Decizia nr. 891/2015
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea formulată, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții B. - C. și D., solicitând instanței să dispună:
- anularea Hotărârii nr. 107 din 24 noiembrie 2011, pronunțată de către C. din cadrul B.;
- anularea Hotărârii nr. 323.238 din 24 august 2011, pronunțată de E. din cadrul D.;
- anularea Deciziei de imputare nr. 322.378 din 16 iunie 2011, emisă de D., modificată prin Decizia nr. 322.890 din 21 iulie 2011;
- obligarea pârâților, în solidar, la restituirea sumelor încasate în executarea deciziei de imputare, actualizate cu indicele inflației și cu dobânda legală la data plății efective;
- obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată efectuate în acest proces.
Prin întâmpinare, pârâtul D. București a solicitat respingerea acțiunii, ca nefondată.
Prin sentința nr. 315 din 15 octombrie 2012, Curtea de Apel Suceava a admis acțiunea în contencios administrativ având ca obiect „litigii funcționari publici”, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții B. București și D. București, a desființat Hotărârea nr. 323.238 din 24 august 2011 emisă de pârâtul D., precum și Hotărârea nr. 107 din 24 noiembrie 2011 emisă de pârâtul B., a anulat Decizia de imputare nr. 322.378 din 16 iunie 2011 emisă de pârâtul D. și a obligat în solidar pe pârâți să restituie reclamantului sumele executate în baza deciziei de imputare, actualizate cu indicele de inflație de la data restituirii efective.
Recursurile declarate de pârâți împotriva sus menționatei sentințe au fost admise prin Decizia nr. 5301 din 17 mai 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a trimis cauza spre rejudecare, reținând că este întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., în sensul că sentința nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
Prin sentința civilă nr. 60 din 24 martie 2014, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea cauzei în fond după casare,a dispus următoarele:
- a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate;
- a admis excepția de nelegalitate invocată și a constatat nelegalitatea parțială a dispozițiilor pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor aprobate prin F. nr. S/269/2008 din 30 septembrie 2008 privind coeficientul de ierarhizare prevăzut pentru agenți - agenți principal;
- a admis acțiunea având ca obiect „litigiu funcționari publici statutari”, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții B. București și D. București;
- a anulat Hotărârea 107 din 24 noiembrie 2011a Comisiei de Jurisdicție a Imputațiilor din cadrul B., Hotărârea nr. 323238 din 24 august 2011 a E. din cadrul D.;
- a anulat Decizia de imputare nr. 322378/2011 emisă de D., modificată prin Decizia nr. 322890 din 21 iulie 2011;
- a obligat pârâții la restituirea sumelor încasate în executarea deciziei de imputare, actualizate cu indicele inflației și cu dobânda legală la data plății;
- a respins ca nedovedit capătul de cerere privind obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:
Referitor la inadmisibilitatea invocării excepției de nelegalitate justificată pe dispozițiile art. 4 pct. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 modificată, coroborată cu pct. 1 al art. 54 din Legea nr. 76 din 24 mai 2012, în vigoare începând cu 15 februarie 2013, Curtea a reținut că acestea nu sunt aplicabile în speța pendinte, având în vedere data formulării cererii de chemare în judecată, anterioară acestei date, astfel încât a respins ca nefondată excepția de inadmisibilitate invocată.
Referitor la excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor aprobate prin Ordinul nr. S/629/2008, curtea a apreciat că aceasta este admisibilă, întrucât, potrivit art. 4, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pot face obiectul cenzurii pe calea acestei proceduri actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.
Curtea a reținut că, fiind emis în vederea organizării executării și executării în concret a prevederilor ordonanței sus menționate, act normativ cu putere de lege, ordinul în litigiu este subordonat ca putere normativă O.G. nr. 38/2003, ale cărei dispoziții trebuiau respectate întocmai.
În raport de aceste dispoziții, cu putere normativă superioară, curtea a constatat întemeiate criticile privind neconcordanța prevederilor Ordinului nr. S/629/2008 cu cele din O.G. invocată de reclamant.
Pe fondul cauzei, curtea a reținut că apărările reclamantului apar ca fiind întemeiate, neputând subzista în sarcina sa răspunderea reținută, atâta timp cât încadrarea agenților enumerați în actele administrative de autoritate atacate prin prezenta a fost efectuată corect în baza coeficienților de ierarhizare prevăzuți de O.G. nr. 38/2003, în forma în vigoare la acea dată.
Curtea a apreciat că argumentele de mai sus fac de prisos analizarea celorlalte apărări formulate de părți.
Pentru cele ce preced, constatând că acțiunea este întemeiată, Curtea, în baza dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 a admis acțiunea, a anulat hotărârile și deciziile atacate și a obligat pârâții la restituirea sumelor încasate în executarea deciziei de imputare, actualizate cu indicele de inflație și cu dobânda legală la data plății.
Instanța nu a acordat cheltuielile de judecată solicitate de reclamant, reținând că la dosarul cauzei nu s-au depus dovezi care să ateste efectuarea lor.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul B., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că sentința civilă recurată este netemeinică și vădit nelegală, că instanța de fond în mod greșit a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor aprobate prin F. nr. S/629/2008.
Arată recurentul că instanța de contencios administrativ este ținută de respectarea principiului disponibilității părților, potrivit căruia reclamantul este cel care stabilește cadrul procesual. Cu alte cuvinte, cel care solicită să se constate nelegalitatea unui act administrativ are obligația legală de a indica în mod concret motivele de nelegalitate.
Subliniază recurentul că F. nr. S/629/2008 a fost elaborat în aplicarea prevederilor art. 54 din O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, aprobată prin Legea nr. 353/2003, iar, în ceea ce privește coeficientul de ierarhizare minim în cazul agenților de poliție, acesta este prevăzut în Anexa nr. 1 la O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor.
Astfel, recurentul apreciază că aspectele invocate de intimatul-reclamant și reținute de instanța de fond nu pot constitui un motiv de nelegalitate, întrucât intimatul-reclamant a indicat o dispoziție din cuprinsul unui act administrativ, însă nu a indicat dispoziția normativă de nivel superior pe care o încalcă.
Subliniază recurentul că invocarea nelegalității unui act administrativ pe cale de excepție trebuie să se refere la anumite prevederi ale respectivului act care încalcă dispoziții normative de nivel superior, or, în cauza de față, nu au fost indicate concret dispozițiile de nivel superior care au fost încălcate.
Arată recurentul că instanța de fond, în urma examinării excepției de nelegalitate a Ordinului F. nr. S/629/2008, a constatat „nelegalitatea parțială a dispozițiilor pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor aprobate prin F. nr. S/629/2008 sub aspectul stabilirii unui coeficient de ierarhizare de 1,90 pentru gradul profesional de agent-agent șef debutant."
Pentru a se pronunța în acest sens, instanța de fond a reținut că „atâta vreme cât prin O.G. se stabilește pentru agenți-agenți principali un coeficient de ierarhizare minim de 2,10, acestora nu li se poate aplica prin F. nr. S/629/2008 emis tocmai în aplicarea prevederilor O.G. nr. 38/2003 un coeficient de ierarhizare minim de 1,90, întrucât s-ar încălca dispozițiile pentru a căror aplicare a fost emis ordinul ulterior. în cuprinsul anexei nr. 1 a ordonanței apar specificate funcțiile de agent-agent - principal cu coeficient de ierarhizare minim de 2,10 și maxim de 2,90, distinct de funcția de agent debutant pentru care se prevede doar coeficientul maxim de ierarhizare de 1,90".
Apreciază recurentul că, procedând astfel, instanța de fond nu a avut în vedere toate prevederile legale aplicabile în prezenta cauză.
În acest sens, recurentul învederează faptul că potrivit art. 65 alin. (4) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul polițistului, cu modificările și completările ulterioare, „Polițistul pus la dispoziție îndeplinește numai acele sarcini și atribuții de serviciu stabilite în scris de șeful unității de poliție și beneficiază de drepturile bănești corespunzătoare gradului profesional pe care îl are, la nivelul de bază, precum și celelalte drepturi prevăzute de prezenta lege".
Așadar, în opinia recurentului, polițistul pus la dispoziția unității beneficiază de drepturile bănești corespunzătoare gradului profesional și nu corespunzătoare funcției, iar coeficienții minim de 2,10 și maxim de 2,40, menționați în Anexa nr. l lit. b) pct. 2 din O.G. nr. 38/2003, așa cum a fost modificată de Legea nr. 491/2006, se acordă pentru funcțiile de execuție de agent-agent principal.
Recurentul apreciază că, potrivit prevederilor legale invocate, F. nr. S/629/2008 a fost emis în Conformitate cu prevederile O.G. nr. 38/2003 și H.G. nr. 070/2004, acte normative în care sunt prevăzuți coeficienții de salarizare atât pentru polițiștii care ocupă funcții (O.G. nr. 38/2003), cât și pentru polițiștii aflați la dispoziția unității ca urmare a cercetării penale (H.G. nr. 070/2004).
Recurentul critică sentința instanței de fond care, fără a analiza cu atenție prevederile celor două acte normative în discuție, respectiv O.G nr. 38/2003 și F. nr. S/629/2008, a constatat că prevederile ordinului nu sunt în concordanță cu prevederile ordonanței. Recurentul apreciază că în cazul de față nu este altceva decât o confuzie între două categorii de personal, întrucât O.G. nr. 38/2003 stabilește coeficienții de salarizare a polițiștilor care ocupă funcții de execuție, clasificate între agent și agent șef principal (a se vedea anexa 1 la O.C. nr. 38/2003 lit. b), pct. 2 modificat), iar H.G. nr. 070/2004 stabilește coeficienții de ierarhizare pentru polițiștii care sunt puși la dispoziția unității ca urmare a cercetării penale și care dețin gradul profesional de agent-agent șef principal (a se vedea și pct. 27.2 din F. nr. S/629/2008).
Astfel, coeficienții de salarizare minimi pentru polițiștii care sunt puși la dispoziția unității ca urmare a cercetării penale, stabiliți în baza prevederilor H.G. nr. 070/2004 și Ordinului F. nr. S/629/2008, implicit cel de 1,90 pentru polițiștii cu gradul de agent-agent șef principal, vin ca o sancțiune pentru această categorie de personal.
Recurentul solicită instanței de recurs să constate că dispozițiile legale a căror nelegalitate a fost constatată de către instanța de fond sunt în deplină concordanță cu prevederile legale în baza și executarea cărora ordinul care le cuprinde a fost emis.
Pe fondul cauzei, recurentul arată că instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la prejudiciul creat instituției și implicit B. prin majorarea eronată a coeficientului cu 0,50, respectiv de la 2,10 la 2,60, recurentul apreciind că la momentul deciziei de imputare exista un prejudiciu material efectiv, real, cert și actual.
Solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinței civile atacate și, în urma rejudecării cauzei, respingerea excepției de nelegalitate formulată de intimatul-reclamant A. ca neîntemeiată, cu consecința respingerii acțiunii deduse judecății ca neîntemeiată.
Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.
Analizând cu prioritate admisibilitatea excepției de nelegalitate cu care a fost învestită, instanța de fond, în mod corect a apreciat în sensul admisibilității acesteia, raportat, pe de-o parte, la conținutul normei aplicabile, respectiv art. 4 din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, la practica constantă, cristalizată în această materie, a Înaltei Curți, în același sens.
Așa fiind, contrar celor enunțate și prin motivele de recurs, se apreciază că în mod corect a fost respinsă excepția de inadmisibilitate vizând excepția de nelegalitate, câtă vreme norma legală aplicabilă a fost interpretată în sensul că poate viza deopotrivă un act administrativ normativ sau unul individual, având în vedere că actele administrative unilaterale la care se referă art. 4 din Legea nr. 554/2004 sunt atât individuale, cât și normative.
Astfel, instanța de fond a reținut în mod corect admisibilitatea excepției de nelegalitate invocată cu privire la actul normativ în discuție - Ordinul nr. S/629/2008, întrucât, potrivit art. 4, coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 modificată, în forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, pot fi cenzurate pe calea acestei proceduri actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual.
Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., a fost publicată în M. Of. nr. 89 din 12 februarie 2013, intrând în vigoare, conform art. 78 din Constituția României, republicată, la 3 zile de la această dată, respectiv la 15 februarie 2013, în textul ei neprevăzându-se o dată ulterioară.
Așa cum rezultă din actele dosarului, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul primei instanțe la data de 22 mai 2012, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 2/2013, nefiind aplicabile dispozițiile acestei legi.
Regula în materia aplicării în timp a normelor de procedură este cea înscrisă în dispozițiile art. 24, coroborate cu art. 25 alin. (2) C. proc. civ. Astfel, dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acestuia în vigoare, iar procesele în curs de judecată, precum și executările silite începute sub legea veche, rămân supuse acelei legi.
Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că, în raport de prevederile art. 192 alin. (2) al N.C.P.C., procesul începe prin înregistrarea cererii la instanță și, prin urmare, nu este important momentul invocării excepției, ci momentul în care a început procesul, astfel că invocarea excepției de nelegalitate după data de 1 februarie 2013 într-un proces început înainte de această dată (în cazul de față 22 mai 2012) nu este de natură a semnifica începutul unui nou proces.
Nefondate sunt în opinia Înaltei Curți și criticile recurentului referitoare la modalitatea de soluționare a excepției de nelegalitate, în sensul constatării nelegalității parțiale a dispozițiilor de la pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, aprobate prin F. nr. S/629/2008 din 30 ianuarie 2008, privind coeficientul de ierarhizare de 1,90 prevăzut pentru „agenți-agenți principali”.
Înalta Curte constată că instanța de fond a admis în mod justificat excepția de nelegalitate invocată de reclamant ca mijloc de apărare în cauză, atâta timp cât dispozițiile pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, aprobate prin ordinul susmenționat, prevăd alt coeficient de ierarhizare pentru categoria „agenți-agenți principali” decât cel menționat în actul normativ de nivel superior, în executarea căruia au fost emise, respectiv O.G. nr. 38/2003, modificată și completată.
Înalta Curte constată ca fiind corectă aprecierea instanței de fond în sensul că, fiind emis în vederea organizării executării și executării în concret a prevederilor ordonanței sus menționate, act normativ cu putere de lege, ordinul în litigiu este subordonat ca putere normativă O.G. nr. 38/2003, ale cărei dispoziții trebuiau respectate întocmai.
Astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, în cuprinsul anexei nr. 1 a ordonanței apar specificate funcțiile de „agent-agent principal” cu coeficient de ierarhizare minim de 2,10 și maxim de 2,90, distinct de funcția de agent debutant pentru care se prevede doar coeficientul maxim de ierarhizare de 1,90.
În raport de aceste dispoziții cu putere normativă superioară, Înalta Curte constată, în acord cu instanța de fond, că sunt întemeiate criticile reclamantului privind neconcordanța prevederilor Ordinului nr. S/629/2008 cu cele din O.G. invocată de acesta. O atare necorelare echivalează însă cu nelegalitatea prevederilor emise în executarea unui act normativ cu forță juridică superioară și, în consecință, în mod corect respectivele prevederi au fost apreciate ca fiind parțial nelegale, respectiv în ceea ce privește coeficientul de ierarhizare de 1,90 prevăzut pentru „agent-agent șef principal”.
Această interpretare corespunde de altfel și soluțiilor deja pronunțate în această materie de Înalta Curte, menționată cu titlu de precedent jurisprudențial (a se vedea Decizia nr. 162 din 16 ianuarie 2013, Decizia nr. 3306 din 14 martie 2013, decizia nr. 5211 din 26 aprilie 2013, Decizia nr. 7319 din 19 noiembrie 2013).
Înalta Curte apreciază că sunt nefondate și toate celelalte critici ale recurentului vizând fondul cauzei.
Astfel, în mod corect a reținut instanța de fond că nu poate subzista în sarcina reclamantului răspunderea reținută,deoarece din actele și lucrările dosarului și din analiza dispozițiilor legale aplicabile rezultă că încadrarea agenților enumerați în actele administrative de autoritate atacate în cauză a fost efectuată corect în baza coeficienților de ierarhizare prevăzuți de O.G. nr. 38/2003 în forma în vigoare la acea dată.
Urmare a constatării nelegalității parțiale a dispozițiilor de la pct. 27.2 din Normele metodologice privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor privitor la coeficientul de ierarhizare de 1,90 pentru agenți-agenți principali, coeficient diferit de cel stabilit prin O.G. nr. 38/2003 - de 2,10 - instanța de fond a apreciat în mod corect că reclamantului nu i se poate imputa crearea nici unui prejudiciu.
Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că reclamantul a făcut aplicarea corectă a dispozițiilor O.G. nr. 38/2003, încadrând polițiștii puși la dispoziție pe coeficienții de ierarhizare minimi ai gradelor deținute pentru funcția îndeplinită.
Potrivit art. 45 alin. (1) din O.G. nr. 38/200: „polițiștii cercetați și judecați în stare de libertate puși la dispoziție beneficiază de coeficienții de ierarhizare minimi ai salariului pentru funcția îndeplinită, corespunzători gradelor profesionale pe care le au, salariul pentru gradul profesional deținut, gradațiile la care au dreptul, precum și sporul pentru misiune permanentă, până la definitivarea situației".
Astfel, în contextul de mai sus, au fost respectate prevederile art. 1, pct. 1 lit. b)2 din Legea nr. 491 din 28 decembrie 2006 privind aprobarea O.G. nr. 57/2006 pentru modificarea O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, a prevederilor art. 1, pct. 2 lit. b)2 din O.U.G. nr. 107 din 18 septembrie 2008 pentru modificarea anexei nr. 1 la O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, a prevederilor Legii nr. 70 din 01 aprilie 2009 privind aprobarea O.U.G. nr. 107/2008 pentru modificarea anexei nr. 1 la O.G. nr. 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor, respectiv a prevederilor H.G. nr. 070/2009 referitoare la asimilarea funcțiilor pentru agenții de poliție, în sensul că în aceste acte normative apar specificate, distinct, funcțiile de agent - agent principal (având c.i. minim de 2,10 și maxim de 2,90), respectiv cea de agent debutant (fără c.i. minim și maxim de 1,90), tocmai în ideea de a se face diferențiere între acestea, atât ca nivel de ierarhizare, cât și salarizare.
Astfel, nu se pot reține susținerile recurentului cu privire la existența unui prejudiciu creat instituției și implicit B. prin majorarea eronată a coeficientului cu 0,50, respectiv de la 2,10 la 2,60, neputându-i-se imputa reclamantului faptul că a stabilit în mod eronat drepturile salariale ale polițiștilor, întrucât acesta a procedat la o aplicare corectă a dispozițiilor O.G. nr. 38/2003.
Totodată, Înalta Curte constată că nu se poate reține existența unui prejudiciu material, efectiv, direct sau indirect, real, cert și actual pentru a stabili răspunderea materială a reclamantului.
Astfel, în speță nu este îndeplinită condiția existenței unui prejudiciu cert, întinderea prejudiciului imputat reclamantului fiind echivocă, în situația în care, față de polițiștii puși la dispoziție, pentru care i-a fost imputată acordarea necorespunzătoare a coeficientului de ierarhizare, se poate dispune achitarea în dosarele în care sunt cercetați, cu consecința restituirii diferențelor de drepturi salariale.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.
În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de pârâtul B. împotriva sentinței nr. 60 din 24 martie 2014 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 februarie 2015.