea fi invocată fără limită de timp.
În concluzie, excepţia de nelegalitate care are ca obiect un act administrativ individual emis anterior Legii nr. 554/2004, este inadmisibilă.
Faţă de toate considerentele expuse, care complinesc şi lămuresc problemele de drept cu incidenţă în cauză, se apreciază că este corectă soluţia de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate parţială a H.G. nr. 1356/2001, astfel că nu se impune casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei.
Mai mult, dincolo de aceste aspecte, din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, respectiv sentinţa nr. 19/2014 a Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în Dosarul nr. x/103/2012 rămasă irevocabilă prin decizia nr. 1239 din 19 martie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, acţiunea care a vizat anularea parţială a H.G. nr. 1356/2001 formulată de reclamantă, a fost respinsă irevocabil.
În consecinţă, în temeiul art. 3041 şi art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. – 1865, art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantă, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 116 din 3 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 martie 2016.