Decizia nr. 885/2015
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea formulată la data de 11 februarie 2013 pe rolul Tribunalului Botoșani, reclamanții A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N, O., P., R., S., T., U., V., X., Z., Y., A.A. și B.B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, D.D. și E.E., ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamanților în anii 2011, 2012 și 2013.
Având în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanța prin încheierea de ședință din data de 15 mai 2013 a dispus disjungerea cauzei pentru fiecare reclamant în parte și formarea de noi dosare.
Astfel, a stabilit că în prezenta cauză obiectul judecății îl constituie cererea reclamantei C., în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, D.D. București și E.E. București, prin care se solicită:
- să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamantei în anii 2011, 2012, a Deciziilor nr. 11 din 28 ianuarie 2011, nr. 53 din 12 aprilie 2012 și nr. 96 din 14 iunie 2012;
- să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepției de nelegalitate, a Deciziei nr. 99 din 30 aprilie 2009, prin care pârâta a dispus diminuarea sporului pentru condiții periculoase și vătămătoare de la 10 % la 1 %;
- anularea ca nelegală a Deciziei nr. 203 din 18 decembrie 2012, prin care pârâta a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 și respectiv ianuarie 2013;
- obligarea pârâtei să emită altă Decizie de stabilire a salariului reclamantei începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile bănești acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 și Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază reclamanta să fie calculate în funcție de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea dispozițiilor art. l din Legea nr. 285/2010, prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 și în al treilea rând, să acorde sporul pentru condiții periculoase și vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază;
- obligarea pârâtei la plata diferențelor salariale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 4 și salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012;
- obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenței și până la plata efectivă a diferenței de drepturi salariale, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
La termenul de judecată din data de 18 septembrie 2013, reclamanta a invocat, prin înscrisurile depuse la dosar (filele 83-87 dosar tribunal), excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de prim - pârât și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de secund - pârât și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009, emis de prim-pârât și respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009, emis de secund - pârât și a solicitat ca, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii acțiunii, să se dispună sesizarea Curții de Apel Suceava, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea soluționării excepțiilor, iar până la soluționarea excepțiilor invocate să se dispună suspendarea judecății.
Pentru motivele arătate și având în vedere și soluția de principiu pentru unificarea jurisprudenței adoptată de Înalta Curte de Casație și justiție în ședința din data de 20 mai 2013, Tribunalul a sesizat Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării asupra acestor excepții, suspendând judecarea cauzei.
Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 31 octombrie 2013.
Prin întâmpinare, pârâta D.D. București a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca nefondată.
Prin întâmpinare, E.E. a invocat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, iar, pe fond, a solicitat respingerea excepției de nelegalitate invocată de reclamantă.
În motivare, pârâtul a arătat că acțiunea inițială a fost introdusă pe rolul instanței la data de 11 februarie 2013, iar precizările la acțiune (când a fost invocată și respectiva excepție) au fost depuse la termenul din data de 12 iunie 2013.
A solicitat respingerea excepției ca inadmisibilă, pe motiv că la data formulării cererii de chemare în judecată și, ulterior, la data invocării excepției de către reclamantă, actele administrative cu caracter normativ nu puteau forma obiect al excepției de nelegalitate.
Prin sentința nr. 325 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus următoarele:
- a respins, ca inadmisibilă, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011, emis de F.F., excepție formulată de către reclamanta C., în contradictoriu cu pârâții C.C. Botoșani, D.D., E.E. București și F.F.;
- a respins excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009, emis de E.E. și excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009, emis de D.D., ca nefondate.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, că excepția invocată de pârâtul E.E. este întemeiată și că Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 201,1 emis de F.F., este un act administrativ cu caracter normativ.
S-a reținut în considerentele sentinței atacate că, în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în vigoare la data invocării excepției de nelegalitate de către reclamantă, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate, iar actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate, controlul judecătoresc al acestora exercitându-se de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de această lege.
Curtea a apreciat că aceste dispoziții legale sunt aplicabile în speță, întrucât, conform unui principiu recunoscut în dreptul procesual civil, normele de procedură propriu-zisă sunt de imediată aplicare și excepții de la această regulă pot apărea numai în situația reglementării lor exprese de către legiuitor prin dispoziții tranzitorii.
A reținut curtea că în cauză nu există dispoziții tranzitorii care să justifice ultraactivitatea legii vechi, că asemenea dispoziții tranzitorii sunt prevăzute în art. 24 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și în art. 3 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a C. proc. civ., dar se referă la normele de procedură reglementate prin N.C.P.C. Dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au fost introduse prin Legea nr. 76/2012, care conține, pe lângă norme de punere în aplicare a N.C.P.C., și dispoziții modificatoare ale unor legi speciale.
Cum Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ reprezintă legea specială, curtea a apreciat că dispozițiile procedurale prevăzute în acest act normativ sunt de imediată aplicare, nefiind afectate de dispozițiile tranzitorii prevăzute în Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., care este dreptul comun.
În considerarea celor arătate, curtea a respins excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de E.E. și prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011, emis de F.F., ca inadmisibilă.
Referitor la excepția de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009, emis de E.E. și a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009, emis de D.D., Curtea a constatat că nu este întemeiată, deoarece ordinele contestate au fost emise cu respectarea dispozițiilor art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, dar și ale Legii nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009.
S-a reținut de către instanța de fond că măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreționară și abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare și că instanța de judecată nu poate stabili cuantumul noului salariu și nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în condițiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar însemna să intervină în atribuțiile unei autorități administrative și să se substituie acesteia.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta C., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Recurenta critică sentința recurată pentru nelegalitate și netemeinicie și susține că instanța de fond a făcut o analiză insuficientă a motivelor de nelegalitate invocate și a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor legale incidente în cauză.
Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limita și pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Prin soluția recurată, instanța de fond a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 2 lit. a), b), c), d) și e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011, cu motivarea că, potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot forma obiect al unor excepții de nelegalitate exclusiv actele administrative cu caracter individual, în timp ce ordinul în litigiu are caracter normativ.
Într-adevăr, potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare începând cu data de 15 februarie 2013, actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate, însă jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție privind dispozițiile art. 4, în forma anterioară acestei date, a fost în sensul că o astfel de excepție de nelegalitate este admisibilă, reținându-se că textul anterior nu distingea între actele administrative cu caracter normativ și cele cu caracter individual, în această privință.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat de Legea nr. 202/2010, în forma în vigoare înainte de data de 15 februarie 2013: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.”
În conformitate cu dispozițiile alin. (2) al acestui articol: „Instanța de contencios administrativ se pronunță, după procedura de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Este adevărat că legiuitorul, în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, face trimitere în privința analizării legalității la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepției de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral” fără a se mai face distincție între cel normativ și cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că potrivit acestei reglementări actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepției de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Aceasta presupunea că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a constatat că, în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, forma în vigoare la data invocării excepției de nelegalitate de către reclamantă, actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate.
Contrar celor susținute de instanța de fond, dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate, au intrat în vigoare la data de 15 februarie 2013, or excepția de nelegalitate a fost invocată în cauză anterior acestei date.
Înalta Curte are în vedere faptul că la data de 20 mai 2013 Plenul judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a adoptat soluția de principiu în sensul că dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010.
La adoptarea soluției de principiu au fost avute în vedere dispozițiile art. 24 C. proc. civ., aprobat prin Legea nr. 134/2010, republicat, principiul aplicării coerente și unitare a dispozițiilor de drept procesual, precum și necesitatea aplicării în cazul fiecărui litigiu a acelorași dispoziții de procedură, ținând cont și de prevederile art. 27 și art. 28 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, analiza admisibilității excepției de nelegalitate a fost realizată cu încălcarea evidentă a principiului constituțional al neretroactivității legii civile, instanța de fond făcând aplicarea prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, alineat introdus prin Legea nr. 76/2012, care nu era în vigoare la data începerii prezentului proces (11 februarie 2013). De altfel, relevantă astfel este data formulării acțiunii în cadrul căreia s-a invocat excepția de nelegalitate și nu data invocării excepției.
Astfel, Înalta Curte constată că instanța în fața căreia s-a invocat excepția de nelegalitate nu a analizat în integralitatea sa cererea cu care a fost învestită, ceea ce echivalează cu necercetarea completă a fondului cauzei, iar sentința atacată se impune a fi casată cu trimiterea cauzei spre rejudecare.
Soluția casării cu trimitere are o justificare nu doar teoretică, ci și practică: ea este impusă de faptul că altminteri s-ar încălca efectiv dreptul părților la cele două grade de jurisdicție.
Este firesc ca instanța de trimitere să administreze toate probele impuse de o completă cercetare a fondului cauzei.
Pe cale de consecință, întrucât Curtea de Apel a soluționat procesul fără a analiza toate dispozițiile legale considerate nelegale, hotărârea recurată este supusă casării cu trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru ca instanța să se pronunțe asupra excepției de nelegalitate în integralitatea sa, în raport cu susținerile părților și probatoriul administrat.
Totodată, în raport de obiectul cererii cu care a fost investită, Înalta Curte constată că instanța de fond a nesocotit dispozițiile art. 129 alin. (5) C. proc. civ., potrivit cărora, pentru a se ajunge la o soluție temeinică și legală, judecătorii trebuie să aibă rol activ, fiind datori să pună întrebări părților, sau să pună în dezbaterea lor orice împrejurări de fapt sau de drept care duc la dezlegarea pricinii, chiar dacă nu sunt cuprinse în cerere sau în întâmpinare, putând ordona dovezile pe care le va găsi de cuviință, chiar dacă părțile se împotrivesc.
De asemenea, instanța este datoare să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a descoperi adevărul și pentru a preveni orice greșeală în cunoașterea faptelor, dând părților ajutor activ în ocrotirea drepturilor și intereselor lor.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (5) C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, care va face aplicarea dispozițiilor art. 315 C. proc. civ., în vederea cercetării tuturor dispozițiilor a căror nelegalitate s-a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.
La rejudecare, curtea de apel va analiza și înscrisurile noi depuse la dosar și va avea în vedere soluția de principiu din data de 20 mai 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție în spețe similare (a se vederea spre exemplificare Decizia nr. 6992/2013, pronunțată în Dosarul nr. x/2/2012).
Având în vedere dispozițiile art. 315 alin. (5) C. proc. civ., urmează ca instanța de rejudecare să analizeze și celelalte critici formulate în cauză de către recurentă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamanta C. împotriva sentinței nr. 326 din 29 noiembrie 2013 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 februarie 2015.